ایلنا گزارش می‌دهد؛
ناامیدیِ جمعی از کارکرد صندوق بیمه بیکاری/ کوتاهی همه‌جانبه دولت‌ها در شناسایی بیکاران و اجرای "اصل ۲۹"
تعهدات حاکمیت به بیکاران، کارگران، افراد کم درآمد و… در قالب پرداخت مقرری بیکاری باید منضبط و چارچوب‌دار شود؛ در غیر این صورت نمی‌توان امیدی به اصلاح ساختار یا ایجاد ساختارهای جدید داشت.
به گزارش خبرنگار ایلنا، اینکه چه تعداد از جمعت کشور بر اثر اعمال سیاست‌های «فاصله‌گذاری اجتماعی» از اسفند تا ماه‌های ابتدای سال ۹۹ بیکار شده‌اند، در هاله‌ای از ابهام قرار دارد؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی از بیکاری ۲ تا ۶ میلیون نفر طبق چند سناریو و علی ربیعی، سخنگوی دولت هم از بیکاری حدود ۳ میلیون شاغل غیررسمی خبر داده بودند؛ اما زمانی که خروجی این آمارها در قالب گزارش‌های رسمی منتشر شد، شاهد تقلیل آمار بیکاران بودیم. بر این اساس، ارزیابی اولیه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که با ارزیابی مجلس و بخش‌های دیگر دولت تا حد زیادی متفاوت است، و در حال حاضر به عنوان ارزیابی مورد توافق تمام دستگاه‌ها پذیرفته شده است، این بود که به احتمال فراوان ۱.۵ میلیون نفر بر اثر شیوع سراسری کرونا و تعطیلی کسب و کارها بیکار شوند؛ اما آمار رسمی به کمتر از این رقم تقلیل یافت.
ارقام درج شده بر روی «سامانه جامع روابط کار» نشان می‌دهد که از اسفند ماه تا ماه‌های پس از آن، به تدریج ۸۵۰ هزار نفر درخواست برقراری بیمه بیکاری را داشتند؛ اما ۷۵۰ هزار نفر «واجد شرایط» ارزیابی شده‌اند. در ادبیات روابط کار، که برگرفته از قوانینی چون «قانون کار» و «قانون بیمه بیکاری» و ضمائم آنها است، منظور از واجدان شرایط بیمه بیکاری، افرادی است که بیمه شده‌ی یک کارگاه، با کد کارگاهی مشخص هستند. کارفرما از بابت اشتغال این افراد ۲۳ درصد حقوق و دستمزد را با عنوان «حق بیمه سهم کارفرما» به سازمان تامین اجتماعی می‌پردازد؛ ۷ درصد دیگر هم سهم کارگر است. در نتیجه برای متقاضی بیمه بیکاری ۳۰ درصد حقوق و دستمزد به عنوان حق بیمه به حساب سازمان واریز می‌شود.
اصلاح قانون بیمه بیکاری
با این اوصاف، گیرنده مقرری بیکاری، مشترک صندوق بیمه بیکاری محسوب می‌شود. در این شرایط، دور از نظر نیست که تعداد زیادی از افرادی که از ناحیه قدرت‌گیری ویروس کرونا، بیکار شده‌اند، به دلیل علم به این قانون، درست در زمانی که به دلیل بیکاری به شدت نیازمند دریافت مقرری بودند، از ثبت نام برای دریافت مقرری بیکاری انصراف دادند. این امر بسیاری را از کارکرد صندوق بیمه بیکاری ناامید کرد؛ تا جایی که امروز صحبت از اصلاح قانون بیمه بیکاری است؛ آنهم با ۲ هدف: افزایش مدت پرداخت مقرری بیکاری و فراگیر شدن حمایت‌های آن؛ به این معنی که حتی افرادی که مشترک صندوق بیمه بیکاری نیستند هم زیر پوشش قرار گیرند؛ البته موضوع تنها به این افراد محدود نمی‌شود؛ چراکه بخشی از بیمه‌شدگان سازمان تامین اجتماعی هم از پوشش بیمه بیکاری خارج هستند. به گفته مهدی شکوری، مدیرکل امور بیمه‌شدگان سازمان تامین اجتماعی، «در حال حاضر ۱۴ میلیون بیمه شده داریم که ۷ میلیون آنها شامل بیمه بیکاری نمی‌شوند.»
ضرورت بازنگری در قانون بیمه بیکاری، موضوعی است که به جهت اهمیت ابعاد برنامه‌های رفاهی در شرایط افزایش نرخ «تورم نقطه به نقطه» مهرماه سال جاری به بیش از ۴۰ درصد و افزایش ۷ درصدی تورم در همین ماه و خروج ۲ میلیون نفر از بازار کار در بهار ۹۹، در جلسه ۴ آبان ستاد ملی مقابله با کرونا، که با حضوری مقام معظم رهبری برگزار شد، مورد تاکید قرار گرفت. رهبری در این جلسه بیان داشتند: «افرادی در این قضیه کرونا بیکار می‌شوند که بعضی از این‌ها بیمه بیکاری هم ندارند. اینجا تأمین اجتماعی وظیفه دارد که در این زمینه وارد بشود. البته این هم از آن جاهایی است که خیرین می‌توانند کمک کنند و این از افضل قربات و افضل نفقات است».
تکالیف جدید سازمان تامین اجتماعی
۱ روز بعد، یعنی ۵ آبان، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی «دستور فوری تشکیل کمیته‌ای ویژه را در این وزارتخانه برای پیگیری دستورات معظم له صادر کرد». در دستور محمد شریعتمداری ۴ تکلیف به صورت مشخص برای سازمان تامین اجتماعی تعریف شده است: «بیمه آسان و سریع بیکاران دارای کد تامین اجتماعی، برآورد نیازهای مالی احتمالی و ارائه راهکار تامین آن به موازات اقدام فوری، پیشنهاد مناسب برای شناسایی دقیق‌تر بیکاران صاحب کار غیررسمی که اطلاعی از آنها در سازمان‌های بیمه‌گر (مثل تامین اجتماعی) وجود ندارد، اما مورد تاکید رهبر انقلاب است و برآورد منابع مورد نیاز برای اجرا و پیشنهاد به فوریت و به موازات به ستاد ملی کرونا».
تکالیف دولت در اصل ۲۹ قانون اساسی
به صورت کلی، شناسایی تمامی بیکاران خارج از پوشش بیمه، برقراری بیمه بیکاری برای تمام بیمه‌شدگان تامین اجتماعی، تامین منابع مالی پایدار برای صندوق بیمه بیکاری از اصولی هستند، که می‌توان نشان آنها را در اصل ۲۹ قانون اساسی جست: «برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، از کارافتادگی، بی‌سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح و نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی به صورت بیمه و غیره حقی است همگانی. دولت مکلّف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یک یک افراد کشور تأمین کند.»
با این حال همه دولت‌ها در مقام مجریان اصل ۲۹ قانون اساسی، تامین منابع برخورداری آحاد جامعه از تامین اجتماعی را به دست فراموشی سپردند و تامین اجتماعی صرفا در نهادی به نام سازمان تامین اجتماعی متبلور شد؛ نهادی درآمد و هزینه‌ای که تنها در ازای دریافت اشتراک (حق بیمه) به اعضا خدمات می‌دهد و نه چیزی بیشتر. بنابراین سازمان تامین اجتماعی جزئی از اصل ۲۹ است و نه تمام آن؛ این اصل قانونی به مراتب جامع‌تر است و حتی کمیته تشکیل شده در وزارت کار هم بخشی از اجرای این اصل را نمایندگی می‌کند؛ هرچند از این پس وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است که تکلیف خود را با «تامین پوشش بیمه بیکاری» روشن کند.
به هر شکل، در سال‌های گذشته کوتاهی همه‌جانبه‌ای در شناسایی نیازمندان بیمه بیکاری صورت گرفته است؛ تا جایی که مدیران تازه پس از ۴ دهه در این مورد آستین همت بالازده‌اند. به نظر می‌رسد که انتشار خبر آغاز اصلاح قانون بیمه بیکاری که ابتدا توسط حاتم شاکرمی، معاون روابط کار و جبران خدمت وزارت کار، اعلان شد، با الزامات برقراری همگانی پوشش بیمه بیکاری قابل توجیه باشد؛ البته گروهی به نقش دولت‌ها در تحقق مقوله کلیدی «بیمه بیکاری جامع» خوشبین نیستند.
کوتاهی تاریخی دولت‌ها نسبت به تامین اجتماعی
به عقیده‌ی ناصر چمنی، نماینده کانون عالی انجمن‌های صنفی کارگری در شورای عالی کار، دولت‌ها در سال‌های گذشته به تعهدات بیمه‌ای خود در بزرگترین نهاد بیمه‌ای کشور، پایبند نبودند؛ به نحوی که حجم بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی امروز به بیش از ۳۰۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. این بدهی به بیش از ۲۰ تعهد انباشته دولت در مورد پرداخت حق بیمه قالیبافان، خادمان مساجد، رانندگان، بیمه کارگران باربر، فعالان صنایع دستی، کارگران ساختمانی و… به سازمان تامین اجتماعی برمی‌گردد. متعهد نبودن دولت‌های وقت به این تعهدات، تنها ریشه در دولت‌های یازدهم و دوازدهم ندارد و در دولت‌های گذشته هم می‌توان مصداق آن را یافت. برای نمونه اسفند سال ۸۸، سیدمحمد علی موسوی، عضو کمیسیون اجتماعی مجلس با اعلان پشت کردن دولت دهم به سازمان تامین اجتماعی گفت: «در بودجه سال آینده سهمی برای دولت در پوشش بیمه‌ای رانندگان و خادمان مساجد در نظر گرفته نشده است و به همین دلیل سازمان تامین اجتماعی می‌بایست از بودجه در اختیار خود نسبت به پوشش بیمه‌ای این اقشار اقدام کند.»
در مورد دیگری هم که حاکی از بی‌توجهی تاریخی دولت‌ها به تعهداتشان در سازمان تامین اجتماعی است، آنها سهم ۳ درصدی خود از بیمه کارگران را که الزام ماده ۲۸ قانون تامین اجتماعی است، پرداخت نکرده‌اند؛ تا جایی که هیات دولت در سال ۶۲ مجبور شد که پرداخت بدهی انباشته دولت از محل ماده ۲۸ را که به سال‌های ۵۹ و ۶۰ بازمی‌گشت، به قانون تبدیل کند، تا دولت وقت آن را نه به شکل نقد که به شکل اوراق قرضه به سازمان تامین اجتماعی پرداخت کند.
به گفته چمنی؛ دولت‌ها سال‌هاست که به سهم ۳ درصدی خود از حق بیمه‌ها بی‌اعتنا هستند. وی با اشاره به اقدام دولت برای تشکیل کمیته ویژه پیگیری دستورات رهبری، گفت: «اینکه دستور مقام معظم رهبری در مورد فراگیر شدن بیمه بیکاری هرچه سریعتر محقق شود، بسیار واجب است و دولت نمی‌بایست در این مورد کوتاهی کند؛ اما دولت اگر با اصلاح قانون بیمه بیکاری یا تصویب قانونی جدید بخواهد این تکلیف را اجرا کند، دولت آینده و دولت‌های بعد از آن، باید پایبندی خود را تضمین کنند؛ نه اینکه مانند گذشته یک به یک تعهداتشان را به سازمان تامین اجتماعی از نظر پنهان کنند؛ چراکه این تعهد است و نمی‌توان آن را با تردستی به گردن دیگران انداخت.»
تعهدات کشورهای دیگر به بیکاران
رئیس کانون عالی انجمن‌های صنفی کارگری با بیان اینکه در تمام کشورهایی که بخشی از اشتغالشان را بر اثر کرونا از دست داده‌اند، دولت‌ها به کمک بیکاران آمدند، گفت: «دولت‌ها مبالغ مشخصی را متعهد شدند و به دست بیکاران و افرادی که شرکت‌ها قادر به پرداخت حقوق‌شان نبودند، رساندند.» این گفته چمنی ناظر بر اقدامات کشورهایی مانند هلند است که ۹۰ درصد حقوق و دستمزد کارگران و کارمندان بیکار را در دوران قرنطینه و برقراری محدودیت‌های اجتماعی پرداخت کردند.
در نمونه‌ای دیگر بریتانیا، نظام جدیدی را برای کمک به کارگران بیکار و خانواده‌های کم درآمد پیاده کرده است؛ البته دولت این کشور در گام اول ۸۰ درصد حقوق کارگران بیکار را پرداخت کرد و در گام‌های بعدی دستمزد کارگرانی که ساعت کارشان به دلیل آثار اقتصادی شیوع کرونا کاهش یافته است را افزایش داد؛ همچنین کمک به مشاغلی که تعطیل شده‌اند را تا ۳ هزار پوند در ماه افزایش می‌دهد. برخی دولت‌ها مانند کانادا و امریکا هم رقم ثابتی را به تمام خانواده‌ها یا صرفا خانواده‌های کم درآمد پرداخت کرده‌اند تا آنها در دوران برقراری محدودیت‌ها نگران خانه‌نشینی و از دست دادن درآمدهای خود نباشند.
برای نمونه کانادا معادل ۱۴۰۰ دلار آمریکا را تا چهار ماه به افرادی پرداخت کرد که شغل خود را از دست داده‌اند. آمریکا هم ۱۲۰۰ دلار به خانواده‌هایی که درآمدشان کمتر از ۹۹ هزار دلار در سال است، پرداخت کرد که این شامل ۹۰ درصد خانواده‌هاست.
صندوق بیمه بیکاری نیازمند کمک دولت
چمنی با اشاره به این کمک‌ها، گفت: «قاعدتا آنچه که با عنوان کمک به کارگران بیکار و کارگرانی که ساعت کارشان کاهش یافته در جریان است، خارج از رابطه بیمه‌پردازی به یک صندوق خاص قرار دارد. برای همین نوعی کمک محسوب می‌شود تا پرداخت بیمه بیکاری. در ایران هم اگر چنین کمک‌هایی به صورت پایدار برقرار شوند، خارج از قوانین بیمه‌ای قرار می‌گیرد؛ اما افزایش سقف حمایت از بیکاران بیمه شده کاملا در راستای قوانین بیمه‌ای است. بنابراین دو مورد اخیر از هم جداست؛ اولی را دولت باید متعهد شود دومی را سازمان تامین اجتماعی؛ اما مورد دوم هم بدون کمک بودجه‌ای دولت محقق نمی‌شود.»
به اعتقاد نماینده کانون عالی انجمن‌های صنفی کارگری در شورای عالی کار، دولت باید تمام کمک‌های خود در این موارد را در بودجه سنواتی لحاظ کند و با توجه به خاص بودن این ردیف، کسری منابع آن را از محل فروش دارایی‌ها، استقراض از صندوق توسعه ملی، انتشار اوراق و… تامین کند.
بی‌اعتنایی به نظام تامین اجتماعی چند لایه
به گفته چمنی؛ شناسایی بیکاران و نیازمندان به مقرری بیکاری، هم معضل کمی برای دولت نیست؛ چراکه بسیاری از افراد در مشاغل غیررسمی اشتغال پاره وقت دارند و چون بیمه نیستند، بیکاری آنها در هیچ کجا ثبت نمی‌شود. این کنشگر صنفی البته ضرورت ایجاد پوشش بیمه بیکاری را برای تمام مردم رد نمی‌کند؛ اما آن را به وجود «نظام تامین اجتماعی چند لایه» گره می‌زند: «در نظام تامین اجتماعی چند لایه تعریف می‌شود که هر فرد در چه سطحی از درآمد قرار دارد و بعد بر اساس سطح درآمدی از خدماتی مانند حداقل درآمد پایه، بیمه پایه و مکمل برای برخورداری از پوشش هزینه‌های درمان، حقوق بیکاری، بازنشستگی و… بهره‌مند می‌شود؛ اما این نظام بیمه‌ای-رفاهی با وجود انجام مطالعه بر روی آن مورد بی‌اعتنایی قرار گرفته است.»
حمایت‌های پایدار بودجه‌ای از بیکاران
تاکید چمنی بر این موارد از این جهت اهمیت دارد که تعهدات حاکمیت به بیکاران، کارگران، افراد کم درآمد و… در قالب پرداخت مقرری بیکاری باید منضبط و چارچوب‌دار شود؛ در غیر این صورت نمی‌توان امیدی به اصلاح ساختار یا ایجاد ساختارهای جدید در پیوند با مسئولیت‌های صندوق بیمه بیکاری یا دیگر صندوق‌های حمایتی داشت. در اینجا مقوله اقتصادی «بودجه‌ریزی اجتماعی» بسیار اهمیت می‌یابد که در ایران ذیل فصل رفاهی بودجه تقلیل یافته و از معنا تهی شده است. باید دید که دولت دوازدهم و دولت‌های بعدی چگونه تعهدات حاکمیتی مندرج در اصل ۲۹ قانون اساسی را زنده می‌کنند. اگر گام‌های ابتدایی از سر نگرانی از کسری بودجه یا نبود یک اراده فراگیر «لرزان لرزان» برداشته نشوند، می‌توان به حمایت‌های پایدار بودجه‌ای از بیکاران و افراد که در تنگنای معیشتی قرار گرفته‌اند دل بست.
گزارش: پیام عابدی
