مرکز پژوهش‌های مجلس؛
منابع پیشبینی شده از محل صادرات نفت خام، منابع مطمئنی نیست/ کسری بودجه بدون نفت در سال آینده، ۱۶۸ هزار میلیارد تومان است
سپس مرکز پژوهش های مجلس هشدار داده است: «منابع پیشبینی شده از محل صادرات نفت خام، منابع مطمئنی نیست. بیش‌برآورد منابع بودجه باعث می‌شود در عمل، دولت با سازوکار تخصیص، به صلاحدید خود، بودجه سال آتی را اجرا کند. این اتفاق ضمن آنکه صلاحیت‌های تقنینی و نظارتی مجلس را خدشه‌دار می‌کند، آثار و پیامدهای منفی دیگری در اداره کشور و عملکرد دستگاهها به همراه خواهد داشت.
به گزارش ایلنا، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور ۳.منابع بودجه (ویرایش اول)»، ضمن پیش بینی محقق نشدن حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان از منابع عمومی دولت که در لایحه بودجه سال آینده درنظر گرفته شده است، بر ضرورت ایجاد منابع جدید درآمدی و مدیریت هزینه‌ها تاکید کرد.
در بخش چکیده این گزارش با اشاره به اینکه رقم منابع نفتی سال ۱۳۹۷ با احتساب منابع حاصل از برداشت از صندوق توسعه ملی و همچنین سود سهام و مالیات بانک مرکزی (از محل مابه‌التفاوت نرخ تسعیر ارز حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی) محاسبه شده، آمده است: «مجموع منابع نفتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، معادل ۱۴۲۵ هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شده که حدود ۱۰.۶ درصد نسبت به قانون بودجه ۱۳۹۷ رشد یافته است».
وابستگی ۳۵ درصدی بودجه به نفت در سال ۹۸
در ادامه این بخش از گزارش درباره میزان وابستگی بودجه به نفت آمده است: «وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ معادل ۳۵ درصد بوده که نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷، رشد ۳ درصدی داشته است».
در ادامه بخش چکیده گزارش این مرکز پژوهشی آمده است: «منابع مالیاتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷، ۸ درصد و نسبت به پیشبینی عملکرد سال جاری حدود ۱۹ درصد افزایش یافته است. مقدار در نظر گرفته شده درآمدهای مالیاتی حدود ۱۵۳۵ هزار میلیارد ریال است که انتظار می‌رود حدود ۱۴۶۷ هزار میلیارد ریال آن محقق شود».
منابع پیشبینی شده از محل صادرات نفت خام، منابع مطمئنی نیست
سپس مرکز پژوهش های مجلس هشدار داده است: «منابع پیشبینی شده از محل صادرات نفت خام، منابع مطمئنی نیست. بیش‌برآورد منابع بودجه باعث می‌شود در عمل، دولت با سازوکار تخصیص، به صلاحدید خود، بودجه سال آتی را اجرا کند. این اتفاق ضمن آنکه صلاحیت‌های تقنینی و نظارتی مجلس را خدشه‌دار می‌کند، آثار و پیامدهای منفی دیگری در اداره کشور و عملکرد دستگاهها به همراه خواهد داشت. هرچند برخی کارشناسان معتقدند در سال آینده با تکیه بر ابزار تخصیص نیز نمی‌توان عدم تحقق منابع را مدیریت کرد».
ضرورت هدفگذاری مدیریت کسری بودجه بدون نفت
در پایان بخش چکیده این گزارش آمده است: «لایحه بودجه از منظر منابع با محدودیت‌هایی روبه‌رو است که در صورت تصویب بدین شکل در طول سال ۱۳۹۸، مشکلات احتمالی در نحوه فعالیت دستگاههای اجرایی (بودجه قابل برنامه‌ریزی)، معیشت عمومی و انضباط مالی به دنبال خواهد داشت. لذا ایجاد منابع جدید درآمدی و مدیریت هزینه‌ها اجتناب‌ناپذیر است. برآوردهای کارشناسی هم توسط دولت و هم توسط کارشناسان این مرکز بیانگر آن است که در صورت هدفگذاری «مدیریت کسری بودجه بدون نفت» و با انجام برخی اصلاحات برای جلوگیری از فرارهای مالیاتی و تعریف پایه‌های مالیاتی جدید می‌توان کسری فوق را مدیریت کرد».
افزایش ۲۵ درصدی منابع عمومی دولت در لایحه بودجه ۹۸ در مقایسه با پیش بینی عملکرد امسال
در بخش «منابع عمومی دولت» در گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ متشکل از درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی معادل ۴۰۷۷ هزار میلیارد ریال پیشبینی شده که نسبت به رقم مشابه در قانون بودجه سال ۱۳۹۷، افزایش ۵ درصدی داشته و نسبت به پیشبینی عملکرد منابع عمومی دولت در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ از رشد ۲۵ درصدی برخوردار است. گفتنی است در صورت عدم تحقق کامل منابع عمومی و با توجه به ضرورت تأمین اعتبارات اجتناب‌ناپذیر (عمدتاً هزینه‌ای) عملاً تخصیص اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کاهش خواهد یافت».
پیشبینی محقق نشدن حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان از منابع عمومی دولت در سال آینده
براساس بررسی های مرکز پژوهش های مجلس، میزان و سهم هریک از سه بخش اصلی ذیل منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ و قانون بودجه سال ۱۳۹۷ به همراه پیشبینی عملکرد هر بخش ارائه شده است:
همچنین، جزئیات اجزای منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ و قانون بودجه سال ۱۳۹۷ به همراه پیشبینی عملکرد هر بخش در جدول زیر آمده است:
همانطور که در جدول فوق مشخص است، مرکز پژوهش های مجلس معتقد است حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان از منابع عمومی دولت در سال آینده محقق نخواهد شد که حدود ۷ هزار میلیارد تومان از این رقم از محل درآمدهای مالیاتی و حدود ۶۶ هزار میلیارد تومان از این رقم از محل درآمدهای نفتی (منابع حاصل از نفت و فرآورده های نفتی) است.
پیشبینی محقق نشدن حدود ۷ هزار میلیارد تومان از درآمدهای مالیاتی در سال ۹۸
همچنین در این گزارش، درباره درآمدهای مالیاتی در سال آینده آمده است: «با توجه به روند فعلی وصولی درآمدهای مالیاتی در سال ۱۳۹۷و همچنین تورم فزاینده در اقتصاد کشور در سال ۱۳۹۷ و با مدنظر قرار دادن شرایط رکودی حاکم بر بازار، پیشبینی اولیه حاکی از آن است که درآمدهای مالیاتی برای سال ۱۳۹۸، بالغ بر ۱۴۶۷ هزار میلیارد ریال محقق شود که بر این اساس حدود ۶۹ هزار میلیارد ریال در ارقام پیشبینی شده در مجموع درآمدهای مالیاتی سال ۱۳۹۸ بیش‌برآوردی وجود دارد. این امر خود در نهایت به عدم‌تحقق منابع منجر خواهد شد.»
پیش بینی محقق نشدن حدود ۶۶ هزار میلیارد تومان از درآمدهای نفتی در سال آینده
در ادامه گزارش مرکز پژوهش های مجلس درباره میزان تحقق درآمدهای نفتی در سال جاری و سال آینده آمده است: «گفتنی است میانگین قیمت نفت ایران در ۹ ماهه سال ۱۳۹۷ حدود ۶۵ دلار بوده است، اما با توجه به کاهش قیمت نفت در دو ماه اخیر به زیر ۵۵ دلار و احتمال تداوم همین روند در سه ماه منتهی به پایان سال پیشبینی می‌شود که قیمت نفت ایران در سال ۱۳۹۷ به میانگین حدود ۶۱ دلار برسد. بنابراین پیشبینی می‌شود تا پایان سال ۱۳۹۷ حدود ۹۵۰ هزار میلیارد ریال درآمد از این محل وصول شود که حدودا ۹۵ درصد منابع پیشبینی شده در قانون بودجه ۱۳۹۷ خواهد بود.
اما در مورد پیشبینی قیمت نفت اظهارنظرهای مختلفی وجود دارد از بودجه عربستان که ۸۰ دلار را برای نفت برنت پیشبینی کرده است تا آژانس اطلاعات انرژی آمریکا و بودجه روسیه که به ترتیب ۶۶ و ۴۲ دلار را برای نفت برنت پیشبینی کرده‌اند، این پیش‌بینی‌ها متفاوت است. بنابراین اگر میانه این پیش‌بینی‌ها را در نظر بگیریم، نفت برنت تقریباً ۶۳ دلار خواهد بود. قیمت نفت ایران حدود ۶ دلار از نفت برنت کمتر است و از طرف دیگر به دلیل اعمال برخی تخفیف‌ها به جهت تحریم، ۵۴ دلار برای پیشبینی قیمت هر بشکه نفت ایران منطقی به نظر میرسد».
نهایتا در این گزارش با پیش بینی اینکه مجموع صادرات نفت خام و میعانات گازی ایران در سال ۹۸، حدود ۹۲۵ هزار بشکه در روز خواهد بود؛ میزان منابع نفتی در سال آینده را حدود ۷۶ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان پیش بینی کرده است.
کسری بودجه بدون نفت در سال آینده، ۱۶۸ هزار میلیارد تومان است
در سومین بخش از این گزارش مرکز پژوهش های مجلس، «کسری بودجه بدون نفت» ضمن اشاره به اینکه کسری بودجه غیرنفتی عبارتست از تراز مالی (خالص دارایی‌های مالی) به‌علاوه کل ارزش منابع نفتی بودجه، آمده است: «عدم تکافوی درآمدهای دولت برای پوشش مصارف بودجه باعث ایجاد کسری بودجه می‌شود. به طور کلی، پوشش کمبود درآمدها از دو طریق قابل انجام است: یکی فروش دارایی‌ها و دیگری استقراض. در ادبیات بودجه، این منابع شامل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتاً شامل منابع نفتی) و نیز خالص واگذاری دارایی‌های مالی (خالص ایجاد بدهی جدید) است که مجموع آنها کسری بودجه را تشکیل می‌دهد.
همچنانکه در جدول ۸ مشاهده می‌شود کسری بودجه بدون نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۷ از افزایش ۲۶ درصدی برخوردار شده و از رقم ۱۳۳۳ هزار میلیارد ریال در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ به ۱۶۸۵ هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ افزایش یافته است. برای محاسبه رقم مذکور لازم است خالص دارایی‌های مالی (۲۶۰ هزار میلیارد ریال) را با منابع نفتی (۱۴۲۵ هزار میلیارد ریال) جمع کرد».
شیوه های جبران کسری بودجه در دولت های احمدی نژاد و روحانی
در ادامه این بخش از گزارش این مرکز پژوهشی آمده است: «یک مفهوم مرتبط با کسری در ارقام کلان بودجه عبارت است از واگذاری دارایی‌های مالی. نگاهی به آمار سری زمانی ترکیب واگذاری دارایی‌های مالی نشان می‌دهد در سالهای ۱۳۸۸ و قبل از آن، برداشت از حساب ذخیره ارزی اصلی‌ترین محل تأمین کسری بوده است. سالهای پس از ۱۳۸۸ و همزمان با کاهش منابع حساب ذخیره ارزی، فروش و واگذاری شرکت‌های دولتی به محل اصلی تأمین کسری تبدیل می‌شود و در نهایت با واگذاری بخش مهمی از این شرکتها در فاصله سالهای ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۴، از حدود سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ به بعد، فروش اوراق مالی به منبع عمده تأمین کسری بدل گشته است».
ضرورت سقف‌گذاری ریالی منابع حاصل از نفت در لایحه بودجه ۹۸
پیشنهاد اصلی مرکز پژوهش های مجلس برای جبران کسری بودجه بدون نفت در سال آینده، «سقف‌گذاری ریالی منابع حاصل از نفت» است. در بخش پایانی این گزارش در توضیح این پیشنهاد آمده است: «از جمله ویژگیهای بودجه عمومی دولت در ایران، وابستگی آن به منابع ریالی حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی است. منابع ریالی حاصل از فروش نفت نیز متأثر از سه متغیر قیمت نفت خام، میزان صادرات و نرخ تبدیل ارز (دلار) به ریال است. دو متغیر قیمت نفت خام و میزان صادرات از جمله متغیرهای برونزای اقتصاد ایران است که مقدار آنها علاوه بر شرایط حاکم بر بازار جهانی نفت، تابع تحولات سیاسی نیز است، از این رو میزان دستیابی به مقادیر هدفگذاری شده برای آنها با ریسک عدم تحقق مواجه است. بی‌توجهی به چنین ریسکی، آسیب‌پذیری بودجه دولت را افزایش داده است. ورود بودجه‌های سنواتی به بحث نرخ تبدیل دلار به ریال موجب شده تا تعیین نرخ ارز، تابع سیاستگذاری مالی (بودجه ای) شود و این رابطه میان سیاست بودجه ای (مالی) و متغیر ارزی، سبب ساز پیروی سیاستهای ارزی از سیاستهای بودجه دولت شده است».
برقراری این ارتباط واجد اشکال‌ها و تبعات منفی زیر است:
«- در سه دهه گذشته، دولت‌ها همواره هنگام مواجهه با افزایش هزینه‌ها یا کاهش منابع حاصل از نفت (به‌دلیل کاهش قیمت نفت یا محدودیت‌های صادراتی)، از طریق افزایش نرخ ارز مبنای محاسباتی (و در حقیقت کاهش ارزش پول ملی)، بودجه را تراز کرده‌اند. بدین‌ترتیب به‌جای محدود کردن مصارف یا برنامه‌ریزی برای افزایش منابع غیرنفتی همواره ساده‌ترین راه انتخاب شده است (نمونه آخر آن دو برابر شدن قیمت محاسباتی ارز در هنگام تنظیم بودجه سال ۱۳۹۲ در پی کاهش حدود ۵۰ درصدی صادرات نفت به دلیل تحریمها بود).
- برقراری ارتباط میان نرخ تبدیل دلار به ریال در بودجه و اعلام این نرخ در زمان تهیه و تصویب بودجه به طور ضمنی و عملی مغایر حکم بند «ت» ماده (۲۰) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است که به موجب آن نظام ارزی کشور«شناور مدیریت‌شده» است. طبق این نظام ارزی، نرخ ارز باید با توجه به حفظ دامنه رقابت‌پذیری در تجارت خارجی و با ملاحظه تورم داخلی و جهانی و همچنین شرایط اقتصاد کلان از جمله تعیین حد مطلوبی از ذخایر خارجی تعیین شود.
با عنایت به مراتب مذکور، ماده (۷) قانون برنامه ششم، سقف ریالی استفاده از منابع نفتی در سالهای برنامه را تعیین کرد و قاعده‌گذاری جدیدی در کشور صورت گرفت».
پیشنهاد خروج منابع نفتی از منابع بودجه عمومی دولت
مرکز پژوهش های مجلس با تاکید بر اینکه ضروری است در بررسی بودجه، پایبندی به قاعده مذکور رعایت شود و از طرح مجدد موضوع قیمت نفت و مقدار صادرات و نرخ ارز در بودجه خودداری کرد، پیشنهاد خود در این زمینه را اعلام کرده است: «برای کاهش اتکای بودجه عمومی دولت به نفت و تحقق اقتصاد مقاومتی پیشنهاد می‌شود از طریق راهکار زیر، نحوه استفاده از منابع حاصل از نفت در بودجه تغییر یابد: منابع حاصل از فروش نفت به عنوان یک منبع پرنوسان از منابع بودجه عمومی دولت خارج شده و به عنوان کسری بودجه دولت (یا هر عنوان دیگری) نشان داده شود. این پیشنهاد واجد مزایای ذیل است:
- به رسمیت شناختن استقلال بانک مرکزی در تعیین سیاستهای ارزی متناسب با شرایط و اقتضائات کلان اقتصادی و عدم تبیین نرخ ارز ضمن بودجه.
- جلوگیری از تأثیرپذیری سیاست پولی و نقدینگی کشور از طریق کانال نرخ ارز ضمن قانون بودجه کشور.
بدین منظور پیشنهاد می‌شود اعتبارات در دسترس به صورت قطعی مشخص شود و ارتباط بودجه با منابع حاصل از صادرات نفت که دارای عدم قطعیت است قطع شود. با توجه به هزینه‌های غیرقابل اجتناب و با در نظر داشتن اعتبار در نظر گرفته در قانون برنامه ششم از محل واگذاری نفت و خالص صادرات گاز (۱۱۵۰ هزار میلیارد ریال) پیشنهاد می‌شود که با تحویل مدیریت منابع ارزی به بانک مرکزی، مجموعاً ۱۱۵۰ هزار میلیارد ریال اعتبار به صورت یک‌دوازدهم در اختیار دولت قرار گیرد تا مصارف ضروری بودجه که امکان عدم انجام آن وجود ندارد، پرداخت شود. از سوی دیگر ۲۷ هزار میلیارد تومان کسری باقیمانده تا سقف اول (۴۰۷ هزار میلیارد تومان) نیز از طریق سایر راهکارهای افزایش منابع و مدیریت هزینه تأمین شود».
هشت راهکار افزایش منابع عمومی دولت در سال ۹۸
بر اساس این گزارش؛ برخی راهکارهای عملیاتی برای افزایش منابع عمومی بدون فشار بر طبقات درآمدی پایین و متوسط عبارتند از: «۱- ساماندهی معافیت‌های مالیاتی، ۲- مالیات بر مشتریان پرمصرف آب، برق و گاز، ۳- پلکانی کردن مالیات بر حقوق، ۴- وضع مالیات بر سود برخی سپرده‌های بانکی، ۵- وضع مالیات بر عایدی سرمایه (املاک)، ۶- وضع مالیات بر خانه‌های لوکس، ۷- جلوگیری از فرار مالیاتی برخی از مشاغل و ۸- مالیات بر مجموع درآمد».
