نسلی شدن چرخه فقر؛ در غیبت نظام جامع تامین اجتماعی/ چرا وجود «چتر حمایتی واحد» در حوزه رفاه اهمیت دارد؟

به گزارش خبرنگار ایلنا، «نسلی شدن چرخه فقر» یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های کشورهایی است که با «توسعه‌ی ناتمام» دست به گریبان هستند. به همین دلیل ناچار به برنامه‌ریزی‌های دوره‌ای هستند؛ چرخه‌ای از دوره‌ها که امکان هماهنگی و همراهی با ظرفیت‌های نیروهای حاضر در جامعه را دارند. مطالعه‌ی نظام رفاهی کشورهای توسعه یافته نشان می‌دهد که آن‌ها پیش از پا گذاشتن به عصر توسعه یافتگی، به روش‌های مختلف، هم و غم خود را بر روی کارآمدسازی نهادها گذاشتند؛ نهادهایی مانند تامین اجتماعی؛ هرچند شاید متولی قوی و فراگیری برای تحقق اهداف این نهاد نداشتند و در طول برنامه‌های توسعه به این مهم دست یافتند. اساسا بافت برنامه‌ریزی رفاه جدا از توسعه‌ی اقتصادی نیست و بدون تداوم رشد اقتصادی بالا امکان رهاسازی نظام تامین اجتماعی از فقر وجود ندارد. به همین دلیل کشورهایی که از لحاظ اقتصادی پیشرو هستند و در رشد منفی و نزدیک به صفر دست و پا نمی‌زنند، امکان تعریف یک نظام رفاهی چند وجهی را دارند؛ نظامی که هم وجود بیمه درمانی برای بیکاران و هم «حداقل درآمد ملی» را برای کارگران، دانشجویان و… تضمین می‌کند و هم اینکه حداقل‌های درمانی-معیشتی را برای کارگران فصلی فاقد بیمه، حادثه دیدگان (حوادث کار، سیل و زلزله زدگان و…) کودکان، مادران باردار، معلولان، مهاجران و… فراهم می‌کند. 

ماموریت‌های «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی»

در نظام اقتصادی ایران که با تورم‌های بالا و رشدهای نزدیک به صفر، خو گرفته است و نیروهای انحصارگرا به سبب دسترسی سریع به منابع و توسعه‌ی قدرت خود در خام فروشی، کشور را در فقر نگه داشته‌اند، امکان استقرار نظام رفاهی مدرن وجود نداشته است؛ هرچند تمام دولت‌ها با اهداف مختلف، دست یافتن به این مقوله را به آرزوی خود تبدیل کرده بودند. یکی از مهم‌ترین قوانینی که در این حوزه تصویب شد؛ اما هیچگاه خوانش دقیقی از آن به نظام رفاهی نامتوازن مبتنی بر تزاید نابرابری ایران، عرضه نشد، «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی» مصوب سال ۸۳ است؛ قانونی که مشتمل بر ۱۹ ماده و ۲۱ تبصره است و طیفی وسیعی از ماموریت‌ها را در حوزه‌های بیمه، درمان، امدادرسانی، بیکاری، روستاییان و عشایر، از کارافتادگی، پشتیبانی از بیمه‌های تکمیلی، بازنشستگی، امور صندوق‌های بازنشستگی (اکچوئری و…)، ایجاد مهارت‌های شغلی، بازتوانی، حمایت از مادران باردار، کودکان و زنان بی‌سرپرست و… برای دستگاه‌های مختلف تعریف کرده است اما به این موارد محدود نمی‌ماند و سازماندهی و هدفمند کردن یارانه‌ها، پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی، تامین حداقل‌های زندگی برای افرادی که درآمد ندارند، پرداخت مقرری به افراد جویای کار، کمک به آسیب‌دیدگان رویدادهای غیرمترقبه، کمک‌های داوطلبانه مردمی را هم مورد تاکید قرار می‌دهد. این قانون در تمام ابعاد رفاهی و حمایتی مسئولیتی را برای دستگاه‌ها تعریف کرده است. 

ابهام در تامین منابع مالی 

با این حال، سوار کردن این مسئولیت بر خط کش سیاست‌گذاری، موجب نشده است که نظام متمرکزی در حوزه رفاه و تامین اجتماعی به وجود آید؛ چرا که منابع مالی پایداری برای آن وجود ندارد. در این قانون استفاده از منابع هدفمندی یارانه‌ها، منابع عمومی، تامین منابع از طریق دولت، کارفرمایان و کارگران، کمک‌های مردمی، وقف، خمس و زکات، صدقات و نذورات، منابع، اموال و دارائی‌های نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی، درآمد ناشی از سرمایه‌گذاری‌ها و مدیریت وجوه و ذخائر دستگاههای اجرائی دولتی و… برای تامین مالی حمایت‌های مندرج در آن پیش بینی شده است اما جز منابع هدفمندی یارانه‌ها و منابع عمومی و مشارکت کارگر و کارفرما که امکان تحقق آن از سال ۵۴ در قانون تامین اجتماعی پیش‌بینی شده است، منابع دیگر روی کاغذ نقش بسته‌اند؛ به این معنی که هیچ تکلیفی برای دستگاه‌های مذهبی و انقلابی تعیین نشده است که صدقات، نذورات، خمس و زکاتی که جمع می‌کنند را در اختیار دولت بگذارند تا صرف تامین حال و آتیه نیازمندان شود؛ تازه این دستگاه‌ها از بودجه عمومی برای تجهیز منابع خود استفاده می‌کنند و اساسا کاری با کم و کاستی‌های تامین اجتماعی و سازمان‌های امدادی و حمایتی ندارند. بیراه نیست که این قانون کارکرد خود را از دست داده است و دولت هم یادی از آن نمی‌کند. 

نظام متمرکز و چند لایه‌ تامین اجتماعی 

با وجود اینکه ۱۶ سال از بلاتکلیفی که در ارتباط با قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی وضع شده، می‌گذرد، چند سالی است که بحث نظام متمرکز و چند لایه‌ی تامین اجتماعی به گفتمان سیاست‌گذاری رفاه و تامین اجتماعی راه یافته است؛ بحثی که البته با ورود کرونا به کشور از اواخر نیمه دوم سال گذشته، پررنگ شد؛ چرا که بیکاری و بیماری دست به دست یکدیگر دادند تا بیش از ۱ میلیون نفر از چرخه‌ی اقتصاد کشور خارج شوند و به سمت نظام «نااجتماعی» اقتصادی ایران دست دراز کنند که البته هنوز هم هزاران نفر موفق به دریافت مقرری بیکاری کرونا نشده‌اند. به گفته‌ی مسعود بابایی، مدیرکل حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تنها حدود ۷۳۰ هزار نفر از بیمه شدگان تامین اجتماعی (دارندگان بیمه اجباری) به دلیل محدودیت‌های اجتماعی ناشی از کنترل بحران کرونا بیکار شدند که از این تعداد ۶۷۰ هزار نفر موفق به دریافت مقرری بیمه بیکاری شدند و ۶۲ هزار نفر هنوز موفق به دریافت این پول نشدند؛ حال اینکه مدت زمانی پرداخت مقرری بیمه بیکاری (اسفند ۹۸ و فروردین و اردیبهشت ۹۹) بسیار محدود بود؛ البته تعداد افرادی که بیکار شدند توسط مرکز پژوهش‌های مجلس بین ۲ تا ۶ میلیون نفر ارزیابی شده است اما به دلیل جمع آوری نشدن ریز اطلاعات رفاهی خانوارها هیچ ارزیابی دقیقی از اینکه چه تعداد از جمعیت کشور (بیکار، بیمه شده -اجباری و اختیاری-، سالمند فاقد بیمه و حقوق بازنشستگی، زن سرپرست خانوار و… ) نیازمند حمایت شدند یا همچنان نیازمند حمایت هستند، وجود ندارد. 

در این شرایط بحث استقرار «نظام متمرکز و چند لایه‌ تامین اجتماعی» مطرح شده است؛ بدون اینکه مدیریت اجرای کشور بخواهد یا بتواند به چرایی اجرا نشدن قانون نظام ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی پاسخ دهد؛ قانونی که در چند بعد از جمله کفایت، جامعیت، فراگیری، پیشگیری، توانمندسازی، کارگستری و نیازمندیابی فعال سطح‌بندی شده است و هم‌زمان گسترش بیمه‌های پایه و تکمیلی را مورد تاکید قرار می‌دهد.

بدون درک دلایل بی‌سرانجامی قانون ساختار، هر تلاشی برای سطح‌بندی نظام تامین اجتماعی و متمرکز کردن آن، به شکست می‌انجامد. به نظر می‌رسد تا زمانی که تکلیف مهم‌ترین بخش اجرای سیاست‌های یعنی «تامین مالی» مشخص نشود، نمی‌توان در مورد سایر بخش‌های آن صحبت کرد؛ چه بسا که اگر پول کافی وجود داشت و بازدهی نظام اقتصادی به سمت نظام تامین اجتماعی سرریز می‌شد، این حوزه به نذورات، کمک‌های داوطلبانه مردم، خمس و زکات نیازمند نمی‌شد. این در حالی است که به گفته‌ی مقام‌های رسمی کشور، مانند وزیر رفاه یا نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی، ۷ میلیون نفر بدون برخورداری از بیمه بازنشستگی زندگی می‌کنند و حتما به یک نظام تامین اجتماعی فراگیر نیازمند هستیم. 

عدم‌شفافیت و محاسبه‌پذیری

علی حیدری (نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی) در وبینار نظام متمرکز تامین‌اجتماعی در این مورد، گفت: «حتی اگر فرض کنیم قرار نیست اعتبار جدیدی برای نظام متمرکز اختصاص یابد، در این صورت بازهم نیاز داریم چنین نظام متمرکزی داشته باشیم، زیرا عدم‌شفافیت و محاسبه‌پذیری در پرداختی‌ها داریم. با همپوشانی‌های مساعد و نامساعد، برخورداری‌های مضاعف، من غیرحق و مکرر، نبود صرفه در مقیاس و عدم امتناع فعلی رفاه و تامین اجتماعی بر اطلاعات ثبتی و عملیاتی مواجیهم.» ایرادهایی که حیدری به آن‌ها اشاره می‌کند متوجه نظام توزیع یارانه‌های مستقیم است که از سال ۱۳۸۷ از غیرهدفمند بودن و متصل نبودن به اَشکال مختلف برنامه‌ریزی رفاه رنج می‌برد و از آن به عنوان «پول‌پاشی غیرهدفمند» اما مطلوب برای دولت‌ها یاد می‌کنند؛ چراکه هیچ دولتی حاضر نیست رنگ و بوی تبلیغاتی و سیاسی اَشکال مختلف یارانه‌های نقدی را فدای سر و شکل دادن به آن، در جهت توانمندسازی لایه‌های اجتماعی محروم و بازسازی قدرت اقتصادی آن‌ها کند؛ به این معنی که با استقرار یک نظام متمرکز اطلاعاتی، یارانه‌ها را بر روی خانوارهای مستحق متمرکز کند و به قول نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی «برخورداری‌های مضاعف، من غیرحق و مکرر» را کنار بگذارد.

در نتیجه با اینکه گفته می‌شود «پول نیست» اما منابعی که به اعتبار یک نظام متمرکز «اطلاعات ثبتی و عملیاتی» از قید هم پوشانی‌ها و غریبه‌هایی که بر سر سفره‌ی کوچک اعتبارات رفاهی نشسته‌اند، آزاد می‌شوند، قابلیت‌های عملیاتی بیشتری را در متن قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی دارد. 

باید توجه داشت که ماده ۱۰ قانون ساختار بر چنین الزامی به صراحت تاکید می‌کند: «اتخاذ سیاستهای یارانه‌ای درچارچوب قانون و براساس سیاستهای کلی‌نظام به منظور هدفمند کردن یارانه‌ها، با استفاده از نظامهای اطلاعاتی جامع و منسجم کشور مانند طرح کد ملی و یا نظام مالیاتی کشور صورت می‌گیرد به نحوی که به تدریج یارانه اعطائی به خانواده‌های پردرآمد کاهش یافته و یا حذف گردد و میزان یارانه اعطایی به خانواده‌های کم درآمد افزایش یابد. منابع حاصل از حذف یا کاهش یارانه خانواده‌های پردرآمد برای تأمین منابع مورد نیاز نظام جامع تأمین اجتماعی منظور خواهد شد.» در نتیجه همین حالا هم ظرفیت‌هایی برای گشودن این افق، به روی یک نظام تامین اجتماعی جامع و متمرکز وجود دارد اما اراده معطوف به سیاستِ دولت‌ها که با رفاه و تامین اجتماعی غریبه است، چنین اجازه‌ای را نمی‌دهد؛ در حالی که تنها جراحی نظام یارانه‌ها آن را از تومورهای پیش رونده سیاسی رها می‌کند.

باید توجه داشت که تنها ۷۳ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان یارانه نقدی و یارانه معیشتی در سال جاری توزیع شد و سال آینده هم همین رقم در بودجه دیده شده است اما با احتساب سایر ردیف‌های یارانه‌های آشکار، حدود ۱۲۰ هزار میلیارد تومان یارانه نقدی و غیرنقدی در کشور توزیع می‌شود که تنها جزئی بسیار ناچیز از این میزان، به فقرا اختصاص می‌یابد؛ در حالی که می‌توان آن را به گونه‌ای مدیریت کرد که صرف توسعه‌ی زیربنای قانون ساختار و استمرار اهداف آن شود. با توجه به اینکه زیر بنای قانون ساختار از اجزای متفاوت اما درهم تنیده‌ای تشکیل شده است، باید کم و کاستی‌ها هر یک از آن‌ها را با دقت در متن این قانون مورد تجزیه و تحلیل قرار داد. برای نمونه وقتی درباره حوزه‌های بازنشستگی و بیمه‌ی پایه صحبت می‌کنیم با دو جزء متفاوت سر و کار داریم اما بازنشستگی و بیمه اجتماعی لازم و ملزوم هستند. در این حوزه ضعف‌های زیادی وجود دارد که باید توسط قانون ساختار از میان برداشته شوند یا به حداقل برسند.

ضعف ساختاری صندوق‌های بازنشستگی

علیرضا حیدری (کارشناس تامین اجتماعی) در این مورد، می‌گوید: «صندوق‌های بازنشستگی باید آحاد جامعه را پوشش دهند اما در عمل چنین اتفاقی رخ نداده است و در خوشبینانه‌ترین حالت درصد قابل توجهی از مردم همچنان تحت پوشش هیچ صندوق بیمه‌ای نیستند؛ البته «صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر» در حوزه تعهدات بلندمدت ایجاد شده است و نزدیک به ۱ میلیون و ۲۵۰ هزار عضو دارد اما مدیران آن مدعی هستند، که به دلیل ماهیت اختیاری بیمه‌ای که ارائه می‌کنند، توانسته‌اند تنها ۱۵ درصد از جامعه هدف خود را تحت پوشش قرار دهند. به هر شکل، در این صندوق، فاصله‌ای معنادار میان خانوارهایی که پوشش داده شده‌اند و خانوارهایی که باید پوشش داده شوند، وجود دارد. سازمان تامین اجتماعی هم نتوانسته پوشش ۱۰۰ درصدی ایجاد کند؛ بخش قابل توجهی از افرادی که عمدتا در بخش غیررسمی کار می‌کنند و فاقد درآمد ثابت هستند و با مشاغلی ناپایدار دست و پنجه نرم می‌کنند، تحت پوشش بیمه اجباری این سازمان درنیامده‌اند. در کل صندوق‌های بازنشستگی ۱۸ گانه، به لحاظ جمعیتی عدد قابل ملاحضه‌ای از جمعیت را پوشش نمی‌دهند.» 

وی افزود: «در حالی که قانون ساختار نظام جامع رفاه و و تامین اجتماعی فراگیر تعریف شده است، اما مجریان آن موفق به پیاده‌سازی سه اصل جامعیت، کفایت و فراگیری که اهداف این قانون در آن‌ها خلاصه می‌شود، نشدند. صندوق‌های بازنشستگی هم به عنوان بخشی از این قانون ناموفق هستند. برای نمونه در تامین اجتماعی امکان بیمه شدن با هر سقف درآمدی وجود ندارد. از طرفی تامین اجتماعی در بیمه مشاغل آزاد و اختیاری، سالیانه یک کف درآمدی مشخص را در نظر می‌گیرد. صندوق دیگری هم برای پوشش اینگونه تقاضاها وجود ندارد. افراد شاغل در بخش غیررسمی که اشتغال آن‌ها تابع قانون خاصی هم نیست، اینقدر درآمدشان کم است که نمی‌توانند بخش عمده‌ای از آن را برای حق بیمه کنار بگذارند. فردی که بتواند در سال ۹۹ حدود ۷۰۰ هزار تومان حق بیمه بپردازد، حداقل باید ۳ تا ۴ میلیون تومان در ماه درآمد داشته باشید؛ در شرایطی که قطعیت و اطمینانی نسبت به تحقق این میزان درآمد در بخش غیررسمیِ اقتصاد، وجود ندارد.» 

زمین سنگلاخی زیر پای متولیان اجرای قانون

گفته‌های حیدری نشان می‌دهد که ساختار اقتصادی کشور هم به گونه‌ای است که به تزاید فقر، بیکاری و نابرابری می‌انجامد و قاعدتا نمی‌توان بدون برخورداری از یک نظام متمرکز و جامع رفاه و تامین اجتماعی که متعهد به ایجاد چتر حمایتی واحد است، به مصاف سه تفنگدار (فقر، بیکاری و نابرابری) رفت؛ منتها پویا نبودن اقتصاد و ساختار اجتماعی، به سبب وجود عیوب ساختاری چون، رکود تورمی، تحریم‌های فلج کننده، سیاست‌های ارزی نامتناجس، وجود صدها بنگاه‌های رانتی با حق دسترسی بالا در برداشت منابع، فراهم نشدن امکان دسترسی همگانی به اطلاعات و به رسمت نشناختن حق مشارکت جوامع محلی و تشکل‌های مدنی در سیاست‌گذاری موجب شده است که چنین زمینِ سنگلاخی و ناهمواری در زیر پاهای پاهای کم توان و لرزان متولیان اجرای قانون ساختار قرار گیرد. با این وصف نگرانی از نسلی شدن چرخه‌ی فقر بسیار جدی است؛ و باید در کنار ابر بحران‌هایِ برهم ریختن تعادل منابع و مصارف در صندوق‌های بازنشستگی، خشکسالی و فرسایش منابع طبیعی و رشد ویرانگر نقدینگی مورد کنکاش قرار گیرد.

گزارش: پیام عابدی