نگاهی به تامین اجتماعی در برنامه هفتم/ یک بام و دو هوای برنامه‌ای

در روزهای گذشته پس از مدت‌ها تاخیر و کش و قوس لایحه برنامه هفتم توسعه به مجلس ارائه گردید و در دستور کار بررسی و تصویب کمیسیون‌های مجلس قرار گرفت. با عنایت به تاخیر متحدثه و با توجه به اینکه برنامه ششم تمدید شده است و لازم است بودجه سال ۱۴۰۳ بر اساس برنامه هفتم توسعه تنظیم شود و از طرفی مجلس نیز در سال انتهایی خود و در آستانه انتخابات بعدی قرار دارد، به نظر می‌رسد مثل فرایند رای اعتماد به وزراء، فرایند بررسی و تصویب برنامه هفتم توسعه قرار است با سرعت بیشتری انجام پذیرد و به همین دلیل لازم است مداقه بیشتری از منظر کارشناسی در این زمینه صورت پذیرد.

متن منتشره لایحه رسمی برنامه هفتم توسعه نسبت به متن پیش‌نویس منتشره قبلی که به طور رسمی ولی غیر قابل استناد رونمایی گردید؛ دچار تغییرات مساعد و نامساعدی شده است. پیش‌نویس موصوف در ۱۸۴ صفحه، ۲۲ فصل و ۳۰۲ ماده تنظیم شده بود ولیکن لایحه تقدیمی در ۱۵۳ صفحه، ۲۴ فصل و ۱۱۷ ماده تنظیم گردیده است و در ابتدای تمام فصول آن، جداول هدف‌گذاری شاخص‌ها و سنجه‌های مربوط به رصد میزان پیشرفت اهداف برنامه قید شده است.

یک بررسی گذرا و اجمالی نشان دهنده این است که با توجه به تکراری بودن برخی احکام در متن پیش‌نویس (که هنوز هم چند مورد حکم تکراری در لایحه وجود دارد) و تلفیق بعضی از مواد پیش‌نویس در لایحه و تبدیل مواد به بند و تبصره، به لحاظ حجم احکام تغییر چندانی نسبت به پیش‌نویس لایحه اعمال نشده است.

در ارتباط با تحقق سیاستهای کلی تامین اجتماعی که در تاریخ ۲۱ فروردین ۱۴۰۱ ابلاغ گردید، متاسفانه و به هر تقدیر تاکنون «لایحه قانون اجرای سیاست‌های کلی تامین اجتماعی» و یا «برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی تامین اجتماعی» از سوی دولت ارائه نگردیده است. در حالی که به نظر می‌رسید دولت با توجه به تاخیر هشت ماهه پس از انقضای مهلت شش ماهه برای تدوین این اسناد و برای جبران این تاخیر متحدثه، احکام مشخص و مدونی را برای تحقق سیاستهای کلی تامین اجتماعی در متن لایحه برنامه هفتم توسعه برای شکل دهی «نظام تامین اجتماعی همگانی» یا «نظام فراگیر، جامع و چندلایه تامین اجتماعی» تعبیه نماید. ولیکن نگاهی اجمالی به مفاد لایحه، بیانگر این است که تحقق سیاستهای کلی تامین اجتماعی در دستور کار متولیان تدوین متن لایحه برنامه هفتم توسعه قرار نداشته است. علیرغم آنکه به موجب بند۵ سیاست‌های کلی برنامه هفتم، دولت می‌بایست نسبت به شکل دهی نظام جامع، همگانی، فراگیر و چندلایه تامین اجتماعی مبتنی بر لایه‌بندی (لایه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای) و سطح‌بندی (سطوح پایه، مازاد و مکمل) اقدام نماید.

همچنین به موجب بند ۵ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی دولت می‌بایست نسبت به بسط وتعمیم کامل وایجاد فراگیری صددرصدی پوشش‌ها و خدمات امدادی و حمایتی و سطح پایه لایه بیمه‌های اجتماعی با تضمین و تامین مالی از محل منابع عمومی برای اقشار فرودست جامعه بر اساس آزمون وسع اقدام می‌نمود که این امر نیز در احکام لایحه برنامه هفتم توسعه مشاهده نمی‌شود و در هدف‌گذاری ضریب پوشش بیمه‌های بازنشستگی در انتهای سال پایانی برنامه ۷۶٪ قید شده است ولی در ارتباط با بیمه پایه سلامت پوشش ۱۰۰ درصدی هدف‌گذاری شده است و مشخص نیست این نوع نگاه دوگانه و سیاست یک بام و دو هوا به چه علت میان بیمه‌های بازنشستگی و بیمه‌های سلامت از منظر دولت اتخاذ گردیده است.

عدم انسجام و انتظام امور مربوط به نظام تامین اجتماعی در متن لایحه برنامه هفتم، باعث گردیده است که ۴۵ حکم مرتبط با حوزه رفاه و تامین اجتماعی در ۱۰ فصل مختلف و حتی بعضاً فصول غیر مرتبط مثل فصل مسکن، فصل نظام اداری و نظایر آن تعبیه شود. این امر باعث گردیده است که در فصول متعددی از منظر دستگاههای اجرایی مربوط به بخش‌های غیر مرتبط ف احکامی برعلیه سازمانها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی تعبیه گردد.

به هر تقدیر با مطالعه احکام برنامه هفتم توسعه نمی‌توان به یک مدل یا الگوی ترسیمی از نظام تامین اجتماعی منظور نظر تدوین کنندگان لایحه رسید و بتوان استنباط نمود که قرار است در افق برنامه هفتم چه نظام نوین تامین اجتماعی هدفگذاری شده است.

به طور کلی تغییرات مساعد و نامساعدی که در متن لایحه برنامه هفتم نسبت به متن پیش‌نویس منتشره آن اعمال شده است. از یک طرف مواد ۱۵ و ۱۶ پیش‌نویس که حداقل دستمزد را برای نیروی کار جدید به نصف تقلیل می‌داد و برای مددجویان حداقل دستمزد را حذف و دستمزد آنان را در اختیار و میل کارفرما قرار داده بود، از متن لایحه حذف گردیده است ولیکن در مقابل دو حکم نامساعد در لایحه گنجانده شده است که قبلا در پیش‌نویس وجود نداشت:

اول اینکه بدهی‌های بیمه‌ای دولت به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی را با تغییر نحوه محاسبه و به روزرسانی، کاهش داده و از روش مرکب به روش ساده تبدیل کرده است این در حالی است که با توجه به کاهش مزمن و سنواتی ارزش پول ملی و افزایش مستمر و لحظه‌ای تورم، حتی اگر دولت تمام بدهی خود را به روش مرکب به روزرسانی و نقدا و یکجا پرداخت کند، باز هم ارزش واقعی روز این اندوخته‌های بیمه‌ای کارکنان، کارگران و مستمری بگیران را تادیه نکرده است.

دوم اینکه تادیه بدهی‌های دولت به سازمانها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی از طریق واگذاری و تهاتر اموال دولتی را ممنوع ساخته است (امری که به موجب بند الف ماده ۱۲ قانون برنامه ششم توسعه مجاز بود) و پر واضح است که وقتی دولت با کسری منابع و نقدینگی و کسری بودجه مزمن و سنواتی مواجه هست اگر بگوییم بابت بدهی‌های خود نمی‌تواند اموال به سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی تهاتر کند عملاً باعث شده‌ایم که دولت بدهی‌های بیمه خود را نپردازد. چرا که دولت‌ها در گذشته و حال چاره دیگری غیر از این نداشتند و ندارند حتی در قوانین قبلی اسامی سهام وشرکت‌های قابل تهاتر هم توسط دولت و مجلس در متن قانون تعیین می‌شد برای واگذاری و تهاتر بدهی‌های دولت ولی متاسفانه در برنامه هفتم طی حکمی از این کار جلوگیری شده و راهکار دیگری جایگزین نشده است. در حالی که به موجب بند ۴ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی «دولت بایستی از ایجاد و انباشت بدهی‌های خود به سازمانها و صندوقهای بیمه‌گر اجتماعی اجتناب کند»، حال دولتی که با کسری بودجه مواجه هست اگر نتواند از طریق واگذاری اموال بدهی‌های خود را به سازمانها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی بپردازد عملاً معنی این حکم، تعلیق بازپرداخت بدهی‌های دولت به این بیمه گران اجتماعی خواهد بود جالب توجه اینکه در بند بعدی همین حکم، اجازه واگذاری اموال دولت به نهادهای عمومی داده شده است!

و اما یکی از موضوعاتی که بین متن پیش‌نویس و لایحه برنامه هفتم توسعه مشترک بوده و تکرار شده است مقوله انتقال فرایند وصول حق بیمه تامین اجتماعی به سازمان امور مالیاتی است که اساساً می‌تواند ناشی از یک اعوجاج نظری و یا اعمال نظر سلیقه‌ای و شخصی باشد. چراکه نظام‌های مالیاتی در پارادایم‌های تامین اجتماعی مالیات محور مامور وصول حق بیمه‌ها در جوف مالیات هستند ولی در پارادایم‌های تامین اجتماعی حق بیمه محور که کشور ما نیز در آن پارادایم قرار دارد حق بیمه توسط سازمان بیمه‌گر مربوطه وصول می‌شود و اساسا حق بیمه تامین اجتماعی مال متعلق حق مردم و حق الناس است و اموال دولتی نیست که بشود آن را به خزانه دولت واریز نمود و این امر خلاف ماده ۵۲ قانون محاسبات عمومی است. فلذا اگر قرار است سازمان مالیاتی حق بیمه تامین اجتماعی را وصول کند باید این کار در پارادایم مالیات محور تامین اجتماعی انجام شود و کل منابع مورد نیاز برای خدمات تامین اجتماعی، اعم از امدادی، حمایتی و بیمه‌ای توسط سازمان مالیاتی وصول و در اختیار نظام تامین اجتماعی برای مصرف و هزینه قرار گیرد.

ولی تدوین کنندگان لایحه بایستی توضیح دهند که چرا این موضوع را شامل حال سایر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی نظیر سازمان بیمه سلامت، صندوق آینده ساز، صندوق نفت و سایرین ننموده‌اند بویژه آنکه سازمان بیمه سلامت و شرکت آتیه سازان حافظ از شرکت‌ها و موسسات دولتی هستند و چرا نبایستی حق بیمه‌های آن‌ها توسط سازمان امور مالیاتی وصول شود و این سیاست یک بام و دو هوا ناشی از چیست؟

سیاست دوگانه دیگر در لایحه برنامه هفتم توسعه، تفاوت نوع نگاه و رویکرد دولت بین بیمه‌های بازنشستگی و بیمه‌های سلامت است. در سمت بیمه‌های بازنشستگی دولت تلاش نموده تا سهم الشرکه خود را در پرداخت حق بیمه به سرعت و به شدت کاهش دهد (علیرغم اینکه در بند ۵ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی بر لزوم اعمال رویکرد فعال دولت در نظام تامین اجتماعی همگانی تاکید و در اجزاء بند ۵ آن تکالیف مشخص و معینی در تامین مالی خدمات و پوشش‌های پایه توسط دولت لحاظ گردیده است) ولی در سمت بیمه سلامت دولت به سمت مشارکت مالی بیشتر حرکت نموده و نه تنها معادل ۷ درصد حداقل دستمزد چند ده میلیون نفر را تقبل کرده است بلکه به موجب برنامه هفتم توسعه قرار است ۵۰ درصد حق بیمه تکمیلی مشمولین بیمه سلامت را نیز بپردازد! ولی همین دولت، همزمان تلاش کرده است که در قالب لایحه برنامه هفتم توسعه حتی از سهم ۳ درصدی حق بیمه خود بابت بیمه بازنشستگی اقشار مولد، زحمتکش و تلاشگر بکاهد!؟ به راستی علت این سیاست یک بام و دو هوا میان بیمه‌های بازنشستگی با بیمه‌های سلامت چیست؟ آیا غیر از این است که برنامه توسعه در کشور ما از گذشته تاکنون دستگاه محور و سازمان محور بوده است و هیچ گاه مردم پایه و مردم محور نبوده است؟

به عبارت دیگر دولت در لایحه برنامه هفتم توسعه می‌خواهد علاوه بر ۷ درصد حداقل دستمزد کارگری بابت بیمه پایه سلامت برای ده‌ها میلیون نفر ۵۰ درصد حق بیمه تکمیلی آن‌هارا نیز بپردازد چون می‌خواهد مخارج وزارت بهداشت و توابع آن و افزایش پرداختی به ارائه کنندگان خدمات درمانی را تامین مالی کند. ولی در مقابل، همین دولت تلاش دارد سهم خود را در حق بیمه کارگران زحمتکش و تلاشگر که از سال ۱۳۵۴ و در زمان شاه سابق برقرار شده و تاکنون ادامه داشته است، را کاهش دهد و اینجاست که باید گفت: «قربون بشم خدا رو یک بام و دو هوا رو».