ایلنا گزارش می‌دهد؛
ستیز سیاسیون با احیای "شورای عالی تامین اجتماعی"/ تاخت و تاز به اساسنامه قدیمی‌ترین سازمان بیمهای/ شرکای اجتماعی کجا ایستاده‌اند؟
سال‌ها نمایندگان کارگر و کارفرما در شورای عالی تامین اجتماعی تلاش می‌کردند که مزیت‌های رعایت سهجانبهگرایی را برای دولت تشریح کنند.
به گزارش خبرنگار ایلنا، از ۱۱ آبان سال ۹۸ که پیشنهاد تصویب «لایحه دو فوریتی ماده واحده اعمال سهجانبهگرایی در ارکان عالی سازمان تامین اجتماعی» در هیات وزیران ثبت شد، تا ۱۱خرداد سال ۹۹ که خبر تصویب این لایحه در کمیته تخصصی دولت رسانه‌ای شد، ۲۱۱ روز فاصله است. در این مدت، نظرهای متفاوتی در مورد چرایی تعلل دولت در تصویب آن شنیده شد؛ برخی می‌گفتند که عزم وزیر رفاه برای تصویب این لایحه در دولت جدی است و برخی هم گمانه‌ی «عدم توجه دولت» را رسانه‌ای می‌کردند. پیاده‌سازی سهجانبهگرایی در «سازمان تامین اجتماعی» یکی از اولین وعده‌های «محمد شریعتمداری» در زمان انتصابش به عنوان وزیر رفاه بود؛ اما نمایندگان مجلس دهم هم پیگیر آن بودند و در ۲۲ دی ماه سال ۹۸ یعنی ۱۰ روز پیش از برگزاری انتخابات مجلس یازدهم آن را در کمیسیون اجتماعی تصویب کردند. با این حال در مجلس یازدهم پیگیری و اجرای این مصوبه در دستور کار قرار نگرفته است؛ هرچند بر اساس اعلام «عمران نعیمی» مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی، با ارسال لایحه مصوب دولت به مجلس رسیدگی به آن «طبق آیین نامه داخلی مجلس» قابل انجام خواهد بود.
در اساس، منظور از سهجانبهگرایی، برابر شدن سهم سه گروه مشارکت‌کننده در سازمان تامین اجتماعی یعنی کارگر، کارفرما و دولت (شرکای اجتماعی) از صندلی‌های ارکان تصمیم‌گیری سازمان، یعنی هیات امنا یا شورای عالی تامین اجتماعی، هیات نظارت بر سازمان و هیات مدیره است. رعایت سهجانبهگرایی تاکید «سازمان بین المللی کار» و بنیان شکل دهنده آن است؛ چراکه کارگر، کارفرما و دولت در ارکان تصمیم‌گیری تقریبا به یک اندازه سهم دارند؛ پس این ساحتار باید در نهادهای کار و تامین اجتماعی کشورهای عضو سازمان بین‌المللی کار پیاده شود؛ هدف این است که اگر یکی از این گروه‌ها در اداره یک نهاد اجتماعی قوانینی برخلاف، قوانین مصوب را تصویب کند و یا اینکه قوانین موجود را بی‌اثر کند، سایر گروه‌ها جلوی این تغییرات غیرقانونی و کج روی را بگیرند. این امر تنها زمانی ممکن می‌شود، که هر سه گروه به یک میزان قدرت چانه‌زنی و اثرگذاری را داشته باشند.
سیر تکاملی سهجانبهگرایی
با این همه، از سال ۵۴ که قانون تامین اجتماعی در مجلس شورای ملی تصویب شد و تامین اجتماعی «سازمان» نام گرفت، تا سال ۵۸ که اساسنامه سازمان به صورت رسمی تصویب شد، سال ۸۷ که اساسنامه سازمان تامین اجتماعی مورد بازنگری هیات وزیران قرار گرفت و سال ۸۹ که اساسنامه سازمان بازهم مورد بازنگری قرار گرفت و سازمان تبدیل به صندوق و «هیات امنا» جایگزین نهاد قدیمی «شورای عالی تامین اجتماعی» شد، سهجانبهگرایی، بارها نقض شد؛ اما ظاهرا دولت دوازدهم قصد ندارد نقض سهجانبهگرایی به یک سنت تبدیل شود از این روست که لایحه‌ای در این باره آماده کرده است.
بازگشت به اساسنامه سال ۵۸
تا این لحظه که حدود پنج ماه از آغاز به کار مجلس شورای اسلامی می‌گذرد، تکلیف لایحه اعمال سهجانبهگرایی در ارکان عالی سازمان تامین اجتماعی مشخص نشده است و همین امر مورد گلایه گروه‌های کارگری و کارفرمایی یعنی دو ضلع دیگر سهجانبهگرایی قرار گرفته است؛ اما آنچه مهم است، تغییراتی است که در اساسنامه سازمان تامین اجتماعی پس از تصویب این لایحه اعمال می‌شود. البته تاکنون در این مورد اظهارنظر قطعی شنیده نشده است؛ اما مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی در زمان اعلام خبر تصویب سهجانبهگرایی در ارکان عالی سازمان تامین اجتماعی در کمیسیون تخصصی دولت اعلام کرد: «لایحه ماده واحده مذکور به منظور تحقق رویکرد سهجانبهگرایی و احیای شورای عالی تامین اجتماعی با ساختار سابق و با هدف مشارکت نمایندگان تشکل‌های کارگری، بازنشستگان و جامعه کارفرمایی در اداره امور کلان سازمان تامین اجتماعی که همواره یکی از مطالبات به حق تشکل‌های مذکور سازمان بوده، تدوین شده است.»
نعیمی افزود: «مطابق این لایحه، ضمن خروج سازمان تامین اجتماعی از شمول قوانین و مقررات مغایر رویکرد مذکور، پیشنهاد احیای شورای عالی تامین اجتماعی با همان ترکیبی که سابقاً (در سال ١٣٥٨) وجود داشت، ارائه شده و از این طریق موجبات مشارکت و رضایت‌مندی ذی‌نفعان سازمان اعم از بیمه‌شدگان، کارفرمایان و مستمری‌بگیران را فراهم خواهد آورد».
اشاره نعیمی به قانون موجود در سال ۵۸ و ترکیب ارکان سازمان در اساسنامه سازمان تامین اجتماعی برمی‌گردد که در ۱۰ شهریور ۱۳۵۸ به تصویب هیات وزیران رسید. این اساسنامه به پشتوانه‌ی «لایحه قانونی اصلاح قانون تشکیل سازمان تأمین اجتماعی» تدوین و تصویب شد که ۲۸ تیر سال ۵۸ به تصویب رسیده بود. هدف شورای انقلاب از وضع این لایحه، حفظ استقلال سازمان تامین اجتماعی بود؛ به همین خاطر در بخشی از ماده ۱ این لایحه عنوان شده است: «سازمان دارای شخصیت حقوقی واستقلال مالی و اداری است و امور آن منحصراً طبق اساسنامه‌ای که به تصویب هیأت وزیران می‌رسد، اداره خواهد شد.»
ترکیب شورای عالی تامین اجتماعی چگونه بود؟
رجعت به اساسنامه سال ۵۸ که با توجه به تغییرات ناگوار بعدی که در اساسنامه سازمان اعمال شد، از نظر گروه کارگری، کارفرمایی و دولت می‌تواند امیدبخش باشد. نگاهی به ترکیب ارکان سازمان تامین اجتماعی در اساسنامه سال ۵۸ نشان می‌دهد که شورای عالی تامین اجتماعی از ۴ عضو دولتی، ۳ عضو کارفرمایی و ۳ نفر دیگر نمایندگان بیمه شدگان تشکیل شده است؛ اما در مورد هیات مدیره، اوضاع متفاوت است؛ چراکه قانونگذار در ماده ۱۰ بدون اشاره به لزوم حضور نمایندگان گروه کارگری و کارفرمایی در این رکن، ترکیب اعضای ۳ نفره آن را چنین معرفی کرده است: «رییس هیأت مدیره که سمت مدیرعامل را دارا می‌باشد از بین افرادی که در امور و تأمین اجتماعی دارای بصیرت و سوابق ممتد باشند و با پیشنهاد وزیر بهداری و تصویب هیأت وزیران تعیین می‌شوند. دو نفر عضو اصلی هیأت مدیره با پیشنهاد وزیر بهداری و تصویب هیأت وزیران تعیین می‌شوند. یک نفر عضو علی‌البدل هیأت مدیره که از بین اعضای عالی رتبه سازمان به ترتیب مذکور در مورد اعضای اصلی، تعیین خواهد شد.
با این حال، قانونگذار، هنگام معرفی اعضای هیات نظارت، باز به اصل سهجانبهگرایی بازمی‌گردد و در ماده ۱۶ اساسنامه سال ۵۸، ترکیب اعضای این رکن را چنین تعیین می‌کند: «یک نفر نماینده دولت، یک نفر نماینده کارفرمایان و یک نفر نماینده بیمه‌شدگان به انتخاب کنفدراسیون کارگری». بنابراین در قیاس با قانون تامین اجتماعی سال ۵۴، رعایت سهجانبهگرایی در سازمان تامین اجتماعی، بسیار مورد استقبال دولت قرار گرفته است. در قانون سال ۵۴، ۱۱ عضو دولتی، ۴ عضو کارفرمایی و ۳ عضو کارگری در ترکیب شورای عالی تامین اجتماعی حضور دارند. در ترکیب هیات مدیره هم ۳ عضو دولتی، ۱ عضو کارگری و ۱ عضو کارفرمایی حضور دارند؛ اما ترکیبی برای تشکیلات هیات نظارت، پیش‌بینی نشده است.
تغییرات اساسنامه در سال‌های ۸۳ و ۸۹
در دهه ۸۰ شمسی در ۲ نوبت اساسنامه سازمان تامین اجتماعی مورد بازنگری قرار گرفت. اساسنامه سال ۱۳۸۳ به جهت نزدیک بودن به «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی»، به نسبت اساسنامه سال ۱۳۸۹ بیشتر با سهجانبهگرایی می‌‌خواند. در اساسنامه ۸۳، شورای عالی تامین اجتماعی از ۸ عضو دولتی، ۴ عضو کارفرمایی و ۳ نفر از نمایندگان بیمه‌شدگان تشکیل می‌شود؛ هرچند اعضای ۵ نفره هیات مدیره منتصب شورا هستند و مدیرعامل و اعضای هیات مدیره با دعوت شورا بدون حق رأی در جلسات شورا شرکت می‌کنند. بنابراین خبری از رعایت سهجانبهگرایی در آن نبود. در سال ۸۹ که دولت وقت (دولت دهم) هوای انحلال شورای عالی تامین اجتماعی را در سر داشت، با کمک مجلس اساسنامه را تغییر داد و سازمان را به «صندوق» فروکاست و هیات امنا را به جای شورای عالی تامین اجتماعی نشاند و با برهم ریختن نظم حقوقیِ ارکان سازمان تامین اجتماعی به وسیله انحلال شورای عالی تامین اجتماعی، شیوه تعیین اعضای ارکان، دگرگون شد.
تا این لحظه هم با وجود تبدیل صندوق به سازمان، هیات امنا به جای شورای عالی قرار گرفته است. بر این اساس، هیات امنای از ۶ عضو دولتی، ۲ عضو کارگری و ۱ عضو کارفرمایی تشکیل شده است. بر اساس ماده ۱۶ اساسنامه مصوب سال ۸۹، اعضای هیات نظارت بر سازمان تامین اجتماعی مرکب از سه نفر است که از سوی هیات امنا برای مدت چهار سال انتخاب خواهند شد. در حال حاضر در این رکن نماینده گروه کارفرمایی حضور ندارد و از ۲ عضو کارگری و ۱ عضو دولتی تشکیل شده است. برابر ماده ۹ این قانون، هیات مدیره هم از ۵ عضو تشکیل شده است که از سوی هیات امنا برای مدت چهار سال انتخاب می‌شوند و انتخاب مجدد آنها بدون است. بنابراین قیدی برای اینکه ترکیب اعضای آن چگونه باشد، تعیین نشده است.
ابهام در ترکیب آینده شورای عالی
بنابراین به لحاظ رعایت مساوات، اساسنامه سال ۵۸، در تضمین سهجانبهگرایی موفق‌تر است؛ آنهم به سه دلیل مشخص: اول اینکه شورای عالی تامین اجتماعی را به عنوان یک رکن معتبر حقوقی در خود دارد، دوم اینکه استقلال سازمان تامین اجتماعی را به رسمیت شناخته شده است و سوم اینکه شورای عالی از ۴ عضو دولتی، ۳ عضو کارفرمایی و ۳ نفر نماینده بیمه‌شدگان تشکیل شده است؛ در حالی که اساسنامه‌های ۸۳ و ۸۹ و قانون تامین اجتماعی مصوب سال ۵۴، در ارکان مدیریتی سازمان دست بالا را به دولت داده‌اند. با این همه، هنوز روشنِ روشن، نیست که در صورت بازنگری در اساسنامه سال ۸۹، ارکان سازمان چه وضعیتی خواهند داشت.
هرچند به جهت اینکه مقام‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی می‌گویند که لایحه سهجانبهگرایی بر مبنای رعایت «اصول کار شایسته» و «حقوق بنیادین کار» و لزوم صیانت از پرداخت‌های تکلیفی (حق بیمه اجباری نیروی کار) و ضرورت برآورده ساختن انتظارات و مطالبات به حق بیش از ۴۰ میلیون بیمه شده، مستمری‌بگیر و کارفرما، شکل می‌گیرد و اینکه دولت به اصرار تشکل‌های کارگری و کارفرمایی در مورد بازنگری در ترکیب ارکان سازمان، پس از حدود ۷ سال روی خوش نشان داده است، می‌توان انتظار داشت که در سال پایانی دولت دوازدهم، وضعیت نامطلوب سهجانبهگرایی تکانی بخورد و وزن شرکای اجتماعی دولت در شورای عالی تامین اجتماعی سنگین‌تر شود.
به غلط مشارکت شورای عالی را قطع کردند
«اصغر آهنی‌ها» عضو هیات مدیره کانون عالی کارفرمایان و نائب رئیس کمیسیون مالیات، کار و تامین اجتماعی اتاق بازرگانی ایران معتقد است که رعایت سهجانبهگرایی در سازمان تامین اجتماعی به جهت حفظ حیات آن ضروری است. وی در شرح نظر خود ابتدا به ماهیت حقوقی سازمان تامین اجتماعی اشاره می‌کند: «سازمان یک نهاد عمومی غیردولتی است که با حق بیمه‌های سهم کارگر و کارفرما، بیشتر منابع ایفای تعهدات خود را فراهم می‌کند. از این جهت یک نهاد غیردولتیِ درآمد و هزینه‌ای محسوب می‌شود؛ اما از آنجا که دولت هم مسئولیت‌هایی در قبال کارگران و آحاد جامعه دارد و در قوانین وضع شده از سوی مجلس شورای اسلامی هم پرداخت سهمی از حق بیمه‌های برخی از اقشار زیر پوشش سازمان را برعهده دارد، از قدیم به عنوان شریک اجتماعی این دو گروه وارد ارکان تصمیم‌گیری سازمان شده است؛ البته دولت‌ها در سال‌های گذشته منابع لازم برای پرداخت سهم حق بیمه‌های اقشار خاص مانند قالیبافان را تدارک ندیدند و از این بابت به سازمان تامین اجتماعی بدهکار هستند؛ در حالی که پرداخت سهم سازمان از واجبات است.»
وی افزود: «با این حال در دولت دهم با مصوبه مجلس، شورای عالی تامین اجتماعی ملغی شد. آنها به غلط مشارکت شورای عالی تامین اجتماعی را قطع کردند. به همین دلیل سال‌هاست که پیگیر بازگشت شرکای دولت در تصمیم‌گیری‌های کلان هستیم؛ چراکه این امر کنترل اموال و شفافیت را بیشتر می‌کند. به هرشکل برای احیای سهجانبهگرایی بسیار تلاش کردیم و مجلس دهم را به کانون تلاش خود تبدیل کردیم اما به دلیل اینکه دوره مجلس تمام شد، موفق به تبدیل لایحه سهجانبهگرایی به قانون نشدیم. در حال حاضر مجلس یازدهم قدم مثبتی برای بررسی این لایحه در صحن علنی برنداشته است؛ ضمن اینکه ۵۰ نماینده مجلس باید برای به جریان انداختن این لایحه درخواست بدهند. البته دولت هم لایحه‌ای را تهیه کرده است. امیدوارم که با توجه به حساسیت موضوع، دو طرف سرعت عمل به خرج دهند تا این لایحه زودتر به نتیجه برسد.»
آهنی‌ها با بیان اینکه تصویب این لایحه در جهت تقویت سهجانبهگرایی نتایج بسیار مثبتی خواهد داشت، افزود: «با هدف حداکثرسازی مطلوبیت این لایحه برای شرکای اجتماعی، مجدد باید شورای عالی تامین اجتماعی با سنت گذشته احیا و تعداد نماینده‌های هر سه گروه تا حد امکان برابر شود. با انجام این تغییر دیگر سازمان یکجانبه اداره نمی‌شود. طبیعی است که حضور نماینده بازنشستگان در شورای عالی تامین اجتماعی می‌تواند به اتخاذ سیاست‌‌هایی که منافع بازنشستگان هم در آنها لحاظ می‌شوند، کمک کند؛ هرچه هست سازمان دیگر به صورت یک جانبه اداره نخواهد شد. از طرفی شورای عالی تامین اجتماعی به نسبت هیات امنا، از لحاظ حقوقی، قدرت اجرایی و نظارتی بیشتری بر بخش سرمایه‌گذاری سازمان دارد. در نتیجه شاهد بهبود کارایی بخش سرمایه‌گذاری خواهیم بود.»
مزایای بی‌شمار سهجانبهگرایی
نائب رئیس کمیسیون مالیات، کار و تامین اجتماعی اتاق ایران، در مورد دیگر مزیت تبدیل هیات امنا به شورای عالی و لحاظ شدن سهجانبهگرایی در آن، گفت: «زمانی که نظارت گروه‌های کارگری و کارفرمایی در ارکان سازمان تقویت شود، مجلس نمی‌تواند قوانینی را در حوزه بیمهای وضع کند که بار مالی آن روی کاغذ برعهده دولت است، اما سازمان باید آن را متقبل شود. بنابراین اگر مجلس بخواهد بار مالی جدیدی برای دولت ایجاد کند که در نهایت سازمان باید آن را متقبل شود، می‌توان از طریق شورای عالی تامین اجتماعی مجلس را از تبعات این تصمیم مطلع کرد و جلوی ایجاد بار مالی مضاعف برای سازمان در حوزه بیمهای را گرفت. دولت تنها باید در شرایطی بار مالی حق بیمه‌ها را متقبل شود که منابع آن را مو به مو در بودجه عمومی پیش‌بینی کند. به همین دلایل مزایای اجرای سهجانبهگرایی در سازمان بی‌شمار است.»
نقش شرکای اجتماعی در دوران بحران
سال‌ها نمایندگان کارگر و کارفرما در شورای عالی تامین اجتماعی تلاش می‌کردند که مزیت‌های رعایت سهجانبهگرایی را برای دولت تشریح کنند. مرحوم «علی اصغر بادبان» عضو کارگری شورای عالی تامین اجتماعی، در این مورد گفته‌ای داشت که نمی‌‌توان آن را از یاد برد: «نقش شرکای اجتماعی دولت در سازمان، در مواقع بحران روشن می‌شود. سازمان تامین اجتماعی در طول حیاتش کم بالا و پایین نداشته است؛ اما در لحظه بحران، مدیران سازمان برای انتقال مشکلات به کارگران و کارفرمایان از پتانسیل راهبری شرکای اجتماعی استفاده کرده‌اند و همچنان هم در لحظه‌‌های حساس به آنها مراجعه می‌کنند.»
این یادآوری نقش میانجی‌های اجتماعی نشان می‌دهد که تضارب آرا چگونه به شکل‌گیری یک ارتباط موثر و مدنی میان جامعه خدمت‌دهندگان، میانجی‌ها و خدمت‌گیرندگان می‌انجامد. به دلیل تغییرات مدیریتی در سازمان تامین اجتماعی، سهجانبهگرایی در ارکان آن، آنطور که باید، به اهداف مورد نظر دست نیافته است.
گزارش: پیام عابدی
