ایلنا گزارش می‌دهد؛
جدال حقوقی دولت بر سر تکلیفِ شرعی "سازمان تامین اجتماعی"/ تحمیل حقوق خصوصی به مناسبات بیمه‌ای چه آثاری دارد؟
ماده ۴۱ قانون کار که شرایط تعیین دستمزد کارگر را متصور شده است، از جمله مهم‌ترین مواردی است، که از بیش از ۳ دهه پیش، به محل منازعه میان دو خوانش حقوقی لیبرالیستی و سوسیالیستی تبدیل شده است.
به گزارش خبرنگار ایلنا، با اینکه نظام‌های حقوقی، جهان شمول هستند و بر بستر حقوق عمومی و خصوصی نقاط اشتراک فراوانی دارند اما با توجه به سنت حقوقی هر منطقه در تفسیر و اجرا دچار انشعاب شده‌اند و تفسیرهای متفاوتی برای آن‌ها ارائه شده است. برای نمونه «حقوق قرارداد» بر بستر حقوق خصوصی و عمومی در کشورهایی که نظام حقوقی آن‌ها بر بستر احکام شرع اسلام شکل گرفته است، متفاوت تفسیر شده است؛ حتی در بین علمایی که موضوع اختلاف را بر بستر حقوق قرارداد تفسیر می‌کنند، اشتراک نظر وجود ندارد؛ شاید در نتیجه همین امر قوانینی در چارچوب شرع اسلام در حوزه‌های حقوق عمومی و خصوصی شکل گرفتند اما تشابه‌هایی در تفسیر وجود دارند که نص صریح قانون را به محل اختلاف طرفین دعوا و شارحان آن قانون تبدیل کرده‌اند از جمله در بحث قراردادها.
در نظام حقوقی ایران مانند هر نظام حقوقی دو دسته قرارداد وجود دارد؛ قرارداد میان دولت با اشخاص حقیقی و حقوقی و قرارداد میان اشخاص حقیقی و حقوقی با یکدیگر. دسته‌ی اول در چارچوب حقوق عمومی قابل تفسیر است و دسته دوم در چارچوب حقوق خصوصی؛ اما ساز و کارحقوقی که این تمایز را قائل شده است، مطلق نیست. برای نمونه در بحث قراردادهای کار که در بخش خصوصی میان کارگر و کارفرما منعقد می‌شوند، حقوق عمومی نافذ است؛ چراکه حقوق کار در قلمرو حقوق عمومی نضج یافته است؛ با این حال خوانش لیبرالیستی آن را در قلمرو حقوق خصوصی قرار می‌دهد؛ با این استدلال که قرارداد کار یک توافق انفرادی است. در اینجا تفسیر مورد حمایت افرادی که قواعد شکل دهنده مکانیزم بازار را بر بعدِ حمایتی قانون، اولی می‌دانند این است که روابط فردی در چارچوب حقوق مدنی قابل تفسیر هستند.
جدال حقوقی بر سر ماهیت حقوق کار
به همین دلیل، آن‌ها هر آنچه مرتبط با حقوق کارگر شاغل در بخش خصوصی باشد را مرتبط با روح حاکم بر قراردادهای خصوصی می‌دانند و داوری بهتر از «قانون مدنی» را به رسمیت نمی‌شناسند. در نتیجه حقوق کار را در ترازوی قانون مدنی قرار می‌دهند و کاری با قانون کار ندارند و اساسا خوانش حمایتی موجود در آن را غیرمنطبق با شرع اسلام می‌خوانند. این مجادله‌ی حقوقی در تهیه پیش‌نویس قانون کار وزن بالایی داشت. در دهه ۶۰ فقهای شورای نگهبان استدلال می‌کردند که «فقه مصطلح حوزه» جایگاه حقوقی طرفین قرارداد را بر دخالت طرف ثالث (دولت) اولی می‌داند و اساسا چنین دخالتی را شرعی نمی‌داند. این دیدگاه در تقابل با دیدگاه رهبر وقت انقلاب، آیت الله خمینی قرار داشت.
ایشان معتقد بودند که «دولت اسلامی» اختیارات مطلقه دارد و می‌تواند با «تشخیص مصلحت جامعه» قانون وضع کند؛ با این حال و با وجود گذشت بیش از ۳۰ سال از تصویب قانون کار، مخالفان راه یافتن حقوق کار به قلمرو حقوق عمومی می‌گویند این قانون صرفا باید در چارچوب ماده ۱۰ قانونی مدنی تفسیر شود. بر این اساس، قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده‌اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد، نافذ است. به همین دلیل کافی است که رضایت طرفین با رعایت شکلی قانون جاری شود؛ البته برخی از طرفداران این تفسیر رعایت شکل قانون را هم جایز نمی‌دانند؛ به این معنی که کارگر و کارفرما می‌توانند با یکدیگر در مورد مفاد قرارداد به توافق برسند و دستگاه‌هایی که در قوانین کار و تامین اجتماعی (وزارت کار، سازمان تامین اجتماعی و…) مسئول نظارت بر مفاد اجرای آن هستند هم حق دخالت ندارند.
گسترش تفسیر حقوق خصوصی به دستمزد
ماده ۴۱ قانون کار که شرایط تعیین دستمزد کارگر را متصور شده است، از جمله مهم‌ترین مواردی است، که از بیش از ۳ دهه پیش، به محل منازعه میان دو خوانش حقوقی لیبرالیستی و سوسیالیستی از حقوق قراردادها تبدیل شده است. بهمن ماه سال جاری معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری با استناد به نامه ۱۲ آبانِ خود با عنوان درخواست «بررسی مشکلات کارفرمایان در انعقاد قراردادهای جدید با کارگران، با رعایت حداقل مزد تعیین شده در مصوبه شورای عالی کار و بدون افزایش دستمزد» با استفاده از «باید» از مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی خواست که «نرم‌افزار محاسبه حق بیمه سنواتی» را متناسب با درخواست «کمیته ماده ۱۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» اصلاح کند؛ با این هدف که «سایر سطوح مزدی» و در کل دستمزدهای بالاتر از حداقل، صرفا تا سقف حداقل مصوب شورای عالی کار مشمول محاسبه حق بیمه شوند؛ حال اینکه ماده (۲) قانون تامین اجتماعی تاکید دارد «هرگونه وجوه و مزایای نقدی یا غیرنقدی» مزد یا حقوق محسوب می‌شود؛ حتی تبصره ماده (۳۰) قانون تامین اجتماعی پا را از این فراتر می‌گذارد و به صراحت عنوان می‌کند که ارزش مزایای غیر نقدی به طور مقطوع تعیین و حق بیمه از آن دریافت می‌گردد.»
از طرفی مطابق بخشنامه‌های سالیانه سازمان تامین اجتماعی که پس از تعیین حداقل مزد، مزد سایر سطوح، مزد روزانه، مزایای جانبی (حق مسکن، پایه سنواتی، خوار و بار و…) تصویب و ابلاغ می‌شوند، کارفرمایان مکلف هستند موارد مصوب شورای عالی کار به اضافه‌ی مزایای دیگر مانند آکورد، اضافه کار، پاداش‌ها، را در ستون‌های مربوط به لیست ارسالی بیمه درج و پس از کسر حق بیمه، آن را به شعبه تامین اجتماعی پرداخت کنند. بر اساس اعلام سازمان تامین اجتماعی تنها مواردی که شامل کسر حق بیمه نمی‌شود به این شرح هستند؛ بازخرید ایام مرخصی، هزینه عائله‌مندی، هزینه سفر و فوق العاده مأموریت، عیدی، مابه‌التفاوت کمک هزینه مسکن و خواربار در ایام بیماری، حق شیر، پاداش نهضت سوادآموزی، حق التضمین (کسر صندوق) و خسارت اخراج و مزایای پایان کار.
بنابر نامه درخواست رعایت حداقل مزد مصوب شورای عالی کار بدون افزایش دستمزد و نامه دوم معاونت حقوقی ریاست جمهوری به مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی، اگر کارفرما با کارگر، قرارداد بلندمدت موقت داشته باشد و در خاتمه قرارداد با کارگر تسویه حساب نماید؛ کارفرما می‌تواند نسبت به تعیین حقوق و مزایای جدید با رعایت حداقل‌های قانونی و اعمال پایه سنواتی اقدام نماید؛ حتی اگر مزد و مزایای مورد توافق در قرارداد کار جدید کمتر از مزد و مزایای سنوات پیش از آن باشد! در همین حال معاونت حقوقی قوه مجریه شرایطی را متصور شده است که کارفرما در آن بتواند تنها برای حداقل‌ها (حداقل مزد و نهایت پایه سنواتی) حق بیمه پرداخت کند و سایر سطوح مزدی و کلیه مزایای جانبی را نادیده بگیرد. جالب اینجاست که در جلسه خرداد ماه سال جاری کارگروه تخصصی کمیته ماده ۱۲، انطباق عمل وصول حق بیمه با ماده ۱۰ قانون مدنی مورد تاکید قرار می‌گیرد.
فشار ماده ۱۰ قانون مدنی بر دوش تامین اجتماعی
در این جلسه، قدرت الله قدسی، مشاور دبیرخانه کمیته ماده ۱۲ در حوزه تامین اجتماعی، گفت: «طبق ماده ۱۰ قانون مدنی و قانون کار شرط نشده است که اگر افزایش ۱۵ درصدی در مصوبه شورای عالی کار، لحاظ نشود، خلاف شرع عمل شده است و یا قرارداد باطل است، بلکه گفته شده است که قرارداد با توافق دو طرف منعقد می‌شود که یکسری از ضوابط باید رعایت شود. بنابراین سازمان تامین اجتماعی مرجعی نیست که بگوید چرا افزایش‌های مصوبه شورای عالی کار رعایت نشده است و مبنای قانونی برای این رویه سازمان وجود ندارد. رویه سازمان تامین اجتماعی این است که نرم‌افزار سازمان اختلاف دستمزدها را قطعی اعلام و بعد اجرائیه صادر و از حساب کارفرما برداشت می‌شود، در صورتی که این بدهی باید یک بدهی برآوردی باشد تا در هیات‌ها مورد بررسی قرار گیرد و رویه سازمان تامین اجتماعی مغایر ماده ۴۰ قانون تامین اجتماعی می‌باشد و حق اعتراض از کارفرمایان سلب شده است.»
با این همه سازمان تامین اجتماعی که با بحران‌عدم تعادل منابع و مصارف در حوزه‌ی بیمه‌ای مواجه است، از اجرای نامه معاونت حقوقی ریاست جمهوری که با لحن آمرانه تنظیم شده است، متضرر می‌شود و بخش اعظم منابع خود را از محل تجمیع حق بیمه‌ها را از دست می‌دهد. قاعدتا وصول حق بیمه کمتر از بابت هر بیمه شده، به معنای دریافت مستمری پایین‌تر در زمان بازنشستگی است که البته این قسمت به نفع سازمان تامین اجتماعی است اما اجرایی شدن این درخواست آنچنان ورودی‌های سازمان را می‌بلعد و آن را در اجرای تعهدات کوتاه مدت دچار بحران می‌کند که به کمتر شدن حجم مصارفِ مرتبط به حوزه مستمری نمی‌ارزد. به همین دلیل، قاعدتا سازمان تامین اجتماعی باید بیش از بیمه شدگان نگران رانده شدن حقوق کار به حوزه حقوق خصوصی و تعیین مزد کارگر به صورت توافقی و بر اساس روح حاکم بر قانون مدنی باشد.
اجحاف در حق بیمه شدگان
وحید اسمعیلی (سرپرست معاونت اجرایی و نظارت اداره کل وصول حق بیمه سازمان تامین اجتماعی) در مورد این دغدغه‌ها، به ایلنا، گفت: «سازمان تأمین اجتماعی در اجرای مصوبات سالیانه شورای عالی کار مبنی بر تعیین حداقل دستمزد روزانه و میزان افزایش آن نسبت به سال قبل و همچنین افزایش‌های سایر سطوح دستمزدی و به منظور صیانت از حقوق بیمه شدگان و صندوق در چهارچوب قانون کار و مصوبات مزبور در سال‌های اخیر کنترل‌های لازم را اعمال تا کارفرمایان مشمول قوانین کار و تأمین اجتماعی درخصوص ارسال لیست و پرداخت حق بیمه کارکنان خود بخشی از حداقل‌های قانونی تعیین شده از سوی مراجع ذیربط را رعایت نمایند. بدیهی است اجرای مصوبه مزبور بغیر از برخی موارد استثناء که بنا به عللی کاهش دستمزد کارگر دارای توجیه منطقی می‌باشد، در سایر موارد در نهایت منجر به اجحاف در حق بیمه شدگان مشمول و ضرر و زیان صندوق کاهش درآمدها و منابع سازمان خواهد شد و من بعد افزایش سابقه اشتغال افراد و مهارت کارکنان تاثیری در افزایش دستمزد و مزایای آنان و به تبع آن میزان مستمری نخواهد داشت.»
وی با اشاره به نگرانی‌های بیمه شدگان در مورد تاثیر اجرای این درخواست بر حوزه محاسبه مستمری، گفت: «متاسفانه با اجرایی شدن این مصوبه بیش از پیش برخی کارفرمایان از امکان جدید ایجاد شده برای کاهش مبلغ دستمزد و مزایای مندرج در لیست‌های ارسالی سوءاستفاده و با توجه به ایراد اساسی در ضوابط نحوه تعیین میزان مستمری بازنشستگی بیمه شدگان موضوع تبصره یک ذیل ماده ۷۷ قانون، افراد موصوف در دو سال آخر بیمه‌پردازی نسبت به افزایش غیر متعارف دستمزد (بیش از میزان افزایشات مصوب شورایعالی کار) به عناوین مختلف اقدام و از مستمری ناحق برخوردار خواهند شد. ضمن اینکه با توجه به منافع مادی ناشی از اجرای آن برای هر یک از دو طرف (کارفرما و کارگر) در پرداخت حق بیمه کمتر از میزان واقعی در سنوات قبل از ۲ سال آخر بیمه‌پردازی و افزایش غیر واقع آن افراد موصوف بیشترین بهره‌برداری ناحق از منابع سازمان را خواهند نمود.»
اسمعیلی در پاسخ به این پرسش که «آیا سازمان از این پس در وصول حق بیمه از مزایایی مانند بن کارگری و حق مسکن دچار مشکل نمی‌شود؟» گفت:«قطعاً با اجرایی شدن مصوبه مزبور بدون انجام اصلاحات لازم در قوانین و مقررات، بویژه اصلاح تبصره ماده ۷۷ قانون که بطور همزمان در کمیته موضوع ماده ۱۲ قانون احکام دائمی مطرح و متأسفانه بنا به دلایل غیر کارشناسی از جمله اینکه (ما به دنبال انجام اصلاحات مورد نظر صنفی خود هستیم سازمان نیز به دنبال انجام اصلاحات مورد نظر خود باشد) از دستور کار خارج گردید، بیشترین سوء استفاده از منابع صندوق تأمین اجتماعی رخ خواهد داد و کلیه زحمات و تلاش‌های کارشناسی شده سازمان در جهت حفظ و صیانت از حقوق حقه بیمه شدگان و منابع صندوق از جمله وصول حق بیمه از حقوق و دستمزد و مزایای واقعی افراد (از جمله رعایت افزایش‌های سایر سطوح دستمزدی، پایه سنوات، حق مسکن و مزایای رفاهی انگیزشی) درخطر خواهد افتاد. این در حالی است که اصلاح تبصره مزبور تضمین اجرای بی‌قید و شرط مفاد مصوبه مزبور (و موارد مشابه آن بوده) و در صورت اصلاح آن، اساساً سازمان دیگر نیازی به صرف هزینه‌های مالی و انسانی جهت اعمال کنترل‌های مزبور نخواهد داشت.»
وی افزود: «لازم به توضیح است که ارائه تعهدات بلند مدت براساس تبصره فوق الذکر ضمن اینکه امکان سوءاستفاده افراد را فراهم می‌نماید و به برخی مشکلات در افکار عمومی و تشکیک در صحت عملکرد قانون تامین اجتماعی دامن می‌زند. به عنوان نمونه افراد مشمول قانون تأمین اجتماعی شاغل در وزارتخانه‌ها، دستگاه‌های اجرایی، نهادها و ارگان‌ها و سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی (و عمومی غیر دولتی) که از حقوق و مزایای آنا بصورت واقعی حق بیمه کسر و پرداخت می‌گردد، در نهایت از همان میزان مستمری (میانگین دو سال آخر) بهره‌مند می‌گردند که افراد مزبور (که لیست و حق بیمه آنان در سنوات قبل از ۲ سال آخر به شکل غیر واقعی تنظیم و ارسال گردیده است) از آن برخوردار می‌گردند و چه بسا گروه اخیرالذکر از مستمری بیشتری نیز برخوردار گردند.»
سرشکستگی و یاس برای بیمه پردازان
سرپرست معاونت اجرایی و نظارت اداره کل وصول حق بیمه سازمان تامین اجتماعی، ادامه داد: «به موضوع فوق‌الذکر می‌بایست این نکته را نیز اضافه کرد که افرادی که لیست و حق بیمه واقعی پرداخت می‌نمایند از همان خدمات درمانی برخوردار می‌گردند که افراد با حداقل دستمزد برخوردار هستند و همواره در این ارتباط دچار سرشکستگی و یأس و ناامیدی می‌گردند. لازم به توضیح است که در سال‌های اخیر اعمال و کسر حق بیمه از حداقل مزایای مشمول کسر حق بیمه در لیست‌های ارسالی که به مرحله اجرا درآمده است، از جمله طرح‌های موفق سازمان بوده که ضمن رعایت دقیق قانون انجام و هیچ گونه ایراد و خدشه‌ای از سوی مراجع برون سازمانی بویژه مراجع قضایی به آن وارد نگردیده است.»
وی در پاسخ به این پرسش که «آیا پیشنهاد معاونت حقوقی ریاست جمهوری راه را بر کاهش دستمزد کارگران به میزان کمتر از مصوب شورای عالی باز نمی‌کند؟» گفت:«اساسا مصوبه اخیر که در ظاهر امر جهت نگهداشت نیروی انسانی تهیه و تصویب گردیده است، مگر در برخی موارد استثنائی، راه را برای سوءاستفاده برخی کارفرمایان و دور زدن قانون تأمین اجتماعی مهیا با انعقادهای قرارداد کار صوری با دستمزدهای سال گذشته و یا حتی پایین‌تر از آن بازمی‌کند؛ البته در موارد سوءاستفاده تأثیری در میزان تعهدات بلندمدت (از لحاظ مبلغ مستمری برقراری) نخواهد داشت و اساساً افرادی که در شرف بازنشستگی بوده و یا در دو سال آخر بیمه‌پردازی قرار دارند نه تنها با هیچگونه کاهشی مواجه نخواهند شد، بلکه حقوق و مزایای مشمول کسر حق بیمه آن‌ها جهت بهره‌مندی از میزان مستمری بیشتر چه بسا افزایش نیز خواهد داشت.»
وی در پاسخ به این پرسش که «در صورت اجرایی شدن این درخواست، سازمان چگونه می‌خواهد آثار آن را بر حقوق بیمه‌شدگان تعدیل کند؟» گفت: «هر چند مصوبه اخیر در نهایت منجر به ضرر و زیان کارگر و اختلال در محاسبات اکچوئری می‌گردد، سازمان در صورت ابلاغ آن موضوع را کارشناسی و عندالزوم طی بخشنامه‌ای اجرایی خواهد نمود تا کمترین آسیب به بیمه‌شدگان و صندوق را در پی داشته باشد. بدیهی است حق پیگیری حذف و یا اصلاح مصوبه مزبور و یا تکمیل آن با اصلاح تبصره ماده ۷۷ برای سازمان محفوظ خواهد بود.»
توجیه ستاندن حق بیمه از لحط شرعی
اینکه درخواست معاونت حقوقی دولت به چه شکل اجرا شود، از دیدگاه مخالفان آن، موضوع قابل اعتنایی نیست؛ چرا که اصل موضوع با روح حاکم بر قانون کار و ماده ۲ قانون و تبصره ماده ۳۰ قانون تامین اجتماعی منطبق نیست و در صورت تبدیل شدن به قانون، از لحاظ تطابق شکلی با نصح صریح قانون، در «دیوان عدالت اداری» ابطال پذیر است. در نتیجه مطرح شدن چنین خواسته‌ای از سمت یک نهاد حقوقی هم نمی‌تواند به صورت غیرحقوقی آن وجاهت ببخشد. از طرفی استناد کمیته ماده ۱۲ به قانون مدنی هم اقدام سازمان تامین اجتماعی در وصول حق بیمه از آیتم‌های قانونی را غیرشرعی جلوه نمی‌دهد؛ چراکه نهادِ تامین اجتماعی به عنوان یکی از «مسائل مستحدثه» در جامعه اسلامی، تعریف شده است. یکی از پژوهشگران دینی در مقاله‌ای یادآور می‌شود که وجود تامین اجتماعی به جهت وجود این ۵ اصل (نوع دوستی، قسط و عدالت، مذموم بودن فقر، احسان و انفاق، برداریِ ایمانی) در آراء کلامی، فقهی، تفاسیر قرآن و شرح روایات، واجد اهمیت است. در نتیجه با اینکه تامین اجتماعی در نظامات سنتی فقه اسلامی مطرح نبوده است اما وجود آن به عنوان یک مسئله مستحدثه شرعی است. به همین دلایل استدلال شرعی و حقوقی محکمی پشت هجمه به وصول حق بیمه از سوی سازمان وجود ندارد.
گزارش: پیام عابدی
