رای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به ابطال بخشنامه مقررات اجرایی– انضباطی فعالیت دفاتر خدمات مسافرتی و گردشگری

به گزارش خبرنگار ایلنا، چندی پیش دفاترخدمات مسافرتی طی شکایتی به دیوان عدالت عمومی خواستار ابطال بخشنامه مقررات اجرایی – انضباطی فعالیت دفاتر خدمات مسافرتی و گردشگری شدند.

محمودرضا حاجی نصراله (رییس هیات موسس تشکل حرفه‌ای دفاتر خدمات مسافرتی تهران) دراین خصوص گفت: معاونت گردشگری وزارتخانه میراث فرهنگی و گردشگری مبادرت به صدور بخشنامه‌ای با عنوان مقررات اجرایی و انضباطی فعالیت دفاتر خدمات مسافرتی و گردشگری نمود که مفاد بخشنامه مذکور بر خلاف قانون اساسی و قوانین عادی (قانون مدنی و مجازات اسلامی) و تصویب نامه هیأت وزیران است. مفاد بندهای ۲.۳، ۴.۵، ۱۲.۲۴، ۳۱.۳۴ و ۳۶ تبصره ماده ۴۱ و همچنین فصل‌های سوم، چهارم و پنجم خلاف قوانین و مقررات است.

او ادامه داد: تحلیل قرارداد ابلاغی که در قرارداد مذکور و ماده ۱۰ و مواد ۲۲۱ و ۲۲۳ اشاره شده، این موضوع بر خلاف اصل آزادی قراردادهاست. بر این اساس قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده‌اند، در صورتی که مخالف صریح قانون نباشند، نافذ است.

این کارشناس حقوق و گردشگری تصریح کرد: ایجاد صلاحیت سازمان جهت رسیدگی به پرونده‌های مطروحه گردشگر که موضوع داوری سازمان در ماده ۱۲ قرارداد تیپ ایجاد شده است و این در حالی است که مرجع رسمی تظلمات بین اشخاص حقوق خصوصی دادگستری می‌باشد و داوری سازمان برخلاف قواعد آمره قانون آیین دادرسی مدنی می‌باشد و به موجب آیین‌نامه دفاتر موظف به استفاده از قرارداد ابلاغی سازمان است. این درحالی است که تحمیل مجازات و شرایط خارج از حدود اختیارات معاونت گردشگری است و نیاز به مجوز هیأت وزیران دارد به نوعی که بخشنامه خلاف مصوبات هیأت وزیران است و رأساً مبادرت به تعیین مجازات انتظامی نموده است.

او در ادامه به مواد مطرح شده در شکایت دفاتر خدمات مسافرتی به دیوان عدالت اشاره کرد و گفت: ماده ۲ –عدم استفاده از فرم قرارداد تیپ سازمانی در سربرگ دفتر یاعدم امضا ذیل قرارداد یاعدم تحویل نسخه مربوط به گردشگر مشمول مقررات سازمانی می‌باشد. لذا در صورت‌عدم رعایت مراتب مذکور هنگام رسیدگی، قرارداد تیپ سازمانی برای احقاق حق احتمالی در گردشگر ملاک و مبنا قرار خواهد گرفت.

ماده ۳ – هرگونه توافق خارج از مفاد قرارداد مشروط بر این که ناقض سایر بندها نباشد، در زمان قرارداد و امضای طرفین لازم‌الاجرا خواهد بود.

ماده ۴ – درج تاریخ رفت و برگشت مقصد دقیق سفر (کشور و شهر)، درجه هتل، شرح کامل خدمات قابل ارائه به گردشگر، قیمت در قرارداد الزامی می‌باشد.

ماده ۵ – کلیه قراردادهای منعقده موضوع فروش خدمات تور جهت کنترل نهایی باید به رویت و تأیید مدیرفنی بند (ب) دفتر برسد.

ماده ۶ – در ص ورت صدور رأی قطعی محکومیت مالی از سوی کمیته فنی، در فرایند رسیدگی به شکایات وعدم اجرای رأی توسط دفتر، سازمان پس از یک هفته راساً نسبت به برداشت از محل ضمانت‌نامه اقدام و دفتر موظف است حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ اعلام نسبت به جایگزینی یا تکمیل ضمانت‌نامه اقدام نماید.

ماده ۷ – درخواست تجدیدنظر به احکام صادره از طرف کمیته فنی، حداکثر ظرف مدت ۱۵ روز پس از ابلاغ امکان‌پذیر خواهد بود.

ماده ۸ – سازمان در صورت صلاحدید جهت ادای توضیح و اتخاذ تصمیم، از دارنده مجوز در شخص حقیقی یا مدیرعامل در شخص حقوقی یا مدیرفنی دعوت می‌کند و آن‌ها موظف‌اند جهت پاسخگویی حضور یابند.

ماده ۹ – چنانچه دفتر خدمات مسافرتی و گردشگری بسته سفر آماده شده توسط دفتر دیگری را بازاریابی، فروش و یا اجرا نماید، موظفند اولاً: نسبت به عقد قرارداد با دفتر تورگردان یا مجری اقدام نموده و حدود و ثغور مسئولیت هر دفتر را به طور مجزا در آن قرارداد مشخص نمایند. ثانیاً: در قرارداد با گردشگر حدود مسئولیت دفتر تورگردان و یا مجری را مشخص نمایند، در غیراین صورت مسئولیت ناشی از نقص ارائه خدمات متوجه دفتر ثبت نام‌کننده خواهد بود.

ماده ۱۰ – حضور مدیرفنی یا مدیرعامل در دفتر الزامی است و در مواقع ضروری و خاص، ملزم به هماهنگی با مرجع صدور مجوز و تعیین جایگزین به منظور پاسخگویی به‌گردشگران و سایر مراجعین می‌باشند. (تذکر کتبی)

ماده ۱۱ – پروانه بهره برداری، گواهینامه مدیر فنی و منشور حقوق گردشگر باید در معرض دید مسافران نصب گردد. (تذکر کتبی)

تبصره – منشور حقوق گردشگر باید در ابعاد بزرگ و مناسب و در محلی قرار داشته باشد که کاملاً قابل رویت و خواندن باشد و همچنین دفتر ملزم به رعایت مفاد منشور حقوق گردشگر می‌باشد.

ماده ۱۲ – دفتر موظف به انعقاد قرارداد با گردشگر (نماینده گردشگر) بر اساس فرم‌های ابلاغی از طرف مرجع صدور مجوز و ارائه یک نسخه از آن به گردشگر می‌باشد. قرارداد باید به امضای گردشگر و مدیرعامل یا مدیرفنی دفتر رسیده باشد. (تذکر کتبی)

ماده ۱۳ – نام کامل دفتر در تابلوی سردرب، کارت ویزیت، سربرگ و مهر، می‌بایست از اندازه (فونت) یکسان برخوردار باشد. (تذکر کتبی)

ماده ۱۴ – دفتر موظف است نام و نشانی کامل خود را به همراه شماره تلفن و نوع فعالیت در سربرگ مکاتبات درج نماید. (تذکر کتبی)

ماده ۱۵ – دفتر در هنگام ثبت نام، موظف به کنترل اعتبار گذرنامه گردشگر و شرایط سنی همراهان می‌باشد. (تذکر کتبی)

ماده ۱۶ – کارکنان دفاتر ملزم به رعایت کامل شئونات اخلاقی، عرفی و قانونی در دفتر و محل برگزاری جشنواره‌ها، نمایشگاه‌ها و سایر فعالیت‌های گردشگری مرتبط می‌باشند. (تذکر کتبی)

ماده ۱۷ – دفتر مجری تور موظف به تشکیل جلسه معارفه برای گردشگران قبل از اجرای گشت‌های گروهی و ارائه برنامه سفر، معرفی راهنمایی گشت و همچنین اطلاع‌رسانی درباره مقررات کشور مقصد می‌باشد. (تذکر کتبی)

ماده ۱۸ – دفتر نباید از عنوانی غیر از دفتر «خدمات مسافرتی و گردشگری (یا سیاحتی – جهانگردی)»، همانند آژانس، بنگاه و… جهت فعالیت استفاده نماید. (اخطار کتبی)

ماده ۱۹ – دفتر موظف است گزارش عملکرد خود را به صورت فصلی در فرم‌های ابلاغی به سازمان ارائه نماید. (اخطار کتبی)

ماده ۲۰ – دفتر مجاز به نگهداری مدارک شخصی علی الخصوص گذرنامه گردشگران و منوط کردن تحویل آن به تسویه حساب نمی‌باشد. (اخطار کتبی)

ماده ۲۱ – دفتر ملزم به استفاده از راهنمای گردشگری مورد تأیید و دارای کارت معتبر از سازمان درگشت‌ها می‌باشند. (اخطار کتبی)

ماده ۲۲ – نام دفتر باید با تابلوی سردرب، کارت ویزیت، سربرگ، لوگو و مهر دفتر مطابقت داشته باشد. (اخطار کتبی)

ماده ۲۳ – کلیه تبلیغات باید همراه با نام کامل دفتر صورت پذیرفته و در صورت درخواست سازمان نسبت به ارائه مستندات متن آگهی اقدام نماید و همچنین از به کار بردن تبلیغات نامتعارف و غیرواقعی خودداری نمایند. (اخطار کتبی)

ماده ۲۴ – دفتر ثبت نام کننده، تورگردان و مجری تور بر اساس پکیج ارائه شده موظف به انعقاد قرارداد فیمابین می‌باشند همچنین دفتر مجری موظف است دقیقاً نسبت به‌ارائه خدمات برابر پکیج معرفی شده توسط دفتر ثبت نام‌کننده اقدام نماید. (اخطار کتبی)

ماده ۲۵ – دفتر موظف به ارائه رسید در هنگام دریافت وجه از گردشگر با سربرگ و امضا و مهر دفتر با درج تاریخ دریافت آن می‌باشد. (اخطار کتبی)

ماده ۲۶ – پس از دریافت ۲ تذکر کتبی در صورت تکرار تخلف تذکر تبدیل به‌اخطار کتبی می‌گردد.

ماده ۲۷ – دفتر مجری موظف است تورهای خود را تحت پوشش بیمه کامل مسافرتی مطابق دستورالعمل ابلاغی سازمان قرار دهد و دفاتر ثبت نام‌کننده نیز مکلف به استفاده از برنامه‌های سفر دارای بیمه مسافرتی می‌باشند. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۲۸ – استفاده از آرم سازمان در پوسترهای تبلیغاتی، کارت ویزیت، سربرگ، تابلو یا نامه‌های اداری دفاتر ممنوع می‌باشد. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۲۹ – دفتر موظف است بنابه درخواست کتبی سازمان، اطلاعات مورد درخواست اعم از گزارش عملکرد خود را به سازمان ارائه نماید. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۳۰ – دفتر در صورت نیاز به اخذ ضمانت بازگشت از گردشگر می‌تواند از روی درخواست ارائه ضمانت نامه بانکی معتبر نمایند. لذا دریافت وجه نقد و یا واریز وجه به‌حساب شخصی و یا حساب دفتر ممنوع می‌باشد. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۳۱ – دفاتر مجاز به فروش رویداد تک برای هیچ یک از مسیرهای کشورهای خارجی آن نمی‌باشند. لذا انجام خدمات رویداد توأم با سایر خدمات بسته سفر از قبیل بلیط و ذخیره (رزرو) مکان اقامت مجاز می‌باشد. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۳۲ – دفتر می‌بایست قبل از انجام هرگونه همکاری و فعالیت با دفاتر، مؤسسات و شرکت‌ها، از قانونی بودن فعالیت دفتر یا مؤسسه یا شرکت مذکور اطمینان حاصل نماید. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ماه)

ماده ۳۳ – معرفی گردشگر به واسطه (دلال) یا شخص ثالث غیرمجاز، ممنوع می‌باشد. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۳۴ – دفاتر خدمات مسافرتی و گردشگری چنانچه به هر علت ظرف مدت ۲ ماه سه شکایت (شکایت مجزا) که منجر به محکومیت شود، داشته باشد. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۳۵ – دفتر مجاز نیست به فعالیتی که مغایر با موضوع فعالیت بوده یا سنخیتی با آن نداشته باشد بپردازد. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۳۶ – چنانچه بر اساس مستندات و مدارک ارائه شده اثبات شود که دفتر نسبت به اعزام افراد در قالب گردشگر به خارج از کشور اقدام تا افراد پس از رسیدن به‌مقصد، از بازگشت به کشور خودداری نمایند. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۳۷ – در صورتی که دفتر مطابق با «بخش سوم» این مقررات، ۳ اخطار کتبی دریافت کند و تخلف را تکرار و یا نسبت به اصلاح عملکرد خود اقدام ننماید. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۳۸ – اعلام اطلاعات غیرواقعی به گردشگر در مورد اجزای بسته سفر توسط دفاتر ثبت نام‌کننده یا تورگردان همانند چارتر بودن یا نبودن هواپیما، هتل و از این قبیل. (بار اول ۱ ماه و بار دوم ۲ یا ۳ ماه)

ماده ۳۹ – دفتر مجاز به اجاره دادن کانتر یا قسمتی از محل فعالیت خود به افراد غیرنبوده و در صورت مشاهده مجوز لغو خواهد شد. (۳ ماه تعلیق)

ماده ۴۰ – ایجاد نمایندگی (شعبه) بدون اخذ مجوز از سازمان. (۳ ماه تعلیق)

ماده ۴۱ – ارائه رویداد غیرواقعی که منجر به‌عدم ورود گردشگر به کشور مقصد شود. (۳ ماه تعلیق)

تبصره – در این موارد ضمن جبران کلیه خسارات وارده به گردشگر توسط دفتر موضوع به صورت قانونی از طریق سازمان مورد رسیدگی و اقدام قرار می‌گیرد.

ماده ۴۲ – دفتر موظف است ضمانت نامه خود نزد سازمان را قبل از پایان سررسید به نفع سازمان تمدید نماید. (تعلیق تا زمان رفع نقص)

ماده ۴۳ – دفتر موظف است در صورت تغییر مدیرعامل و مدیرفنی، حداکثر ظرف سه ماه نسبت به معرفی فرد جدید واجد شرایط اقدام نماید. (تعلیق تا رفع نقص)

ماده ۴۴ – مدیر در اشخاص حقیقی و مدیرعامل در اشخاص حقوقی موظف است قبل از تغییر محل فعالیت، محل پیشنهادی واجد شرایط مرجع صدور مجوز را به صورت مکتوب معرفی نموده و پس از طی مراحل و صدور تأییدیه مکتوب اقدام به جابجایی محل فعالیت نماید. همچنین مدیرعامل در اشخاص حقوقی مکلف است هرگونه امور مربوط به‌مدیریت سهامداران، نام و نشان شرکت را قبل از هرگونه تغییر به سازمان اعلام نماید. (تعلیق تا زمان رفع نقص)

ماده ۴۵ – مدیر در اشخاص حقیقی و مدیرعامل در اشخاص حقوقی موظف است یک ماه قبل از انقضای اعتبار مجوز نسبت به مراجعه به سازمان و تمدید آن اقدام نماید. (تعلیق تا زمان رفع نقص)

ماده ۴۶ –عدم اجرای دستور تکمیل تضمین بدون عذر موجه بنا به تشخیص سازمان. (تعلیق تا رفع نقص)

ماده ۴۷ – واگذاری مجوز بدون هماهنگی و کسب موافقت سازمان (تعلیق تا زمان رفع نقص)

ماده ۴۸ – درصد موظف است در زمان تعلیق از قبول تعهدات جدید خودداری نموده و به تعهدات قبلی خود در قبال گردشگران عمل نماید.

ماده ۴۹ – در صورتی که تخلف دفتر واجد وصف مجرمانه بوده و از سوی مراجع ذیصلاح منجر به محکومیت شود.

ماده ۵۰ – در صورتی که تخطی دفتر بیش از ۳ مورد از موارد مربوط به بخش تعلیق را شامل گردد، مجوز فعالیت لغو خواهد شد.

ماده ۵۱ – چنانچه دفتر در طول شش ماه، ۳ بار و یا در طول یک سال فعالیت، ۴ بار به طور متوالی یا متناوب تعلیق ۱ماهه شود.

ماده ۵۲ – چنانچه دفتر مطابق ترتیبات مقرر در «بخش چهارم» سه ماه تعلیق گردد و ۲ بار آن تخلف را مرتکب گردد.

ماده ۵۳ – چنانچه شش ماه از موارد تعلیق تا رفع نقص، زمان سپری شود و همچنان اشکال رفتن نگردد.

ماده ۵۴ – هرگاه دفتر پس از اخذ مجوز بیش از شش ماه بدون عذر موجه شروع به‌کار ننماید یا سه ماه بدون داشتن عذر قابل قبول تعطیل باشد یا به مدت یک سال هیچ گونه فعالیتی نداشته باشد به تشخیص سازمان مجوز لغو می‌گردد.

او ادامه داد: در نهایت پاسخ دیوان عدالت به شکایت مطرح شده آن بود که بخشنامه مقررات اجرایی – انضباطی در پنج بخش، ۵۴ ماده و ۲ تبصره از زمان ابلاغ لازم‌الاجرا بوده و کلیه مقررات مغایر مغایر ملغی می‌شود. اصل آزادی قراردادها مطلق نبوده و بر اساس ضوابط قانونی از نظم عمومی قابلیت تمدید دارد. قراردادهای تیپ یکی از مهم‌ترین موارد اعمال محدودیت بر اساس نظم عمومی است. شروع به فعالیت در صنعت گردشگری بدواً مستلزم پذیرش قوانین و مقررات این دوره است. بر اساس تبصره ۳ ماده ۳۱ آیین‌نامه نظارت بر تأسیس و فعالیت دفترهای خدمات مسافرتی…، صرفاً در صورتی که تخلفات دفتر دارای وصف مجرمانه باشد، جهت رسیدگی به مراجع قضایی صالح ارسال می‌شود. بخشنامه مورد اعتراض دقیقاً در راستای شرح وظایف این وزارت و در چارچوب مصوبات هیأت وزیران و قوانین جاری تنظیم و ابلاغ شده است و مغایرتی با آن‌ها ندارد. مستند به ماده ۳۰ آیین‌نامه نظارت بر تأسیس و فعالیت دفترهای خدمات مسافرتی، سیاحتی، جهانگردی و زیارتی مصوب ۱۳۸۰ هیأت وزیران، کلیه دفترها موظف به رعایت مقررات و دستورالعمل‌ها و خط مشی‌های ابلاغ شده توسط مرجع صدور مجوز هستند. در پایان با عنایت به موارد معنونه و بی‌اساس بودن شکایت، صدور قرار رد شکایت شاکی، مصراً و موکداً مورد تقاضاست. "

به گفته این کارشناس حقوقی و گردشگری، در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۲۴۵ – ۱۴۰۰/۵/۹ بندهای ۴ و ۵ مقررات اجرایی انضباطی دفاتر خدمات مسافرتی و گردشگری را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علّت‌عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. همچنین رسیدگی به قسمت‌های دیگر از بخشنامه مقررات اجرایی انضباطی فعالیت دفاتر خدمات مسافری و گردشگری مورد اعتراض در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.

او در ادامه به رأی هیأت عمومی اشاره کرد و گفت: بر این اساس عنوان شد، الف – هرچند معاونت گردشگری سازمان [وزارت] میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می‌تواند برمبنای صلاحیتهای نظارتی خود و با لحاظ محدودیتهای مقرر در ماده ۹۷۵ قانون مدنی، رعایت برخی از قیود را در قراردادهای مربوطه تکلیف نماید، لکن الزام اشخاص به انعقاد قرارداد براساس نمونه ابلاغی مغایر اصل ۲۲ قانون اساسی و نیز ماده ۱۰ قانون مدنی است و مفاد ماده ۳ آیین‌نامه نظارت بر تأسیس و فعالیت دفترهای خدمات مسافرتی، سیاحتی، جهانگردی و زیارتی مصوب سال ۱۳۸۰ هیأت وزیران نیز نمی‌تواند دلیلی بر تحمیل چنین الزامی به اشخاص باشد. بنا به مراتب فوق، مواد ۲ و ۳ بخشنامه شماره ۹۵۳۴۰۰/۵۳۶۷۹ – ۱۳۹۵/۸/۱۱ با عنوان مقررات اجرایی – انضباطی فعالیت دفاتر خدمات مسافرتی و گردشگری که متضمن الزام اشخاص به انعقاد قرارداد براساس نمونه ابلاغی است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. ب – با توجه به اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها که در اصل ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده ۲ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۹۲/۱/۲ منعکس شده، تعیین جرم بودن یا نبودن یک فعل یا ترک فعل از شئون قانونگذار است و با عنایت به‌شرح وظایف معاونت گردشگری سازمان [وزارت] میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی که در هیچ یک از بندهای احصاء شده در آن اختیاری مبنی بر وضع مجازات برای معاونت یادشده قابل استنتاج نیست و آنچه که در حدود صلاحیت معاون گردشگری است، صرفاً نظارت بر دفاتر خدماتی مسافرتی بوده و لازمه اعمال نظارت مذکور تعیین مجازات نیست؛ بنابراین بخش‌های سوم، چهارم و پنجم از بخشنامه شماره ۹۵۳۴۰۰/۵۳۶۷۹ – ۱۳۹۵/۸/۱۱ با عنوان مقررات اجرایی – انضباطی فعالیت دفاتر خدمات مسافرتی و گردشگری که متضمن اعمال مجازات درخصوص تخلّفات دفاتر خدمات مسافرتی و گردشگری است، خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب‌کننده آن و خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.