تامین اجتماعی از چه رنج می‌برد؟
مضاعف شدن 43 هزار میلیارد بدهی با شرکت‌های ورشکسته
تامین اجتماعی چقدر در ایران محقق شده است و سازمان تامین اجتماعی به عنوان بزرگترین صندوق بیمه‌گر چه شرایطی دارد؟
به گزارش خبرنگار ایلنا، «همه افراد به عنوان عضو جامعه حق برخورداری از تامین اجتماعی را دارند.» این عبارات در ماده 22 اعلامیه حقوق بشر که سال 1948 به تصویب مجمع عمومی سازمان ملل رسیده، گنجانده شده است. در همان دوره هم‌‍راستا با تحولات جهانی درباره تامین اجتماعی، ایران نیز در تدارک سر و سامان بخشیدن به نظام تامین اجتماعی خود بود.
حدود چهار قرن پیش وقتی هنری چهارم پادشان انگلستان دستور داد مبلغی از درآمد هر معدن کسر و به خرید دارو و مداوای کارگران مصدوم شده همان معدن اختصاص یابد، کسی گمان نمی‌کرد نظام تامین اجتماعی که در یک گوشه جهان اینطور پا گرفته، تبدیل به یکی از مهمترین ارکان جوامع شود. مدت‌ها طول کشید تا تامین اجتماعی خود را ارتقا داد. اولین نظام قانون‌مندی که شباهت زیادی به تامین اجتماعی کنونی دارد در سال 1881 در آلمان شکل گرفت، هرچند تعبیر تامین اجتماعی سال 1935 برای اولین بار در لایحه دولت فدرال آمریکا به کار رفت و کمی بعد در اعلامیه حقوق بشر که بندی از آن در بالا ذکر شد، چنین تعبیری رسمیت جهانی یافت.
در ایران تامین اجتماعی را باید در اولین قانون استخدامی کشوری مصوب سال 1301 ردگیری کرد. هر چند در یک برهه 30 ساله قوانین مختلفی درباره بیمه و تامین اجتماعی تصویب و گام‌هایی در مسیر رسیدن به نظام تامین اجتماعی نوین برداشته شده، اما لایحه قانونی بیمه‌های اجتماعی کارگران در سال 1331 تصویب و سازمان تامین اجتماعی رسما در این سال تاسیس شد.
سازمانی که اکنون بیش از 40 میلیون نفر را به صورت مستقیم و غیر مستقیم تحت پوشش خدمات خود دارد و بر اساس برخی برآورد‌ها بودجه سالانه آن از مجموع بودجه سه وزارتخانه بیشتر است، از سال 1331 بار‌ها تغییر نام داده و اختیارات و تکالیف آن بازتعریف شده است.
جایگاه تامین اجتماعی در قانون
دو اصل قانون اساسی درباره تامین اجتماعی الزاماتی را تعیین می‌کند. مهمترین اصل، اصل 29 قانون اساسی است. در این اصل برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، از کار افتادگی، بی‌سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح و نیاز به خدمات بهداشتی و درمان و همچنین مراقت‌های پزشکی به صورت بیمه‌ای حقی همگانی اعلام شده است.
بند‌هایی از اصل 21 قانون اساسی نیز به تامین اجتماعی اختصاص دارد. قانون تامین اجتماعی مصوب سال 1355 بار‌ها مورد ویرایش قرار گرفته است. به صورت کلی قانون ویرایش شده تاکید بر تامین اجتماعی افراد بیمه‌شده و افراد تحت تکلف آنها دارد. همچنین بر اساس قانون باید تامین اجتماعی بیکاران، از کارافتادگان، حادثه‌دیدگان و ... حاصل شود. به صورت کلی می‌توان نتیجه گرفت که تامین اجتماعی یک نظام کلی مبتنی بر این هدف است که همه افراد جامعه اعم از شاغل و بیکار و کسی که توانایی دارد و افراد ناتوان، در هر جنس، سن و قومیتی باید حدی از امنیت اجتماعی و دسترسی به خدمات را داشته باشند. با اجرای طرح‌های مختلف و همچنین شکل‌گیری صندوق‌های بیمه‌گر دیگر شاهد ظهور تعریفی خاص از تامین اجتماعی هستیم. در این تعریف تامین اجتماعی به سازمان تامین اجتماعی به عنوان بزرگترین صندوق بیمه‌ای نسبت داده می‌شود. آنچه در قانون اساسی آمده مشمول همه شهروندان است، اما شاید بتوان با بررسی صندوق بیمه تامین اجتماعی به عنوان بزرگترین صندوق بیمه‌ای شکل و شمایل کلی تامین اجتماعی در ایران را ترسیم کرد.
سازمانی با مشکلات مختلف
در چند سال اخیر هر چه درباره سازمان تامین اجتماعی شنیده‌ایم، ناامید‌کننده بوده است. شاید یک دهه پیش کسی تصور نمی‌کرد سازمانی که درآمدش را با درآمد فروش نفت مقایسه می‌کنند، در خطر ورشکستگی قرار گیرد و دخل و خرجش با هم جور در نیاید. مجموعه‌ای از عوامل باعث شد این سازمان شرایطی پیدا کند که به اذعان کارشناسان و مسئولان شرایط خطرناکی است. افزایش تعهدات سازمان با تصویب برخی قوانین غیر کارشناسی، دیون انباشته شده و خاصه‌خرجی و هدر دادن منابع سازمان و زیرمجموعه‌های آن مهمترین دلایلی است که وضعیت سازمان تامین اجتماعی را به اینجا رسانده است.
محسن سرخو (عضو هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی) در گفتگو با ایلنا می‌گوید: سازمان تامین اجتماعی در حالی سال جدید را با بودجه 122 هزار میلیارد تومانی آغاز کرده است که تا پایان سال گذشته 43 هزار میلیارد دیون انباشته داشته که به سال جاری انتقال پیدا کرده و منابعی هم برای تامین آن در بودجه سال جاری سازمان برای آن پیش‌بینی نشده است.
او ادامه می‌دهد: تنها امید این است که از بودجه‌های کل کشور و منابعی که دولت پیش‌بینی کرده بتوانیم قسمت‌هایی از این دیون را تسویه کنیم. این تسویه با تهاتر با مطالبات بانکی یا سایر روش‌ها صورت می‌پذیرد. حدود 50 درصد از دیون انباشته سال گذشته مربوط به مطالبات بانکی سازمان تامین اجتماعی است و مابقی آن مربوط به مطالبات مراکز درمانی و سایر طلبکاران است.
برای اینکه زیرساخت‌های یک زندگی مناسب را به ویژه برای کارگران شریف و زحمت‌کش فراهم کنیم باید نگاه تولید محور باشیم و این شرط زیرساختی برای تامین اجتماعی مناسب است.
سرخو با بیان اینکه ما به لحاظ قانونی تا سقف نه بیست و هفتم درآمد سالانه‌مان را می‌توانیم صرف هزینه‌های درمان کنیم، عنوان می‌کند: سالانه بسیار بیش از این در حوزه درمان هزینه می‌شود که بخشی از این هزینه پرداخت می‌شود و بخشی از آن به همان دیونی که گفته شد اضافه می‌شود. وقتی در حوزه درمان طرح‌های جدیدی به اجرا درمی‌آید لازم است دولت از سازمان تامین اجتماعی پشتیبانی کرده و بخش‌هایی از هزینه‌ها را برعهده بگیرد.
او ادامه می‌دهد: انتظاری که از وزارت بهداشت می‌رود این است که با نظارت جدی‌تر و قوی‌تر بر مراکز درمانی، از افزایش بی‌رویه هزینه‌های درمان برای مردم پیشگیری کنند که بخشی از بار آن روی صندوق‌های بیمه و بخش دیگری از بار آن روی دوش مردم می‌افتد. طرح‌های جدیدی که در دولت برای بهبود سلامت و درمان مردم داده شده است، در اصل طرح‌های خوبی هستند، اما از آنجا که نظارت‌ها دقیق نیست، این طرح‌ها منجر به افزایش درآمد مراکز درمانی و افزایش هزینه تجهیزات تشخیصی و اتاق‌های عمل شده و این مشکلات عدیده‌ای برای صندوق‌های بیمه‌ای به وجود آورده است.
در همین حال غلامرضا علیزاده (کارشناس تامین اجتماعی) مشکلات را ریشه‌ای‌تر دانسته و بخش مهمی از آن را مربوط به مدیریت سازمان می‌داند.
او با اشاره به اصل 29 قانون اساسی، انجام برخی اصلاحات اساسی را زمینه‌ساز تحقق این اصل و تامین اجتماعی مترقی می‌داند.
علیزاده می‌گوید: تامین اجتماعی زمانی می‌تواند به اهداف خود برسد که جامعه حول سیاست‌گذاری‌های تولیدمحور حرکت کند. وقتی در جامعه تولید شکل می‌گیرد، تولید اشتغال ایجاد می‌کند، اشتغال‌زایی درآمد به دنبال دارد، درآمدزایی تقاضای موثر در جامعه را بالا می‌برد، تقاضای موثر در جامعه منجر به افزایش عرضه می‌شود و برای افزایش عرضه دوباره تولید افزایش می‌یابد و به این شکل نوعی سی نرژی یا هم‌افزایی بین استراتژی‌های تولید محور و اشتغال ایجاد می‌شود.
این کارشناس تامین اجتماعی با بیان اینکه چهار رکن اساسی تامین اجتماعی بیمه درمانی، عائله‌مندی، بیمه بیکاری و بازنشستگی است، عنوان می‌کند: سازمان تامین اجتماعی برای انجام تعهدات خود در این زمینه باید ورودی داشته باشد و ورودی از طریق اشتغال جوان‌ها حاصل می‌شود. جوان‌ها از آنجا که بنیه قوی دارند کمتر بیمار می‌شوند و بیماری‌های آنها هم کم هزینه است.
به گفته او، برای اینکه بتوانیم تعهدات بیمه‌ای و تامینی را انجام دهیم باید اشتغال و بخش تولید را فعال کنیم. این در حالی است که آنقدر برای تولیدکننده شرایط سخت ایجاد می‌کنیم که افراد عطای تولید را به لقایش ببخشد. ما برای اینکه زیرساخت‌های یک زندگی مناسب را به ویژه برای کارگران شریف و زحمت‌کش فراهم کنیم باید نگاه تولید محور باشیم و این شرط زیرساختی برای تامین اجتماعی مناسب است.
از خاص‌گرایی تا خاصه خرجی
سرخو (عضو هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی) عنوان می‌کند: بر اساس مستندات سازمان، ما در شش سال گذشته یا معادل نرخ تورم یا بیش از نرخ تورم مستمری بازنشستگان را افزایش داده‌ایم. بخشی از این افزایش بیش از تورم و برای جبران افزایش کمتر از نرخ تورم در سال‌های قبل از 92 بوده است. البته این افزایش و میزان مستمری با آنچه نیاز حداقلی خانواده مستمری‌بگیران است فاصله معنا‌داری دارد و باید این افزایش بیش از این باشد.
او ادامه می‌دهد: تلاش سازمان تامین اجتماعی در سال‌های اخیر با توجه به شرایط ویژه اقتصادی این بوده است که صرفه‌جویی‌هایی را در هزینه‌ها اعمال کند. باید توجه داشت که صرفه‌جویی‌ها در پروژ‌ه‌ها درصد زیادی منابع مالی سازمان را به خود اختصاص می‌دهد و هر چند این صرفه‌جویی‌ها در حد خود موثر است، اما تامین کننده مخارج سازمان نیست. بالاترین رقم هزینه در سازمان تامین اجتماعی پرداخت مستمری و بعد از آن نیز هزینه‌های درمان است.
با این همه علیزاده (کارشناس تامین اجتماعی) می‌گوید: در برخی از زیرمجموعه‌های سازمان تامین اجتماعی نیروهای ستادی از صف بیشتر هستند و این امر هزینه‌های زیادی را به تامین اجتماعی وارد می‌کنند. از طرف دیگر شاهد این هستیم که به مدیران این سازمان‌ها حقوق‌های بالایی داده می‌شود. حقوق برخی مدیران زیرمجموعه‌های سازمان تامین اجتماعی گاه تا 10 برابر و حتی بالاتر از آن، بیشتر از حداقل حقوق است و این با عدالت سازگاری ندارد، به ویژه اینکه بدانیم بسیاری از این مدیران نه کار فوق العاده‌ای می‌کنند و نه تخصص ویژه‌ای دارند.
سازمان تامین اجتماعی در حالی سال جدید را با بودجه 122 هزار میلیارد تومانی آغاز کرده است که تا پایان سال گذشته 43 هزار میلیارد دیون انباشته داشته که به سال جاری انتقال پیدا کرده و منابعی هم برای تامین آن در بودجه سال جاری سازمان برای آن پیش بینی نشده است.
او ادامه می‌دهد: این امر به سازمان تامین اجتماعی ضرر می‌زند و هزینه‌هایی که این سازمان برای بهبود زندگی افراد تحت پوشش خود باید انجام دهد به جیب عده خاصی می‌رود. در بسیاری موارد گاه اگر نصف این نیروها را حذف کنیم تغییری در خدمات سازمان ایجاد نمی‌شود. اشغال مشاغل بر اساس دوستی، رفاقت، هم زبانی، هم قبیله بودن و ... باید کنار گذاشته شود.
علیزاده با بیان اینکه باید توجه کنیم که تامین اجتماعی متعلق به کارگر و کارفرماست و ثروت بین نسلی این سازمان متعلق به کس دیگری نیست و ما اجازه خاصه‌خرجی این ثروت را نداریم، تاکید می‌کند: خرج کردن منابع سازمان در مسیر‌های غیر تعیین شده تضییع حق الناس است و باید جلو خاصه‌خرجی‌ها گرفته شود.
به گفته او، یکی از دلایل دیگری که ما نتوانسته‌ایم اصل 29 قانون اساسی را محقق کنیم این است که بدهکار سازمان تامین اجتماعی یعنی دولت در مواردی برای رد دیون، شرکت‌های ورشکسته و زیان‌ده خود را به این سازمان واگذار کرده است. با این کار نه تنها مشکلی حل نمی‌شود که مشکلی هم به مشکلات سازمان تامین اجتماعی اضافه می‌شود و برای مثال جای اینکه شرکت واگذار شده برای تامین اجتماعی سود داشته باشد، این سازمان مجبور می‌شود حقوق و مزایای کارکنان آن را از جیب خودش بپردازد.
این کارشناس تامین اجتماعی تاکید می‌کند: دولت و حاکمیت نباید مشکلات خودشان را گردن تامین اجتماعی و طبقه کارگر بیندازند. در مواردی حتی شاهد تلاش برای وصل کردن صندوق‌های بیمه‌ای دیگر که مشکل دارند به تامین اجتماعی بوده‌ایم که این مشکلات تامین اجتماعی را دو چندان می‌کند.
علیزاده اینطور نتیجه‌گیری می‌کند که مشکلاتی که برشمرده شد باعث می‌شود بگوییم پوششی که امروز تامین اجتماعی می‌دهد به هیچ وجه در حد زحمات نیروی کار ما نیست. کارگران ما که در اکثر مواقع پر اولاد هستند نمی‌توانند با حقوق و مزایای کنونی زندگی خود را تامین کنند. بخش عمده‌ای از هزینه‌های درمانی خارج از شمول پوشش تامین اجتماعی است و کارگران باید آن را از جیب خود بپردازند.
نزدیک شدن به بحران
چندی پیش محمدباقر نوبخت (رئیس سازمان برنامه و بودجه) مشکلات صندوق‌های بازنشستگی را یکی از سه بحران نگران‌کننده آینده نزدیک ایران دانست. خیلی‌ها پا را از این فراتر گذاشته و رسما می‌گویند صندوق‌های بازنشستگی از جمله تامین اجتماعی ورشکسته هستند. واقعیت این است که در سال‌های اخیر بار‌ها این صندوق برای پرداخت مستمری دست به دامان دولت شده تا از بودجه عمومی پول مستمری‌بگیران را بدهد. البته مدیران این سازمان می‌گویند ما از دولت طلبکاریم و اگر طلب ما را بدهند، مشکلات حل می‌شود. با این همه حواله دادن تمامی مشکلات سازمان تامین اجتماعی به بدهی‌های دولت ساده‌سازی مساله است. مجموعه‌ای از مشکلات باعث شده تامین اجتماعی در شرایطی قرار گیرد که حالا اگر عنوان ورشکسته را هم برایش استفاده نکنیم باید بگوییم در آستانه ورشکستگی است. مهمترین و زیرساختی‌ترین مشکل مربوط به عدم رعایت سه‌جانبه‌گرایی است که باعث شده سازمانی که اساسا دولتی نیست، دولتی شود.
در مقاطعی از تامین اجتماعی با عنوان حیاط خلوت دولت یاد می‌شد؛ سازمانی با درآمدی نجومی، بدون اینکه رئیسش مستقیما پاسخگوی مجلس باشد. همین شرایط باعث شد که تخلفات گسترده‌ای در این سازمان در برهه‌ای از زمان بروز کند. زیرمجموعه‌های زیان‌ده نیز مزید بر علت شدند و اگر دنبال دلیل زیان‌ده بودن آنها باشیم باید به رانت‌ها و فساد‌هایی اشاره کنیم که در هلدینگ‌های تامین اجتماعی وجود داشته است. اخیرا بار دیگر ماجرای حقوق‌های نجومی با افشای فیش حقوقی برخی از اعضای هیات مدیره و مدیر عاملان هلدینگ‌های تامین اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است. به نظر می‌رسد ساختار این هلدینگ‌ها در مواردی زمینه تخلف و فرار از قانون را به وجود می‌آورد؛ برخی از هلدینگ‌ها در استفاده از منابع، دولتی و عمومی هستند، اما زمان پاسخگویی که می‌رسد خصوصی می‌شوند! به مجموعه این مشکلات باید ناهماهنگی‌های بین بخشی را هم به مشکلات سازمان تامین اجتماعی اضافه کنیم. تصمیمات برخی از وزارتخانه‌ها باعث می‌شود تعهدات سازمان تامین اجتماعی افزایش یابد. برای مثال موردی مانند بیمه سلامت، طرحی بود که سودش به جیب وزارت بهداشت رفت و هزینه‌هایش بر دوش تامین اجتماعی افتاد.
به نظر می‌رسد تحقق اصل 29 قانون اساسی و رسیدن به تامین اجتماعی مطلوب نیازمند انقلابی ساختاری است؛ انقلابی که بدون کوتاه کردن دست برخی از افراد که سال‌هاست در هلدینگ‌های تامین اجتماعی جا‌به‌جا می‌شوند امکان‌پذیر نیست.
