یادداشتی از علی حیدری؛
نیمه‌پنهان؛ نگاهی به گریزگاه‌های بیمه‌ای در کشور
نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی، در یادداشت پیش رو گریزگاه‌های بیمه‌ای زیادی کشور را گریزگاه‌های بیمه‌ای کشور را بررسی می‌کند.
متغیرها، اعداد و ارقام کلان و حساب‌های ملی کشور، حاکی از ظرفیت بیمه‌ستانی قابل‌توجهی در حوزه بیمه‌های اجتماعی است، اما سرجمع حق‌بیمه اجتماعی وصولی سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی در قیاس با این ظرفیت بیمه‌ای بالقوه، رقم نازلی است و به‌نظر می‌رسد گریزگاه‌های بیمه‌ای زیادی در کشور وجود دارد که باعث بروز فرار بیمه‌ای میشود و بخش قابل‌توجهی از مشمولان قوانین بیمه‌های اجتماعی (کارگر، کارمند، کارپذیر و...) یا از دایره شمول آن خارج می‌مانند یا حق‌بیمه واقعی و عادلانه‌ای در قبال آن‌ها دریافت نمی‌شود. البته همین افراد وقتی به مراحل میان‌سالی و سالمندی نزدیک می‌شوند خودشان یا متولیان مربوطه (مدیران و کارفرمایان فراری از بیمه) به سازمان تامین‌اجتماعی فشار می‌آورند که این افراد را مشمول بیمه قرار دهند و سوابق قبلی آن‌ها را بپذیرند.
قوانین نامساعد: به‌رغم اینکه برخورداری از پوشش بیمه اجتماعی به‌موجب قانون‌اساسی حق مردم و تکلیف دولت و کارفرماست طی دهه‌های اخیر برخی قوانین نظیر قانون نظام صنفی و... دایره شمولیت بیمه‌های اجتماعی را مخدوش کرده‌اند و این امر با مقاوله‌نامه‌های بین‌المللی پذیرفته‌شده از سوی جمهوری اسلامی و حقوق بنیادین کار و اصول کار شایسته مغایرت دارد و بایستی حکم مندرج در بند «ج» ماده «3» قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی «اجرای طرح بیمه اجباری مزدبگیران» هرچه سریع‌تر عملیاتی شود.
موانع و خلأهای قانونی: یکی از راهکارها برای ایجاد «فراگیری» پوشش‌های بیمه‌ای، اجباری‌‌کردن بیمه‌های اجتماعی در سطح پایه است. از این منظر شمول بیمه‌های اجتماعی عام است و فقط براساس نوع رابطه شغلی و استخدامی یا میزان درآمد و توان مالی یا میزان مزد و حق‌السعی و حقوق و دستمزد دریافتی سهم‌الشرکه بیمه‌شده از صفر درصد به بالا، تعیین میشود و مابقی آن از سوی کارفرما یا دولت تقبل میشود. در حال حاضر اجباری برای شمول فراگیر بیمه‌های اجتماعی وجود ندارد و از طرفی خلأهای قانونی برای شمول بیمه هست (که لازم است نسبت به لکه‌گیری و تعیین افراد فاقدپوشش بیمه‌ای اقدام کرد) و بعضاً موانعی نیز وجود دارد نظیر لزوم داشتن یک ماه سابقه برای بیمه اختیاری یا لزوم داشتن مجوز فعالیت، پایان‌کار ساختمان، پروانه کسب، ضرورت رؤیت کارگر توسط بازرس و... برای تعمیم پوشش بیمه که باعث میشود عده‌ای از شمول بیمه اجتماعی خارج بمانند.
ضعف در اجرای قوانین مرتبط: عدم اجرای دقیق و صحیح مفاد قانون کار در حوزه امنیت شغلی کارگران و تبدیل غالب قراردادهای ثابت، مستمر یا دائمی کار به قراردادهای موقت یا حتی نانوشته و عدم پایش و پیمایش نیروی کار غیرمجاز خارجی، کار کودکان، استیفای حقوق کارگر و... اثرات مخربی بر ورودی‌ها و خروجی‌های سازمان تامین‌اجتماعی می‌گذارد. همین طور در مورد عدم اجرای کامل قوانین بازنشستگی در مشاغل سخت و زیان‌آور (عدم توجه به مقوله استانداردسازی و سالم‌سازی محیط کار)، بازسازی و نوسازی صنایع (عدم توجه به حفظ اشتغال کارگران و...)، طرح‌های اشتغال‌زایی نظیر طرح ضربتی، طرح بنگاه‌های زودبازده و... (در زمینه ایجاد اشتغال واقعی پایدار).
خلأهای اجرایی: در گذشته یکی از ابزارهای مهم برای پایش و پیمایش پرداخت حق‌بیمه‌های اجتماعی (اعم از کشوری و تامین‌اجتماعی و...) تفوق و اشراف ذی‌حسابی‌ها و خزانه‌داری کل بر دریافت‌ها و پرداخت دستگاه‌های اجرایی بود، اما در حال حاضر با حذف وسیع این عنصر از نظام اجرایی کشور که توسط دولت قبل حادث شد عملا بخش زیادی از دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی دولتی، حاکمیتی و عمومی، مجموعه‌های هیئت‌امنایی دانشگاه‌ها و... از شمول ذی‌حسابی و خزانه‌داری کل معاف شده‌اند و این امر باعث تشدید فرار بیمه ای شده است. در حالی که بیش از دوسوم بودجه کل کشور در این قلمرو هزینه میشود. بالارفتن سهم «درآمد اختصاصی» از مجموع بودجه دستگاه‌های اجرایی نیز مزید بر علت است و بخش زیادی از گردش مالی دستگاه‌های اجرایی را از گردونه نظارت مالی و ذی‌حسابی خارج کرده است.
خیریه‌ها: متاسفانه برخی از افراد برای فرار بیمه‌ای، مالیاتی و گمرکی از خیریه‌ها سوءاستفاده می‌کنند. در این قبیل موسسات فقط با این مستمسک که غیرانتفاعی است و پس از انحلال تمامی اموال آن به بهزیستی و... تعلق خواهد گرفت، کل گردش مالی آن را مشمول معافیت‌های مالیاتی و... می‌کنند. برای مثال، در حال حاضر برخی از خیریه‌های فعال در حوزه سلامت به پزشکان شاغل خود 3k (ارزش نسبی خدمات درمانی) پرداخت می‌کنند و تمامی منابع لازم برای این پرداخت سه برابری را از بیمه‌های پایه (سلامت، تامین‌اجتماعی، لشکری) و بیمه‌های مکمل تامین می‌کنند و بعضا از مردم هم مبالغی دریافت و بیماران هم فکر می‌کنند که از چه آدمهای خیری خدمت می‌گیرند. علاوه بر این، صاحبان این قبیل موسسات خیریه از این تابلو برای فرار مالیاتی، بیمه‌ای و گمرکی (مثل خیریهای که برای فرار گمرکی فقط تیم پزشکی و... خود را به مناطق محروم مرزی اعزام می‌کرد) استفاده می‌کنند. در حالی که بخش‌های تجاری و انتفاعی زیادی در داخل این خیریه‌ها مشغول فعالیت هستند که بعضا از هر نظارت بیمه‌ای و مالیاتی مبرا هستند.
موقوفات: براساس برخی برآوردها بین 5 تا 15درصد اقتصاد کشور در اختیار موقوفات است و برخی از متولیان این موقوفه‌ها نیز از مکانیسمی شبیه برخی خیریه‌ها برای فرار بیمه‌ای و مالیاتی استفاده می‌کنند، به‌ویژه آنکه در محل موقوفه نیز واحدهای تجاری استقرار دارند و فعالیت‌های تجاری و انتفاعی زیادی صورت می‌گیرد که افراد شاغل در آن‌ها باید تحت‌پوشش بیمه اجتماعی قرار گیرند.
سازمان‌های مردم‌نهاد: برخی از سمن‌ها نیز همانند موقوفات و خیریه‌ها به‌عنوان محملی برای فرار بیمه‌ای و مالیاتی مورداستفاده قرار می‌گیرند و از این تابلو نیز سوءاستفاده میشود. به‌ویژه آنکه برخی از این سمن‌ها از ماهیت اصلی فعالیت خود دور شده‌اند. به‌طور مثال، هلال‌احمر که بایستی بر امداد حوادث متمرکز شود و اگر نیاز به دارو و تجهیزات پزشکی داشت از متولیان و دستگاه‌های اجرایی مربوطه خدمت بگیرد در حال حاضر خودش به یکی از قطب‌های واردات دارو و تجهیزات پزشکی مبدل شده و در انتخاب مدیران آن به‌جای در نظر گرفتن مباحث مربوط به مشارکت‌های اجتماعی، امداد حوادث، حرکت‌های جمعی و داوطلبانه و... بیشتر میزان تسلط به واردات دارو و تجهیزات پزشکی، ملاک‌عمل قرار می‌گیرد.
نهادها و بنیادها: در حال حاضر بسیاری از نهادها و بنیادهای تاسیس‌شده در دهه پنجاه و حتی برخی مجموعه‌های جدیدالتاسیس نظیر سازمان تبلیغات اسلامی، مجمع جهانی اهل‌البیت و... که برای اهداف خاص اجتماعی، فرهنگی و تبلیغی تاسیس شده و غالباً از حیطه عمل قوه‌مجریه خارج هستند، در سطح قابل‌توجهی به فعالیت‌های تجاری و انتفاعی مشغول هستند و به‌لحاظ عدم وجود عنصر ذی‌حسابی و خزانه‌داری کل و عدم امکان ورود قوه‌مجریه و سازمان تامین‌اجتماعی، امکان رصد و پایش ایفای وظایف بیمه‌ای در قبال کارکنان و کارگران آن‌ها وجود ندارد.
مجموعه‌های هیئت‌امنایی: اغلب دانشگاه‌های کشور که زمانی دستگاه دولتی محسوب می‌شدند در حال حاضر به‌صورت هیئت‌امنایی اداره شده و از شمول قوانین مدیریت خدمات کشوری و قانون محاسبات عمومی معاف هستند و فاقد سیستم خزانه‌داری کل و ذی‌حسابی معمول سایر دستگاه‌های دولتی بوده و آیین‌نامه‌های استخدامی و مالی و معاملاتی آن‌ها را هیئت‌امنا تصویب می‌کند و تصمیم‌های این مجموعه‌ها بر منابع و مصارف بیمه‌گران اجتماعی تاثیر دارد.
مجموعه‌های نظامی: استفاده از توان نیروهای نظامی در دوران صلح در حوزه‌های اقتصادی یا فعالیت‌های علمی، پژوهشی و... برای رفع نیازهای خود، امری رایج در کشورهای دنیاست، اما نباید هدف اصلی و فعالیت غالب این نیروها محسوب شود. در هر صورت قرارگاه‌ها و بنیادهای تعاون و مجموعه‌های انتفاعی وابسته به نیروهای نظامی، بخش قابل‌توجهی از اقتصاد کشور را در برگرفته که با توجه به عدم امکان دسترسی بازرسان کارگاهی یا بازرسی دفاتر قانونی و اعمال ضرایب حق‌بیمه پیمان، پایش رعایت ضوابط بیمه‌ای در این مجموعه‌ها میسر نیست و غالبا عنوان میشود که این فعالیت‌ها توسط نیروهای نظامی یا سربازان وظیفه انجام میشود که با توجه به نوع و حجم فعالیت‌ها صحیح به‌نظر نمی‌آید و این وضعیت بیشتر به نفع پیمانکاران خصوصی دست دوم مجموعه‌های نظامی است.
مجموعه‌های فراقوه‌ای: مدت‌هاست با طرح موضوع تفکیک قوا و با تفسیر موسع از آن، فعالیت‌های بخش قابل‌توجهی از دستگاه‌های اجرایی دولتی (به‌معنای موسع آن شامل سه قوه و...) و به تعبیری حاکمیتی (خارج از حیطه عمل قوه‌مجریه) از شمول قوانین مالی، معاملاتی و استخدامی دستگاه‌های دولتی مستثنی قلمداد شده و از این رهگذر امکان رصد و پایش رعایت قوانین مدیریت خدمات کشوری، کار و تامین‌اجتماعی در این مجموعه‌ها میسر نیست، ولی زمانی که پرسنل این مجموعه‌ها به میان‌سالی و کهن‌سالی میرسند به طرق مختلف برای ورود سازمان تامین‌اجتماعی به موضوع و برقراری مستمری برای این افراد فشار وارد میشود. به‌طور مثال، اخیرا صداوسیما که قبلا بازرسان کار و تامین‌اجتماعی را برای ورود به محوطه خود «آفیش» نمی‌کرد الان دارد فشار می‌آورد که پرسنل پا به سن گذاشته خود را برای دریافت مستمری تحت شمول سازمان تامین‌اجتماعی قرار دهد.
خلأهای اجرایی: فقدان نظام درآمد– هزینه خانوار، یکی از نقایص بزرگ برای حصول اطمینان از کارکرد صحیح نظامات مالیاتی و بیمه‌ای کشور است. در مقاطعی از جمله در موضوع مالیات بر ارزش‌افزوده در ارتباط با اشخاص حقوقی و صنوف از «کد اقتصادی» استفاده شده است، ولی برای دریافت‌ها و پرداخت‌هایی که به اشخاص حقیقی در قالب مزد، حق‌السعی، حقوق و دستمزد، حق‌الزحمه، حق‌التدریس و ... انجام میشود «کد اقتصادی انفرادی» وجود ندارد و الزامی به درج کدملی در اسناد دریافت و پرداخت نیز وجود ندارد، بنابراین بخش زیادی از درآمد مشمول کسر حق‌بیمه افراد پنهان می‌ماند.عدم رعایت کامل قوانین پول‌شویی نیز باعث میشود بخش قابل‌توجهی از تبادلات مالی که بابت مزد و حق‌الزحمه و... انجام می‌گیرد، خارج از نظام بانکی انجام گرفته و امکان محاسبه و اخذ حق‌بیمه از آن مقدور و میسر نباشد. فقدان دولت الکترونیک و پنجره واحد خدمات دولتی که در برگیرنده تمامی دستگاه‌های اجرایی حاکمیتی، دولتی و عمومی است، چراکه از طریق آن می‌توان، تمامی تراکنش‌های مالی انجام‌شده بین آن‌ها با افراد در قالب مزد، حقوق و دستمزد، حق‌السعی و... را رصد و از منظر بیمه‌ای کنترل کرد که این امر نیز یکی از خلأهای مهم است. گونه‌های جدید مشاغل، دو فضایی‌شدن جامعه و شکل‌گیری فضای کسب‌وکار مجازی، دورکاری، انجام کار از طریق ابزارهای هوشمند، همچنین ظهور گونه‌های جدیدی از کسب‌و‌کارها نظیر استارت‌آپ‌ها، کسب‌وکارهای اشتراکی، انواع جدید قراردادهای همکاری و سرمایهگذاری(BOT، BOO و...)، مشاغل خانگی یا تبدیل خانههای مسکونی به کارگاه، کسب‌وکارهای سیال و سیار (رستوران خیابانی و...) نیز باعث شده ابزارها و روش‌های سنتی «بیمه‌ستانی» پاسخ‌گوی این شرایط نباشد.
رفاهیات: یکی از پدیده‌های رایج طی سال‌های اخیر در کشور، تمسک به اعطای مزایای رفاهی یا ایجاد مجموعه‌های رفاهی (صندوق‌های ذخیره، بنیادهای تعاون و...) برای فرار از قوانین و مقررات اداری و استخدامی و به تبع آن، مباحث مالیاتی و بیمه‌ای است و بدین طریق مبالغ زیادی از دریافتی پرسنل از شمول بیمه خارج می‌ماند.
خلأهای سازمانی
قدمت قوانین: عدم روزآمدسازی قوانین و مقررات و سازگارساز نبودن آن‌ها با شرایط و مقتضیات روز، ناشی از ظهور کسب‌وکارهای نوین. به‌نحوی که غالب قوانین و مقررات جاری مربوط به دهه پنجاه است و فقط برخی تغییرات نامساعد بیمه‌ای در آن‌ها ایجاد شده، آن هم با طرح‌ها و لوایح فاقد تامین بار مالی تعهدی و بین‌نسلی.
ابزار و روش‌های سنتی: تداوم اتکا به ابزارها و سازوکارهای سنتی قبلی به‌رغم اینکه از کارایی و اثربخشی لازم برای مواجهه با شرایط جدید برخوردار نیستند. به‌طور مثال، اتکا به پروانه کسب صنف یا اتحادیه و جواز شهرداری برای تعمیم شمول بیمه به کارگاه و...
رویکرد سنتی: موانع بیمه‌ای برقرار شده در گذشته که اقتضای شرایط حال کشور و سازمان نیستند. به‌طور مثال، شرط حداقل یک ماه بیمه برای برقراری بیمه اختیاری یا شرط رؤیت کارگر در محل کار برای قبول بیمه‌پردازی و... که البته این شروط در زمان خودش دارای کارکرد بوده، ولی در شرایط فعلی فقط مانع از تعمیم و تسری بیمه می‌شوند.
عدم روزآمدسازی تعاریف و سازوکارها: همان طور که اشاره شد، طی سال‌های اخیر بخش‌های زیادی از دولت در قالب مجموعه‌های هیئت‌امنایی، شرکت‌ها و موسسات انتفاعی دولتی و... جدا شده و گردش مالی بسیار بالایی نیز دارند، ولی هنوز با تمسک به اینکه دولتی هستند از دایره بازرسی دفاتر قانونی و... خارج می‌مانند و حال آنکه گردش مالی مستقیم مجموعه‌های موصوف و نیز فعالیت‌هایی که در جوف آن‌ها و با استفاده از امکانات آن‌ها توسط بخش‌های خصوصی و... صورت می‌گیرد تماما مشمول قوانین و مقررات کار و تامین‌اجتماعی هستند.
عدم جلوگیری از مصادره به مطلوب: برای مثال، سازمان یک بار در دهه هشتاد تحت فشار مجامع دولتی و کارفرمایی پذیرفت که مطابق با استانداردهای حسابداری که نگهداری اسناد مالی به‌مدت 10سال را الزامی دانسته، دوره عطف به ماسبق بازرسی دفاتر قانونی را از «نامحدود» به «10سال» کاهش دهد و طی سه سال اخیر نیز براساس همان فشارها و با تمسک مجامع دولتی و کارفرمایی به موضوع نام‌گذاری سال اقتصاد مقاومتی، این دوره رسیدگی به یک‌سال محدود شد، ولی کماکان هیئت‌های تشخیص و حل اختلاف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و محاکم قضایی، حکم به ایجاد سابقه برای افراد با عطف به ماسبق سه تا چهار دهه‌ای صادر می‌کنند. در حالی که بایستی همان طور که سازمان برای مقومی بیمه‌ای یا بازرسی دفاتر قانونی نمی‌تواند به بیش از یک سال عقب‌تر بازگردد، اعتراض کارگر و کارفرما و حکم محاکم قضایی و شبه‌قضایی نیز باید فقط همین محدوده زمانی را دربرگیرد و...
اجبار سازمان و اختیار ذی‌نفعان: ساختار و سازوکار قانون تامین‌اجتماعی مصوب1354 مبتنی بر اجباری‌بودن بیمه‌های اجتماعی، انحصار سازمان تامین‌اجتماعی، فراگیری پوشش‌ها و... بوده و بر همین اساس، قوانین و مقررات از جمله ماده «36» (عدم مشروط‌سازی ارائه خدمات سازمان به دریافت حق‌بیمه)، ماده «111» (رعایت حداقل دستمزد در پرداخت مستمری و مقرری بیمه بیکاری) و... با رویکرد اجباری‌بودن بیمه‌های اجتماعی و انحصاری‌بودن سازمان تامین‌اجتماعی تنظیم شده، اما مداخلاتی که طی دهه‌های اخیر در قانون تامین‌اجتماعی انجام شده، اختیاراتی را به کارفرما و کارگر اعطا کرده، ولی سازمان با عدم تغییر سازوکارهای اجرایی خود عملا در موضع انفعال قرار گرفته و کارگران نیز در دوران جوانی و میان‌سالی با توجه به وضعیت اقتصادی کشور و شرایط عرضه‌وتقاضای بازار و... با کارفرمای خود برای برهم‌زدن تعادل منابع و مصارف سازمان تامین‌اجتماعی هم‌داستان می‌شوند، ولی با رسیدن به سالمندی مطالبات بیمه‌ای خود را طبق قوانین قدیمی مطالبه می‌کنند و در این میان فقط کارفرمایان بدحساب سود می‌برند. نتیجه آنکه به‌نظر می‌رسد، فشار بیشتر به ظرفیت‌های بالفعل بیمه‌های اجتماعی (کارفرمایان خوش‌حساب یا شناسایی‌شده و...) دیگر میسر نیست و صحیح هم نیست و باید به سراغ ظرفیت‌های بیمه‌ای بالقوه و ترویج، تعمیم و گسترش پوشش بیمه‌ای و جلوگیری از فرار بیمه‌ای مجموعه‌هایی رفت که طی چند دهه اخیر از تور مقومی بیمه‌ای خارج مانده‌اند. سال‌هاست که روی نیمه پیدای اقتصاد ایران متمرکز شده‌ایم، ولی دیگر وقت آن رسیده که سراغ نیمه‌پنهان اقتصاد ایران برویم و به مقومی بیمه‌ای آن نیز بپردازیم.
