بودجه بدون نفت، مسیری که باید طی کرد

به گزارش خبرنگار اقتصادی ایلنا، در اقتصاد سیاسی بحثی است مبنی برای اینکه کشورهایی که در زمان ثبات و آرامش دست به اصلاحات اقتصادی نمی‌زنند، ناگزیر خواهند شد که در شرایط بی‌ثباتی و همراه با تکانه‌ها دست به اصلاحات بزنند. این موضوع به نوعی گویای وضعیت امروز اقتصاد ایران است که با شرایط تحریم و تحمیل تکانه‌ها از بیرون دست و پنجه نرم می‌کند. بطوری که فضای موجود باعث شده تا سیاستگذاران که تا سال‌ها به پیشنهادها، نظرات و حتی هشدارهای کارشناسان و اساتید اقتصادی بی‌توجه بودند، به این پیشنهادها روی خوش نشان دهند و هر چند کجدار و مریز، به آن سمت و سو حرکت کنند.

یکی از این موارد بحث درآمدهای حاصل از فروش نفت و نحوه هزینه کرد آن در اقتصاد کشور است. البته این موضوع مختص ایران نبوده و در بیشتر کشورهایی که به نوعی اقتصادشان وابسته به درآمدهای منابع طبیعی و بویژه نفت است، به عنوان یکی از موضوعات محوری و کانونی اقتصادی مطرح است. البته این موضوع پیشتر در قالب پرسشی مطرح می‌شد مبنی بر اینکه آیا این درآمدها نعمت هستند یا نقبت؟ پرسشی که به نوعی از زمان  ورود بیماری هلندی به ادبیات اقتصادی تا دهه‌ها پررنگ بود. اما نحوه عملکرد و سیاستگذاری برخی کشورها بویژه نروژی‌ها، جنبه نقبت آن را تحت شعاع قرار داد و نشان داد که  تاثیر این درآمدها تا حدود زیادی به نحوه  سیاستگذاری و وجود نهادهای لازم بستگی دارد.

دیگر امروزه همه به این نتیجه رسیده‌اند این درآمدها در صورت استفاده مناسب و اصولی، عامل ارزش‌آفرین و مزیت‌ساز در اقتصاد بوده و  به نوعی زیرساخت‌های توسعه را فراهم می‌کند. یکی از اقتصاددان در این مورد می‌گوید« تاریخ نفت را نه، بلکه مردم را مقصر خواهد دانست» این گفته به روشنی گویای این موضوع است که درآمدهای نفتی و خصوصا نفت ذاتا بد نیستند بلکه تاثیر آن در اقتصاد به رویکردهای سیاستگذاران بستگی خواهد داشت.

همانطور که ذکر شد تحریم‌های اقتصادی آمریکا بخش نفت ایران را به عنوان منبع اصلی درآمدهای ارزی ایران نشانه گرفته است تا باز هم تلنگری باشد بر این موضوع که ما سال‌ها هشدارهای اقتصاددانان در مورد تنوع سازی درآمدهای ارزی را نادیده گرفتیم. از همین روی در این شرایط سخت به دنبال کاهش وزن نفت در بودجه کشور هستیم، بطوریکه سازمان برنامه و بودجه در یک بازه چهار ماهه اقدام به انتشار متن چارچوب کلی طرح اصلاحات ساختاری بودجه عمومی با رویکرد قطع وابستگی مستقیم به نفت کرده است.

سیاست مالی بهینه

باید توجه داشت که دولت‌ها برای تحت تاثیر قرار دادن متغیرهای اقتصادی معمولا از سه سیاست تجاری، مالی و پولی و ارزی استفاده می‌کنند که در کشورهای وابسته به درآمدهای نفتی، سیاست‌های مالی نقش و جایگاه اساسی دارد و حتی سایر سیاست‌ها را متاثر می‌کند. برای نمونه نحوه هزینه‌کرد درآمدهای نفتی عامل مهم در تعیین نرخ ارز و نقدینگی محسوب می‌شود. موضوع مهم در این مورد ویژگی این درآمدها است که می‌توان به عدم اطمینان و بی‌ثباتی آن اشاره کرد که این مورد به وضوح در اقتصاد حال حاضر ایران نمایان است و نشان دهنده ایراد اساسی در رویکرد بودجه‌ای به درآمدهای نفتی است.

بطوری که کارشناسان در این راستا اقدام به تعریف سیاست مالی بهینه کرده‌اند که عبارت است از مسیر درآمد غیرنفتی و مخارج اساسی دولت که تابع رفاه اجتماعی دولت را حداکثر می‌کند و عواید مالی حاصل از نفت نه بعنوان درآمد بلکه بعنوان تامین مالی کسری بودجه در کشورهای تولید کننده استفاده می‌شود. یکی از اساسی‌ترین اقدامات در این راستا تجزیه تراز کل به تراز نفتی و غیرنفتی است و توجه ویژه به جایگاه تراز غیرنفتی گام اساسی در راستای سیاست مالی بهینه است.

سیاست مالی باید بر روی انباشت کلان دارایی‌ها در طول دوره تولید نفت هدف گذاری شود تا کسری بودجه غیرنفتی در طول دوره بعد از نفت پایدار بماند. دولت باید تلاش کند دارایی‌های مالی کلانی را در دوره تولید نفت  فراهم کند. از آنجایی که ثروت نفت به ثروت مالی تبدیل می‌شود، باید به استخراج نفت همانند تغییر در سبد دارایی نگاه شود که بر این دلالت دارد که درآمد نفت بیشتر شبیه دارایی است، یعنی سیاست تبدیل دارایی زیرزمینی به دارایی رو زمینی. لذا باید انباشت دارایی در سال‌های تولید به اندازه کافی زیاد باشد که سبب تداوم سیاست مالی در دوره بعد از نفت شود.

قاعده مالی

به باور کارشناسان تعریف قاعده مالی در متن اصلاح ساختار بودجه یکی از نقاط قوت آن است. بطوریکه سازمان برنامه و بودجه از این موضوع به عنوان محوری‌ترین مسئله در طرح اصلاح ساختاری بودجه، یاد می‌کند که طی برنامه از پیش تعیین شده، ثبات اقتصادی را تضمین کرده و نسبت‌های مالی پایدار کننده بودجه را در طی ۵ سال آتی، مشخص می‌کند. کارشناسان قاعده مالی را قید مقداری بلندمدتی است که بر سیاست مالی از طریق محدودیت‌های ارقام کلان بودجه اعمال می‌شود، تعریف می‌کنند. این قیود در مورد بدهی دولت، منابع و مخارج آن کاربرد دارد و یا اینکه تعادل‌های بودجه را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

صندوق‌ها

یکی از ابزارهای مهم در راستای هدایت و کاربست درآمدهای ارزی حاصل از نفت، ایجاد صندوق است. این صندوق‌ها عموما با اهدافی از قبیل جلوگیری از بروز بیماری هلندی، پاسداشت سهم نسل‌های آتی از این منابع و استقلال بودجه دولت از درآمدهای نفتی ایجاد می‌شود. امروزه اکثر کشورهای نفت خیز استفاده از صندوق را در دستور کار قرار داده‌اند البته کشور نروژ در این موضوع پیشرو و الگو است. این صندوق‌ها از نظر کارکرد انواع مختلفی دارد. صندوق‌های تثبیت؛ هدف از صندوق تثبیت کاهش بی‌ثباتی قیمت نفت به سیاست مالی از طریق هموار کردن درآمد نفتی در بودجه است که در کشورهایی مانند روسیه، نروژ و شیلی استفاده می‌شود.

نوع دیگر صندوق‌ها کارکرد پس‌انداز یا ذخیره‌ای دارند که هدف از تاسیس چنین صندوق‌هایی برطرف کردن نگرانی‌های بین نسلی است و به وجود آوردن یک ذخیره ثروت برای نسل‌های آینده است که این صندوق در کشورهای عربی خلیج فارس مورد استفاده قرار می‌گیرد. نوع سوم؛ صندوق‌های تامین مالی هستند که به دلیل پیشرو بودن نروژ در  کاربست این صندوق از مدل نروژی نیز یاد می‌شود و هدف آن تامین مالی تراز بودجه است.

در ایران نیز حساب ذخیره ارزی در قالب برنامه سوم و چهارم و به عنوان صندوق ثبات‌ساز و نیز صندوق توسعه ملی به عنوان صندوق ذخیره ثروت در برنامه پنجم و ششم توسعه در این راستا است. هرچند که در مورد عملکرد آنها انتقاداتی مانند عدم استقلال بودجه از نفت یا برداشت ریالی از صندوق توسعه ملی وارد است.

بنابراین می‌توان اصلاح ساختار بودجه را با وجود انتقادات به حق، در مجموع مثبت ارزیابی کرد که توانسته حداقل در مقام تدوین به اصول حاکم بر اقتصاد پایبند بماند که یکی از آنها تعریف قاعده مالی است. البته اینکه موراد مذکور در متن اصلاحیه اجرا خواهند شد یا خیر؛ موضوع دیگری است.  وجود این قاعده مالی و کارکرد تعریف شده در قانون صندوق توسعه ملی می‌تواند تاثیرات درآمدهای نفتی را به حداقل برساند و این شرایط دشوار فرصتی باشد تا گام‌های اساسی در راستای اصلاحات اقتصادی برداشته شود.