چهار دهه‌ عدم تدوین آیین‌نامه بهداشت حرفه‌ای طبق قانون کار؛ بزرگترین ترک فعل پس از انقلاب است

به گزارش خبرنگار ایلنا، یکی از مواردی که در سال‌های اخیر مورد توجه بسیاری از فعالان کارگری قرار گرفته است، افزایش تلفات و حوادث کار است که باعث زیان و ضرر دولت، کارگران و حتی گاه کارفرمایان دیه‌پرداز بوده است. محمدرضا لاریجانی (کارشناس پیشکسوت و پژوهشگر بهداشت فنی و ایمنی کار) که از قدیمی‌ترین کارشناسان و دانش آموختگان علم بهداشت حرفه‌ای و ایمنی فنی است و از ابتدای پیروزی انقلاب در این حوزه مسئولیت داشته است، مشکلات در زمینه بررسی و بازرسی شرایط بهداشت حرفه‌ای واحدهای صنعتی و تولیدی را به ضعف در قوانین و قواعد مرتبط می‌داند. در ادامه گفتگوی او در این زمینه را می‌خوانید:

پیشینه تشکیل هسته‌های بهداشت فنی پس از انقلاب اسلامی چه بوده و از چه زمانی و به چه نحو در کشور به این مسئله توجه شده است؟ آیا نوعی‌عدم مشخص بودن شرح وظایف میان متولیان بحث ایمنی و بهداشت وجود ندارد؟

قبل از ورود به این بحث لازم است که تاریخچه‌ای را با شما در میان بگذارم. قبل از تدوین اولین قانون کار جدید پس از انقلاب، امور بهداشت فنی و نظارت بر رعایت آن به وزارت کار وقت محول شده بود. وزارت بهداشت نیز چون بهداشت حرفه‌ای شاخه‌ای از علوم بهداشتی و تجربی بود، خود را قیم و متولی امر بهداشت حرفه‌ای تلقی می‌کرد. طبق بند (ب) ماده ۱ «قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت» حفظ بهداشت شاغلین نیز جزء وظایف وزارت بهداشت منظور شده است.

وزارت بهداشت و خدمات درمانی جز این یک بند از ماده حقوقی شرح وظایف و دستورالعمل مصوبی نداشت و صرفا براساس همین یک بند از یکی از مواد قانونی خود که کاملا کلی و قابل تفسیر است، مدعی متولی بودن کل مسئله بهداشت حرفه‌ای شد. در جریان انقلاب فرهنگی و تعطیلی دانشگاه‌ها بنده به‌عنوان نماینده دانشجویان رشته بهداشت حرفه‌ای و ایمنی فنی در یکی از جلسات شرکت کردم که اساتید بزرگ آقایان فرهنگ خانزادی و غلامحسین ثنایی و یونسی از وزارت کار و بهداشت و دانشکده‌های مربوطه آمده بودند و آقای علیرضا زجاجی نیز به عنوان نماینده ستاد انقلاب فرهنگی در جلسه حضور داشت. بنده و آقای صدری (نماینده استادان ایمنی و بهداشت) نیز به‌عنوان نماینده دانشگاه‌ها در این بحث حضور داشتیم.

بنده و مرحوم صدری در جلسه تاکید داشتیم که در اغلب کشورهای دنیا بحث ایمنی و بهداشت ادغام شده و در یک نهاد به صورت تلفیقی کار آن پیگیری می‌شود و تفکیکی بین وزارت کار کشورها و وزارت بهداشت کشورها در رسیدگی به امور مربوط به بهداشت حرفه‌ای و ایمنی محیط کار وجود ندارد. اما در آنجا مرحوم ثنایی با دلایل ما موافقت کردند اما گفتند که ادغام این دو حوزه در یک نهاد یا پیگیری صرف آن در وزارت کار در کشورهای پیشرفته ممکن است که نهادها و ضوابط به وجود آمده در این کشورها زیرساخت‌های لازم را برای اجرای کار در قالب یک نهاد و واحد فراهم کرده است اما در ایران به دلیل فقدان چنین زیرساختی بهتر است چند نهاد و وزارتخانه برای انجام کار با یکدیگر همکاری کنند. در آن جلسه آقای ثنایی تاکید داشت که در خارج ایران یک شرکت می‌تواند تمام خدمات بهداشت حرفه‌ای را از بخش خصوصی دریافت کند، اما در ایران ظرفیت نهادی لازم برای چنین چیزی وجود نداشته و زیرساخت آن فراهم نبود.

دکتر یونسی نماینده وزارت بهداشت در جلسه مدعی شدند که همه چیز در وزارت بهداشت آماده است و براساس این آمادگی اعلام شد که وزارت بهداشت می‌تواند متولی امر باشد و به همین دلیل در ستاد انقلاب فرهنگی بهداشت حرفه‌ای و ایمنی فنی را به صورت مجزا به دو وزارت خانه بهداشت و کار سپرد. به همین دلیل بود که در جریان انقلاب فرهنگی دانشکده‌های مربوط به بحث بهداشت حرفه‌ای شش ماه زودتر از سایر رشته‌ها بازگشایی شده و به فعالیت خود ادامه دادند. در ادامه اما در پایان سال ۱۳۶۲ در نهایت دوباره ستاد انقلاب فرهنگی با اعلام اینکه بهداشت حرفه‌ای امری تخصصی است، کل کار را به وزارت بهداشت و درمان سپرد.

در آن زمان استدلال‌ها برای انتقال وظایف به وزارت بهداشت قوی بود ولی در ادامه با مطرح شدن بحث تعارض منافع سازمانی و همچنین ذی‌نفع بودن برخی که به نفع منافع شخصی زیست می‌کردندد (در مقایسه با سایر گروه‌های موجود در دولت) باعث شد بخش ایمنی و بهداشت فنی وزارت بهداشت اساسا حالتی نمادین و نمایشی بگیرد.

چه مسئله‌ای باعث شد در ادامه وزارت بهداشت نتواند به تنهایی متولی این حوزه (بهداشت حرفه‌ای و نظارت به واحدها برای رعایت آن) باشد؟

مشکل این بود که قوه قضاییه در عمل با وزارت بهداشت در این زمینه همراهی نمی‌کرد. مثلا در دهه شصت وقتی بازرسان بهداشت حرفه‌ای وزارت بهداشت گزارشی مبنی بر تعطیلی یک واحد متخلف در زمینه بهداشت فنی می‌دادند، قوه قضاییه گزارش ما را رد و اظهار می‌کرد که در قانون بحث ایمنی شغلی و بهداشت حرفه‌ای به وزارت کار سپرده شده و وزارت بهداشت در حکم ضابط نیست! قوه قضاییه عملا با این اقدام ضمانت اجرایی هرگونه رسیدگی به پرونده‌های ایمنی محیط کار و بهداشت حرفه‌ای را برمی‌داشت. هرچند وزارت بهداشت در حوزه آموزش و اطلاع‌رسانی و مواردی مانند این موفق بود، ولی در بحث عملیاتی و برخورد عملا ناتوان شده بود.

این چالش‌ها و کشمکش‌ها باعث شد در تدوین قانون کار جدید (۱۳۶۹) مسئله تا حدی حل شود و بحث ایمنی شغلی دوباره از بهداشت حرفه‌ای و وزارت بهداشت جدا شود. در فصل چهارم قانون کار وظایف زیادی به وزارت بهداشت در زمینه بهداشت حرفه‌ای سپرده شده که متاسفانه نشان می‌دهد این وزارتخانه پس از ایجاد تفکیک و تقسیم کاری با وزارت کار، در چند دهه اخیر به طرز عجیبی «ترک فعل» کرده و وظایف خود را انجام نمی‌دهند.

در گذشته ادعا می‌شد بخش خصوصی در زمینه فعالیت‌های ما کارشناسان بهداشت حرفه‌ای قانون گریز است اما بعدها ثابت شد نهاد دولت بیش از همه در ایران قانون گریزتر است. دولت هرکار که تمایل دارد انجام می‌دهد و به وظایفی که قانون گذار برعهده او گذاشته توجه ندارد و عملا بحث ترک فعل به صورت عرفی مجاز شده است.

آیا خود قانون در زمینه اجرا و ابلاغ آنچنان جامع و مانع است که صراحتا امکان ترک فعل وجود نداشته و زمینه ایجاد ضمانت اجرایی قانون را در خود بندهای آن فراهم کند؟

در فصل چهارم قانون کار (ماده ۸۵) گفته می‌شود که آیین نامه‌های توضیحی وزارت بهداشت صادر می‌کند و به عنوان موارد آیین نامه بهداشت فنی ابلاغ می‌کند، برای کارفرما لازم الاجراست. همچنین در تبصره یکم ماده ۹۶ قانون کار قید می‌شود که «وزارت بهداشت مسئول برنامه ریزی و نظارت بر رعایت امور بهداشت حرفه‌ای در صنایع و شاغلین است». همه مقامات وزارت بهداشت از تاریخ تصویب قانون کار جدید موظف بودند که طبق ماده ۱۹۹ قانون کار طی شش ماه آیین نامه‌های اجرایی بحث بهداشت حرفه‌ای را با جزئیات تصویب کند و وزارت کار نیز مکلف بود طبق قانون کار جدید تیم عملیاتی و بازرسی خود را تنظیم کند و دیگر حق نداشت در امور جزئی بهداشت حرفه‌ای که برعهده وزارت بهداشت بود، دخالتی کند. اماعدم تعریف دقیق شرح وظایف باعث تعارضات و تداخلات مسئولیتی میان وزارت بهداشت و وزارت کار شد و باعث شد هردوی این نهادها در عمل از وظایف خود باز بمانند که این خود ناشی از فقدان یک آیین‌نامه مشخص در این حوزه بود که قانونا باید تدوین می‌شد.

براساس همان قانون وزارت بهداشت نیز حق نداشت در حوزه ایمنی فنی دخالت کند اما این تفکیک قانونی در عمل به دلیل فقدان آیین نامه رعایت نمی‌شد. از آنجا که قانون کار جدید مورد تایید مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز قرار گرفته، در عمل قانونی است که تا حد زیادی جامع نگری داشته اما به هرحال وزارت بهداشت بیش از همه به میانجی فقدان یک آیین نامه و تقسیم کار شفاف در آن ترک فعل داشته و به دلایل بسیار متعددی از وظایف خود در حوزه رسیدگی به بحث بهداشت حرفه‌ای در واحدها چشم‌پوشی کرده و بیش از سایر دستگاه‌ها ترک فعل کرده است.

آیا یکی از دلایل آن این نیست که وزارت بهداشت ذاتا نسبتی با وضعیت صنعت و تولید و اقتصاد ندارد و اساسا نهاد و مرجع تخصصی در این حوزه محسوب نمی‌شود تا دغدغه‌ای در بحث ایمنی واحدها داشته باشد؟

ارزیابی من از شرح وظایف و تمایلات موجود در وزارت بهداشت ایران چنین نیست! ارزیابی بنده این است که بهداشت حرفه‌ای به وزارت بهداشت ربط دارد اما به دلیل تخصصی بودن و خاص بودن این تخصص در علوم بهداشتی و تجربی، مسئولان وزارت بهداشت نسبت به این رشته آشنایی ندارند و اثربخشی بهداشتی آن را در بحث پیشگیری از هزینه‌های درمان را درک نمی‌کنند.

هدف بهداشت حرفه‌ای حفظ و ارتقای سلامت شاغلین است. شاغلین بهره‌ورترین نیروهای یک جامعه در همه دنیا هستند و سلامت این افراد از نظر اجتماعی (صرف نظر از بحث ارزش انسانی خود فرد شاغل) بسیار اهمیت دارد. ما در فعالیت‌های مربوط به نظارت به بهداشت حرفه‌ای، می‌گوییم که یک شاغل مبتدی کار را کند می‌کند و روند بهره‌وری را دچار اختلال می‌کند. این شاغل ماهر است که ارزش افزوده بسیار زیادی را ایجاد می‌کند و ضرر نیروهای مبتدی را پوشش، آن‌ها را آموزش، و شرکت‌ها را به سوددهی می‌رساند. به این ترتیب صرفه و صلاح اقتصادی کشور در گروی آن است که ایمنی و بهداشت نیروی کار ماهر و حرفه‌ای به شدت مورد توجه قرار گیرد و بدون این نیروها توسعه پایدار کشور رخ نخواهد داد.

مشکلی که وزارت بهداشت دارد این است که هم‌پوشانی و «overlap» وظایف زیادی در بحث بهداشت حرفه‌ای و ایمنی با سایر نهادها دارد. در داخل وزارت بهداشت نیز هم‌پوشانی وظایف با بخش بهداشت محیط وجود دارد که خود آن هم پوشانی وظایف با بهداشت محیط و تیم‌های آن بحث مفصل دیگری است. هم پوشانی وظایف اگر مدیریت شود، می‌تواند به کار تیمی وزارت بهداشت با سایر نهادها و همچنین درون بخش‌های وزارت بهداشت را به ارمغان آورد و برکات زیادی در رسیدگی به وضعیت بهداشت فنی واحدهای تولیدی به همراه داشته باشد، اما در شرایط فعلی این overlapها به امری مضر و مختل کننده کار بدل شده است.

تجربه خود شما درباره همپوشانی و عملکرد بهداشت حرفه‌ای چه بوده است؟

من از اسفندماه سال ۱۳۶۳ به‌عنوان نیروی عملیاتی و میدانی در حوزه رسیدگی به بهداشت حرفه‌ای واحدها وارد شدم و مانند بسیاری از همکاران و هم رشته‌ای‌های خود این تعصب را داشتیم که وظایف را به نحو احسن انجام دهیم، اما در بحث ایمنی و بهداشت اگر بازرسان وزارت کار و بازرسان وزارت بهداشت کار تیمی انجام می‌دادند، تقسیم کار خوبی انجام می‌گرفت و این در گروی تدوین دستورالعمل مشترک بود. اما چون قانون کار در زمینه ماده ۱۹۹ رعایت نشد و طی شش ماه آیین نامه رسیدگی به بهداشت حرفه‌ای واحدها و صنایع تدوین نشد تا حوزه‌های کار مشخص شود، اما هنوز بعد از چهار دهه چنین مسیری گشوده نشده و آیین‌نامه‌ای تدوین نشده است. اینکه پس از ۳۲ سال از اتمام مهلت برای تنظیم یک آیین نامه رسیدگی و اجرا برای بهداشت حرفه‌ای هنوز چنین چیزی تدوین نشده، یکی از بزرگترین ترک فعل‌ها توسط دولت‌ها در تاریخ پس از انقلاب است.

باتوجه به این تجربه و حضور خود در فضای بهداشت حرفه‌ای، میزان رعایت اصول این رشته در واحدهای تولیدی و اقتصادی کشور در چه حد است و آیا بازرسان کار و بهداشت موجود از نظر صلاحیت علمی و فنی، عملکرد خوبی دارند؟

در این زمینه راستی آزمایی چندان میسر نیست، هرچند از نظر عملی نیروهای خوبی تربیت شدند، اما از آنجا که آیین نامه مشترک و مشخصی وجود ندارد، امکان سنجش عملکرد وجود ندارد. به عبارت بهتر ما هنوز متر و معیاری برای رسیدگی به بحث ایمنی واحدهای تولیدی نداریم. ضرری که فقدان این متر و معیار از طریق فقدان آیین نامه زده است، در همه حوزه‌ها خود را نشان می‌دهد. یکی از این موارد این است که اصول بهداشت حرفه‌ای به شدت ضعیف اجرا می‌شود و بهداشت حرفه‌ای در حد لباس کار و کلاه فرمالیته ابلاغ می‌شود و کار عمیق در این زمینه در بسیاری از واحدها وجود ندارد. جمعیت اندک بازرسان بهداشت حرفه‌ای (حدود ۲۰۰۰ نفر) نیز در این زمینه مزید بر علت شده تا نتوانیم چندان وضعیت خوبی در زمینه رعایت اصول بهداشت حرفه‌ای داشته باشیم و این خود را در آمار بالای بیماری‌های نیروی کار فنی ماهر و همچنین بالا بودن نرخ متوسط حوادث کار ایران نشان می‌دهد.

 شما به بحث تعارض منافع اشاره کردید. این هم پوشانی وظایف و تداخل شرح وظیفه‌ها آیا شرایط را برای امکان چشم پوشی بازرسان بر برخی واحدها فراهم نکرده است؟ آیا بر خود این بازرسان حوزه کار، نظارتی صورت گرفته و نیروهای حراست و بازرسی برای خود آنان وجود دارند؟

از آنجا که همانطور که قبلا ذکر کردم، آیین نامه‌ای در این حوزه وجود ندارد و به صورت جزئی شرح وظایف و ملاک‌های عملکردی بازرسان تعیین نشده است، لذا ورود بازرسان و عملکرد آنان کاملا سلیقه‌ای است و به همین دلیل هیچ نیروی حراست و بازرسی نمی‌تواند بگوید که چرا آن بازرس واحد تولیدی با سطح بالای ریسک فنی وعدم رعایت اصول بهداشت حرفه‌ای را در گزارش خود مورد توجه قرار نداده است؛ زیرا آنقدر شرح وظایف سلیقه‌ای است که هر بازرس بهداشت حرفه‌ای چه در حوزه وزارت بهداشت و چه در سطح وزارت کار، می‌تواند ادعا کند که من به نظر کارشناسی خاصی در مورد آن واحد متخلف رسیدم و به این نتیجه رسیدم که واحد متخلف نیست و نیازی به مجازات یا تغییر در وضعیت آن وجود ندارد؛ علت اینکه بازرسانی بتوانند چنین ادعایی کنند، این است که هیچ آیین نامه و دستورالعمل دقیق و جزئی برای آنکه مشخص شود در چه حوزه‌ای با چه ملاکی باید حکم و قضاوت کنند، وجود ندارد و این امکان وجود دارد که بنابر منافعی خدای ناکرده یک بازرس وسوسه شود و در قبال بهره‌مندی‌هایی له یا علیه یک واحد نظر کارشناسی ارائه کند.

وزارت کار نیز در وظیفه خود کوتاهی کرده است؛ وزارتخانه کار می‌گوید که قوانین ایمنی ما باتوجه به وجود شورای عالی حفاظت فنی، نیازی به امضای مشترک با وزارت بهداشت ندارد. از آنجا که ماده ۱۰۶ قانون کار یک ماده موخر است و ماده ۸۵ ماده مقدم است، برای شورای عالی حفاظت فنی باید بیش از هر بحث دیگری مورد توجه قرار گیرد ولی در این حوزه نیز به دلیل بلاتکلیفی آیین نامه‌ای و فقدان چهارچوب مشخص و جزئی، برداشت‌های سلیقه‌ای را از قانون داریم و کلی بودن شرح وظایف باعث شده عملا هیچ دستگاهی وظیفه خود را انجام ندهد. عدم شفافیت گسترده بحث بهداشت حرفه‌ای در کشور به دلیل‌ عدم رعایت مواد ۱۰۶ و ۱۹۹ و ۸۵ قانون کار و عدم تدوین آیین نامه به این دلیل ضربات گسترده وارد کرده که آیین نامه در هر کشوری توضیح دهنده قانون است و بدون آیین نامه اجرای قانون، انگار قانونی وجود ندارد. آیین نامه است که مشخص می‌کند کارگر چه حقی در بحث ایمنی دارد و کارفرما وظایف خود را در این زمینه می‌شناسد و تکلیف نوع بازرسی دولت و نهادها نیز مشخص می‌شود.

 یکی از موارد مطرح شده برای حل مسئله بحران در بازرسی‌های بهداشت فنی، ورود شرکت‌های خصوصی در این حوزه هستند. آیا ورود خصوصی‌ها به بهداشت حرفه‌ای و ایمنی امر مثبتی است؟

در این تجربه خوبی از خصوصی‌سازی وجود ندارد و در حوزه نظارتی این مسئله به مراتب بدتر خواهد بود. از آنجا که در ایران به دلیل ضعف زیرساخت‌های نظارتی و قانونی امکان دور زدن قانون و زد و بند وجود دارد، یک نهاد خصوصی به دلیل اولویت مسئله حداکثرسازی سود به راحتی و بیش از دولت می‌تواند در شرایطی قرار بگیرد که با دریافت امتیازات و مبالغ و شرایطی به نفع یا به ضرر واحدهای متخلف و غیر متخلف عمل کند. این مسئله حتی برای نیروهای دولتی نیز محتمل است و در صورت ورود بخش خصوصی و شرکت‌های فعال در این حوزه، کار در زمینه تعارض منافع بیش از دولتی‌ها گره می‌خورد. این درحالی است که بخش خصوصی می‌تواند صرفا به بنگاه‌های دارای مشکل در زمینه بهداشت حرفه‌ای خدمات و مشاوره بفروشد، اما ورود در زمینه نظارت نتایج خوبی به همراه نخواهد داشت. در شرایطی که ماعدم هماهنگی دو وزارتخانه کار و بهداشت را مشاهده کرده و بازرسان اداره کار و بهداشت حرفه‌ای هرکدام یک ساز را می‌نوازند، ورود چند نهاد دیگر آن هم به صورت خصوصی به بحث بازرسی و نظارت نتایج بدتری به بار می‌آورد.

علت این بلاتکلیفی در حوزه تدوین شرح وظایف را چه می‌دانید؟

قطعا برخی نفع‌ها و اهداف فردی و تعارض منافع وجود دارد. قاعدتا نمی‌توان انکار کرد که برخی مسئولان به صورت نامحسوس به دنبال اهدافی هستند. مثلا یک مدیرکل ممکن است بگوید منافع فعلی من ایجاب می‌کند که بهداشت حرفه‌ای ادغام شود و فردای آن مدیری دیگر منافع فوری خود و تیم خود را تفکیک متولیان بهداشت حرفه‌ای می‌داند. مدیر دیگری معتقد است که تولیدکنندگان در اولویت هستند و نباید هیچ واحدی مجازات شود و بنابر سلیقه و منافعی اصلا تمایلی به تدوین آیین نامه مشخص ندارد و همین وضعیت بلاتکلیفی را ترجیح می‌دهد. همه این دلایل، من حیث المجموع شرایط کنونی ما را در بحث ایمنی و بهداشت حرفه‌ای رقم زده است.