گزارش کمیسیون اصل نود مجلس در مورد رسیدگی به شکایات اجرای سند الگوی کشت

به گزارش ایلنا، علی کشوری سخنگوی کمیسیون اصل نودم قانون اساسی مجلس شورای اسلامی در جلسه علنی امروز (سه‌شنبه ۱۷ مهرماه) مجلس شورای اسلامی گزارش این کمیسیون در مورد رسیدگی به شکایات پیرامون تدوین و اجرای سندجامع الگوی کشت را به شرح زیر قرائت کرد.

یکی از مهمترین تأکیدات در اسناد بالادستی و قوانین کشور، تدوین و پیاده سازی الگوی کشت صحیح، در راستای ساماندهی فرایند تولید و دستیابی به خودکفایی و امنیت غذایی پایدار است. از جمله تکالیف قانونی مرتبط می توان به بند «۸» از سیاست های کلی اصلاح الگوی مصرف، ابلاغی ۱۵/۴/۱۳۸۹ و بند «۲» از ماده (۶۱) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، مصوب سال ۱۳۹۶ اشاره کرد.

در این راستا، به طور ویژه ‌تر، نقش سیاست گذاری و حاکمیتی وزارت جهاد کشاورزی در تدوین و پیاده سازی الگوی کشت نیز از حدود نیم قرن پیش در قوانین و مقررات متعدد مورد تأکید قرار گرفته است. به عنوان نمونه می توان به ماده (۱۳) «قانون تجدید تشکیلات و تعیین وظایف سازمان های وزارت کشاورزی و منابع طبیعی و انحلال وزارت منابع طبیعی» مصوب ۱۲/۱۱/۱۳۵۰؛ ماده (۲۶) «قانون توزیع عادلانۀ آب» مصوب ۱۶/۱۲/۱۳۶۱ و تبصره «۶» ماده (۶) «قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی» مصوب ۲۳/۴/۱۳۸۹ اشاره کرد. در قوانین بودجۀ سنواتی نیز ردیف هایی به منظور تدوین و پیاده سازی الگوی کشت، تعریف شده است.

در بند «الف» از ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است با همکاری دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط، برنامه تولید بهینه (الگوی کشت) محصولات موضوع ماده (۳۱) قانون افزایش بهره ‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی یعنی محصولات راهبردی، ویژه و خاص منطقه‌ ای را بر اساس یک برنامه پنجساله تهیه و هر‌‌ساله تا سه‌ماه قبل از شروع سال زراعی در هر حوضه آبخیز و دشت، تعیین و کلیه حمایت‌های قیمتی و غیرقیمتی خویش را بر اساس این برنامه اجرا نماید.

با وجود تکالیف قانونی مذکور و تخصیص اعتباراتی در قالب بودجه های سنواتی، موضوع تدوین و پیاده ‌سازی الگوی کشت در کشور، به دلایلی از جمله عدم اصلاح زیرساخت‌های تولید، ضعف در اطلاعات پایه‌ای بخش کشاورزی، عدم توسعه نظام‌های بهره ‌برداری، رابطه مبادله نابرابر، نظام مند نبودن توزیع محصولات و غلبۀ فرهنگ مصرف نادرست، به نتیجۀ مطلوب نرسیده و عمدتاً در حد توصیه باقی مانده است. البته وزارت جهاد کشاورزی در مهرماه سال ۱۴۰۱، از «سند کشت محصولات استان ها» برای سال زراعی ۱۴۰۲ – ۱۴۰۱ رونمایی کرد؛ ولی این سند از همان بدو امر، با ایرادات اساسی مواجه بوده و نتوانست در تحقق اهداف موردنظر راهگشا باشد و هنوز هم اقدام جدی و اساسی برای اصلاح ریل‌گذاری‌های نادرست و تکمیل برخی مؤلفه‌های مناسب دیده نمی‌شود. به ‌طور کلی می‌توان گفت که در تدوین و پیاده‌سازی سند الگوی کشت مطلوب، کم‌کاری‌ها و ترک فعل‌ها مشهود است.

لذا نظر به اهمیت رعایت الگوی کشت در تضمین خودکفایی در محصولات اساسی و امنیت غذایی پایدار و ارتقاء موقعیت تجاری بخش کشاورزی ایران در بازارهای جهانی، کمیسیون اصل نودم (۹۰) قانون اساسی بنا به مأموریت های ذاتی خود و پیرو شکایات و گزارش های متعدد در خصوص ناکارآمدی‌ ها و ترک فعل های دستگاه های اجرایی مربوطه در موضوع الگوی کشت، این موضوع را در دستور کار خود قرار داده و پس از برگزاری جلسات کارشناسی متعدد، گزارشی را تهیه نموده است. این گزارش متضمن بررسی چالش های فراروی اجرای سند الگوی کشت و ارائه راهکارها و پیشنهادها با تأکید بر وظایف دستگاه های ذیربط می باشد که برای استحضار نمایندگان محترم تقدیم می گردد.

چالش های سند الگوی کشت

۱- احاله وظیفه ذاتی وزارت جهاد کشاورزی به خارج از وزارتخانه

بر اساس تکالیف قانونی فوق‌الذکر، تدوین و پیاده سازی الگوی کشت، وظیفۀ ذاتی و تکلیف قانونی وزارت جهاد کشاورزی بوده و در مواقع لزوم، رئیس جمهور محترم و یا معاون اول ایشان، می‌تواند وظیفه هماهنگی‌های موردی با دستگاه‌های مربوطه را انجام دهد. با وجود این، بر اساس سند ابلاغی وزارت جهاد کشاورزی وقت در سال ۱۴۰۱، راهبری این موضوع در سطح ملی به «کمیتۀ ملی اصلاح الگوی کشت» متشکل از نهادها و دستگاه های مرتبط، با ریاست معاون اول رئیس جمهور واگذار شده است.

محول کردن امور مرتبط با تدوین و پیاده سازی الگوی کشت به کمیته‌ای ذیل معاون اول رئیس جمهور، خلاف اصول صحیح اداری بوده و موجب سلب مسئولیت از متولی اصلی (وزارت جهاد کشاورزی) خواهد شد. این امر می‌تواند به لوث شدن مسئولیت و تقلیل قدرت نظارتی مجلس شورای اسلامی نیز بیانجامد و دلیل عدم اجرای الگوی کشت، به عدم تشکیل کمیته و کارگروه احاله داده شود.

جالب اینکه مقرر شده است چنین سازوکار نادرستی تا سطح استان ها نیز تعمیم یابد؛ به گونه ای که برای پیاده سازی الگوی کشت در سطح استان ها، به جای تفویض موضوع به سازمان ها و ادارات کل زیرمجموعۀ وزارت جهاد کشاورزی در هر استان، چنین مسئولیتی به کارگروه های استانی زیر نظر استانداران تفویض شده است. بدون شک استاندار و وزارت کشور با اولویت های سیاسی و امنیتی که دارند نمی توانند به جای وزارت جهاد کشاورزی پاسخگوی نهادهای نظارتی در تحقق الگوی کشت در سطح استان باشند. همچنین بخش کشاورزی، غیردولتی ترین بخش اقتصادی کشور با حدود چهار میلیون بهره بردار است؛ لذا افزایش اختیارات دولت و نگاه از بالا به پایین در موضوع اجرای الگوی کشت و متصل کردن امور مربوطه به بالاترین مقام استان، منجر به عدم دستیابی به نتیجۀ مطلوب خواهد شد.

 ۲- ضعف در اطلاعات پایه ‌ای در زمینه تناسب اراضی و اقلیم

داشتن اطلاعات دقیق از کیفیت اراضی کشاورزی و شرایط اقلیمی در گذشته، حال و آینده، از اساسی‌ ترین الزامات تدوین الگوی کشت مناسب است. ولی از یک سو، هنوز اطلس خاک‌های کشاورزی به صورت مدیریت پذیر تکمیل نشده است. از طرفی، وزارت جهاد کشاورزی وقت، سند الگوی کشت را عمدتاً بر مبنای اطلاعات هواشناسی سال های گذشته تدوین کرده است.

 ۳- عدم تطبیق مناسب الگوی کشت با الگوی اسلامی-ایرانی سبد غذایی

با توجه به اهمیت بسیار بالای تغذیه در دین مبین اسلام و سابقه تاریخی و تمدنی طب سنتی در کشور، آموزه‌های بسیار اساسی در خصوص محصولات اولویت‌دار برای مصرف خانوارها در حوزه‌های مختلف ازجمله روغن، گوشت و غیره وجود دارد. این در حالی است که وزارتین بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و جهاد کشاورزی، هنوز اقدام اساسی برای تدوین سبد مطلوب غذایی، منطبق با آموزه‌های بومی و در عین حال منطبق بر قابلیت‌های سرزمینی و سپس تنظیم الگوی کشت بر اساس سبد مذکور به عمل نیاورده‌اند. 

  ۴- عدم پیش‌بینی ضمانت اجراهای مناسب برای کشاورزان در پذیرش الگوی کشت ابلاغی

اساسی‌ترین ضمانت اجرای الگوی کشت صحیح از سوی کشاورزان، اقتصادی کردن تولید محصولات اساسی و تضمین عدم کاهش درآمد کشاورزان در نتیجۀ تغییر الگوی کشت می‌باشد. راهکارهای افزایش سودآوری تولید محصولات اساسی در برابر سایر محصولات، مشتمل بر:

۱- کاهش هزینه تولید در واحد سطح، ۲- افزایش عملکرد در واحد سطح به خصوص بر اساس بهبود به‌کارگیری دانش، ۳- برقراری حدنصاب فنی و اقتصادی در اراضی خرد و بسیار خرد تحت کشت محصولات اساسی (با تجمیع و یکپارچه سازی اراضی) و ۴- استقرار زنجیرۀ ارزش و توسعه اشتغال غیرکشاورزی برای تولیدکنندگان محصولات اساسی و پیش‌بینی معیشت جایگزین برای نیروی کار مازاد بخش کشاورزی است. با وجود گذشت بیش از دو سال از ابلاغ سند الگوی کشت استان‌ها، مشخص نیست وزارت جهاد کشاورزی چه تضامین و سیاست‌هایی برای تغییر رفتار کشاورزان در راستای تبعیت از الگوی کشت پیشنهادی و همچنین جبران عدم النفع احتمالی کشاورزان از سود ناشی از کشت محصولات غیراساسی و اقتصادی کردن تولید محصولات اساسی اندیشیده است!

تجربۀ ناموفق منحصر کردن دستوری کشت برنج به استان های شمالی کشور و کنترل سطح زیر کشت سیب‌زمینی در برخی استان‌ها نیز ناشی از رویکرد دستوری و عدم توجه به اقتصاد تولید بوده است.

 ۵- نبود برنامه برای پشتیبانی مستمر و همه‌جانبه از کشاورزان برای گذار به الگوی کشت صحیح

در شرایطی که اجرای الگوی کشت، مستلزم مشارکت تولیدکنندگان با بهره گیری از ظرفیت علمی و تجربی دانش آموختگان و متخصصان است، مشخص نیست وزارت جهاد کشاورزی برای توانمندسازی تشکل ها و استفاده از ظرفیت ایشان و دانش‌آموختگان برای اجرای الگوی کشت مناسب، چه برنامه‌ای را درنظر دارد؟ گفتنی است تجربۀ اجرای «طرح احیای ۵۵۰ هزار هکتار از اراضی استان های خوزستان و ایلام» نیز به دلیل عدم لحاظ نقش آفرینی تشکل ها و توانمندسازی آنها، نتوانست به شکل مناسبی به اهداف مد نظر در ارتقای بهره وری و ایجاد قطب های تولید محصولات راهبردی دست یابد.

 ۶- عدم اجرای مناسب تکالیف قانونی در تحویل حجمی آب و تعیین پروانه‌های بهره‌برداری چاه‌های آب کشاورزی

یکی دیگر از الزامات اجرای سند الگوی کشت بر اساس تکلیف ماده (۲۶) قانون توزیع عادلانه آب و ماده (۲۶) قانون افزایش بهره ‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی و بند «۲» ماده (۶۱) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، تحویل حجمی آب توسط وزارت نیرو است که عملاً عقب‌افتادگی بالایی وجود دارد و برنامه‌ای نیز برای این امر در سند مذکور پیش‌بینی نشده است. همچنین طبق شواهد میدانی، در بسیاری از موارد وزارت نیرو به صورت یکطرفه و برخلاف مواد (۲۶) و (۴۴) قانون توزیع عادلانه آب، اقدام به تعدیل یکطرفه پروانه‌های بهره‌برداری کشاورزان نموده و این در حالی است که در بسیاری از موارد، به مالکان ویلاهای فاقد مجوز تغییر کاربری زمین، اجازه برداشت آب از سفره‌های زیرزمینی داده می‌شود.

 ۷- عدم برنامه‌ ریزی برای کشت محصولات اساسی در اراضی دولتی کشاورزی 

شایان ذکر است که در کشور، اراضی کشاورزی دولتی مسطح و آبی وسیعی وجود دارد که وزارت جهاد کشاورزی در اجرای الگوی کشت صحیح در آنها، به‌خصوص اختصاص آنها به تولید محصولات اساسی به‌صورت یکپارچه، دچار ترک فعل شده است و این اراضی در بسیاری از موارد، در قطعات جدای از هم، به گروه‌ها و اشخاص مختلف به منظور کشت سبزی و صیفی اجاره داده می‌شوند. این در حالی است که در بعضی از اراضی شیبدار، محصولات اساسی عمدتاً یکساله کشت می‌شوند که نه‌تنها سوددهی آنچنانی ندارند، چه‌بسا به تشدید پدیده فرسایش خاک کمک می‌کنند.

جمع بندی و پیشنهادها:

با توجه به مباحث مطرح‌شده و آسیب‌شناسی‌هایی که مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گزارش‌های کارشناسی در این خصوص انجام داده است، مبرهن است که دولت در طول این سال‌ها با وجود تکالیف قانونی فوق‌الاشاره، در تدوین و پیاده‌سازی الگوی کشت مناسب ناتوان بوده است و ضرورت دارد ظرف حداکثر شش ماه، با بازنگری اسناد مرتبط قبلی و با رعایت اصول زیر، سند جامع الگوی کشت تدوین شود تا تجارب سال‌های گذشته به‌ویژه تجارب ناموفق مانند جلوگیری از کشت برنج در استان‌های دارای تنش آبی و دشت‌های ممنوعه و همچنین محدود کردن کشت برخی محصولات در حوزه دریاچه ارومیه، تکرار نشود.

 ۱- نظر به اینکه تولید محصولات اساسی در اراضی خرد که روز‌ به روز در حال خردتر شدن هستند، سود بسیار کمتری از تولید محصولات با ارزش‌افزوده بالا، ایجاد می کند، تغییر رفتار کشاورزان برای تولید محصولات اساسی در قالب اجرای الگوی کشت، با اجبار و از طریق بخشنامه و دستورالعمل و به سادگی و با اعطای یارانه جزئی، تسهیلات ارزان‌قیمت، معافیت‌های مالیاتی و مواردی از این دست، تحقق پذیر نیست. لذا ضروری است بخش قابل توجهی از منابع مالی به‌ویژه منابع صندوق توسعه ملی صرف تجمیع و یکپارچه‌سازی اراضی به‌ویژه اراضی زراعی خرد با هدف مقرون به ‌صرفه کردن تولید محصولات اساسی و افزایش رقابت‌پذیری این محصولات شود. ضعف مزیت نسبی تولید محصولات اساسی در مقایسه با تولید محصولات غیراساسی، پاشنه آشیل سند تدوین شده برای الگوی کشت است؛ لذا اتخاذ راهبرد افزایش سودآوری و مزیت نسبی تولید محصولات اساسی، امری بسیار ضروری است.

۲- در وضعیت کنونی، اعتبارات خودکفایی در محصولات اساسی در سراسر کشور فارغ از توجه لازم به استعداد و قابلیت اراضی، پراکنده شده و این وضعیت نمی تواند جهش دانش بنیان در تولید محصولات اساسی را رقم بزند. کشاورزان در بسیاری از موارد، حتی در مستعدترین کانون‌های تولید یک محصول اساسی، نمی‌توانند به موقع مثلاً به کود خاص یا خدمات مشاورۀ علمی و سایر خدمات، دسترسی داشته باشند و این امر سبب کاهش عملکرد آنها در تولید محصولات اساسی

می شود. لذا در وهلۀ اول باید بهترین اراضی و مناطق کشاورزی کشور که بالاترین قابلیت را برای تولید محصولات اساسی دارند، شناسایی شده و تولید در آنها با مدیریت یکپارچه و دانش‌بنیان، مبتنی بر فناوری‌های روز و با رعایت تناوب و تنوع کشت به منظور حفظ کیفیت خاک در این مناطق انجام شود.

در همین خصوص، وزارت جهاد کشاورزی باید به منظور اجرای الگوی کشت صحیح و همچنین قانون گسترش کشاورزی در قطب‌های کشاورزی - مصوب سال ۱۳۵۴، مناطقی از کشور را که از اراضی درجه (۱) کشاورزی برخوردار هستند، به‌عنوان «مناطق ویژه خودکفایی در محصولات اساسی و راهبردی» تعیین نماید و در راستای  بند «الف» ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت، ضمانت اجراهای مناسب اعم از ابزارهای تشویقی و بازدارنده را برای اختصاص این مناطق به تولید محصولات اساسی و راهبردی با حداکثر بهره‌وری پیش‌بینی نماید.

۳- یکی دیگر از الزامات راهبردی در افزایش ضریب اطمینان کشاورزی برای تبعیت از الگوی کشت، فراهم‌سازی زمینه سازوکار کشت قراردادی به ‌صورت عادلانه است. لذا باید در سند جامع الگوی کشت، سهم مشخص و قابل اندازه‌گیری به موضوع کشاورزی قراردادی اختصاص پیدا کند.

۴- از سوی دیگر در سند جامع الگوی کشت، طرح های مشخصی باید برای احیاء و تقویت نظام‌های بهره‌برداری مانند تعاونی های تولید، شرکت‌های سهامی و غیره به منظور پر کردن خلاء دولت و ارائه پشتیبانی مداوم به کشاورزانی که الگوی کشت را رعایت می‌کنند (در زمینۀ فروش محصول، تأمین کود و سم و...) پیش‌بینی شود.

  ۵- همچنین برای بهبود عملکرد و کاهش هزینه‌های تولید در واحد سطح محصولات اساسی و رعایت بهتر ملاحظات ایمنی غذایی (باقی ماندۀ سموم و نیترات و سایر آلاینده ها در محصولات اساسی)، باید برنامۀ قابل ارزیابی در زمینۀ استفادۀ کارآمد از ظرفیت دانش آموختگان مجرب کشاورزی، در راهبری الگوی کشت طراحی شود.

 ۶- ملاحظۀ اساسی دیگری نیز در تدوین و اجرای سند جامع الگوی کشت باید درنظر گرفته شود؛ به این نحو که سند مذکور نه تنها باید در راستای حل مشکل ناترازی تولیدات کشاورزی[*]، نیاز کشور را به واردات محصولات اساسی برطرف کند، بلکه باید ارزآوری بخش کشاورزی و توان صادراتی آن و نیز معیشت کشاورزان را با رعایت ردیف چهارم از جدول شماره (۷) ذیل ماده (۳۷) و جزء «۵» بند (ت) ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع لزوم بهینه سازی و صرفه جویی در مصرف آب در بخش کشاورزی، بهبود بخشد.

۷- با توجه به آموزه ‌های بسیار اساسی در فرهنگ و تمدن ایران اسلامی در خصوص محصولات اولویت‌ دار برای مصرف و همچنین تأکید ماده (۳۲) قانون برنامه هفتم پیشرفت، توجه به سبد غذایی ایرانی-اسلامی دیگر ملاحظه‌ای است که در تدوین سند جامع الگوی کشت، باید مدنظر قرار گیرد.

 ۸- وزارت جهاد کشاورزی باید وفق تکلیف ماده (۶) و بند (پ) از ماده (۷) قانون حفاظت از خاک مصوب سال ۱۳۹۸، ظرف بازه زمانی حداکثر سه ماهه، برنامه اقدام مشخصی برای ارزیابی تناسب اراضی کشاورزی و تهیه نقشه و اطلس حاصلخیزی خاک‌های کشور با لحاظ شرایط اقلیمی و محدودیت‌های آب و خاک، مزیت‌های نسبی و اصول آمایش سرزمین، و ایجاد بانک ملی اطلاعات وضعیت خاک و به‌روزرسانی‌آن، اقدام نماید. سازمان برنامه و بودجه موظف است اعتبارات موردنیاز را در بودجه سنواتی در قالب ردیف اعتباری مشخص پیش‌بینی نماید.

 ۹- وزارت نیرو مکلف است وفق ماده (۲۶) قانون توزیع عادلانۀ آب، بر اساس الگوی کشتی که وزارت جهاد کشاورزی ارائه می دهد، حقابه ها را تعیین کند و اجازه ندارد بدون هماهنگی با وزارت جهاد کشاورزی به کاهش حقابه های کشاورزی اقدام کند. ضمناً وزارت نیرو مکلف است وفق ماده (۲۶) قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی - مصوب سال ۱۳۸۹ با اصلاحات بعدی و همچنین آئین‌نامه اجرایی بهینه‌سازی مصرف آب کشاورزی - مصوب ۶/۱۱/۱۳۷۵ هیات وزیران، نسبت به تکمیل  تحویل حجمی آب به بهره برداران با اولویت تشکل‌های بخش کشاورزی، اقدام نماید.

۱۰- نهایتاً خاطرنشان می شود که مطابق با فراز دوم بند «الف» ماده (۳۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت، در تدوین یک الگوی کشت صحیح (برنامه تولید بهینه) باید حداقل چهار موضوع اصلی: الف-محدودیت یا ممنوعیت کشت بر اساس شرایط اقلیمی و آب و خاک، ب-محدودیت‌‌های کشت محصولات غیرراهبردی در اراضی مستعد محصولات راهبردی، پ-کشت متراکم محصولات راهبردی در دشت‌های حاصلخیز و مستعد و (ت) مزیت های نسبی مورد توجه قرار گیرد. لذا وزارت جهاد کشاورزی باید با همکاری اتاق اصناف کشاورزی ایران و تشکل‌های مربوطه ظرف بازۀ زمانی مشخص، چنین مؤلفه‌هایی را به تفکیک دشت‌ها و شهرستان‌‌ها تعیین کند و مهم تر از آن الزامات اجرای آن را که در بالا مورد اشاره قرار گرفت را در قالب سند جامع پیش‌بینی و محقق سازد. وزارت جهاد کشاورزی باید برنامۀ اقدام جامعی را که دارای اهداف قابل اندازه گیری در دوره های زمانی

سه ماهه باشد، برای اجرای الگوی کشت تدوین و به مجلس شورای اسلامی ارائه دهد.

۱۱- سازمان برنامه و بودجه نیز بر اساس پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی، باید اعتبارات مورد نیاز برای اجرای سند جامع الگوی کشت صحیح و طرح‌های تجمیع و یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی خرد و پراکنده و بهبود بهره‌وری آبیاری را در قالب ردیف اعتباری مشخص در بودجه‌های سنواتی پیش‌بینی کند.