سازمانهای توسعه ای درمنظر قوانین و مقررات کشور

سازمان‌های توسعه‌ای به سازمان‌هایی گفته می‌شود که به ارائهٔ خدمات توسعه‌ای و نوسازی صنایع مختلف می‌پردازند. هر چند این سازمان‌ها در قالب ساختار‌ها و شخصیت‌های حقوقی مختلفی اعم از عمومی و خصوصی ایجاد می‌شوند؛ ولی شایع‌ترین نوع شکل‌گیری این سازما ن‌ها در کشور، سازما نهایی هستند که در بدنه حاکمیت و در قالب شرکت‌های دولتی ایجاد شده و فعالیت می‌کنند.
شایان ذکر است مطابق قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و مقررات اجرایی مربوط به آن، تاکنون سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهر کهای صنعتی ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی، بانک توسعه صادرات ایران، بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه تعاون به عنوان سازما نهای توسعه‌ای موضوع تبصره(۳) بند(الف) ماده(۳) قانون مورد بحثتعیین شده‌اند. ضمن آنکه در حوزه کشاورزی، شرکت مادرتخصصی مدیریت منابع آب ایران و شرکت شهرکهای کشاورزی که با اصلاح اساسنامه یکی از شرکتهای مادر تخصصی موجود ایجاد می‌شود، بر اساس حکم قانون برنامه پنجم توسعه به این موارد اضافه شده‌اند.
در این گزارش قصد داریم به مجموعه مقررات حاکم بر این سازمان‌ها اعم از قوانین بالادستی و دیگر مقررات مصوب اشاره‌ای گذرا داشته باشیم.
سازما نهای توسعه‌ای می‌توانند برای حوزه یا صنایع خاص یا برای مجموعه صنعت با پوشش جغرافیای محدود، منطقه‌ای و یا وسیع تعریف شوند. واضح است با توجه به نقشی که دولت‌ها برای این سازما ن‌ها در اقتصاد ملی در نظر می‌گیرند، عملیات آن‌ها وابسته به بودجه عمومی دولت بوده که این موضوع نشان می‌دهد حمایت مالی دولت از این سازمان‌ها شرط بقا و دوام فعالیت مناسب و موثر این سازمان هاست.
با این توضیح به احصای مقررات مربوطه می‌پردازیم:
۱ - ماده۱۵۲ قانون برنامه پنجم توسعه در خصوص این سازمان‌ها مقرر می‌دارد: به دولت اجازه داده می‌شود در جهت تقویت سازمانهای توسعه‌ای از طریق اعمال اصلاحات لازم در اساسنامه و مقررات ناظر بر آن‌ها و حذف‌ موانع سرمایه‌گذاری صنعتی و معدنی با رویکرد تحرک، کارایی، خوداتکائی و خطرپذیری(ریسک) براساس مصوبات هیأت وزیران و با رعایت قانون نحوه اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم(۴۴) قانون اساسی اقدام قانونی به عمل آورد.
این ماده با هدف اصلاح ساختار سازمانهای توسعه‌ای برای فعالیت پویا در بخشهای صنعت و معدن نظر داشته وبر همین مبنا به چند اقدام و فرآیند ذیل اشاره نموده است.
۱ - اصلاح اساسنامه سازمانهای مزبور
۲ - رفع موانع سرمایه‌گذاری صنعتی و معدنی
۳ - ایجاد رویکرد تحرک و کارایی و خوداتکایی و خطرپذیری
پیش نیاز اساسی و ضروری برای عملیاتی شدن این حکم برنامه توسعه، شناسائی اصلیترین موانع سرمایه‌گذاری‌ها اعم از قوانین و مقررات و یا رویه‌های دستگاههای مجری می‌باشد.
سازما نهای توسعه‌ای با در نظر گرفتن فضای عمومی حاکم بر اقتصاد کشور، می‌توانند کارکردهای متفاوتی داشته باشند؛ ولی هدف عمومی ا‌ز شکل‌گیری این نهاد‌ها، تقویت نظام پشتیبانی از کسب و کار‌ها در زمینه‌های مختلف اقتصادی اعم از یک مرجع برای تامین منابع تا یک مشاور و متخصص برای حل مشکلات واحدهای مختلف اقتصادی است که انتخاب هر کدام از این کارکرد‌ها نیز بسته به آن است که دولت‌ها با توجه به وضعیت اقتصادی خود به چه رویکردی متمایل هستند.
۲ - همچنین در باب دیگری در بند «ل» ماده ۱۹۴ قانون برنامه پنجم با هدف توسعه روستایی، بر ایجاد شرکت شهرکهای کشاورزی به منظور هدایت، راهبری و احداثو توسعه زیرساخت مجتمع‌های کشاورزی، دامی و شیلاتی با اصلاح اساسنامه یکی از شرکتهای مادر تخصصی موجود در چارچوب سیاستهای کلی اصل(۴۴) تاکید شده است.
ضمن آنکه سرمایه گذاری مشترک با بخشهای غیردولتی تا سقف ۴۹ درصد در چارچوب سیاستهای کلی اصل(۴۴) و از طریق شرکت مادرتخصصی «حمایت از توسعه سرمایه گذاری در بخش کشاورزی» و شرکت مادرتخصصی «مدیریت منابع آب ایران»، در زمینهٔ توسعه کشاورزی با فنآوری نوین، اقتصادی و بهره‌ور و طرحهای زیربنایی و نوپدید در بخشهای کشاورزی و منابع آب و توسعه مناطق روستایی و جوانسازی بافت جمعیتی مناطق روستایی و عشایری تجویز شده است. البته در این زمینه‌ها، دولت مکلف است سهام دولتی در بنگاه جدید را حداکثر ده سال پس ازبهره برداری به بخشهای غیردولتی واگذارنماید.
۳ - شایان ذکر است نظر قانونگذار به سازما نهای توسعه‌ای به این موارد محدود نمی‌شود و در یکی از احکام قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی وخدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آن‌ها در امر صادرات و اصلاح ماده(۱۰۴) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب ۰۱ / ۰۵ / ۱۳۹۱ مجلس شورای اسلامی، دولت موظف شده به منظور حمایت از سازما نهای توسعه‌ای ضمن پیش بینی منابع مالی لازم در بودجه سنواتی آن‌ها، سود شرکتهای تابعه را مطابق آنچه در بودجه سالانه مشخص می‌شود، پس از کسر سهم دولت به همراه منابع حاصله از فروش اموال و دارایی‌های آن‌ها با رعایت قانون اجرای سیاستهای کلی اصل(۴۴) در اختیار سازما نهای مذکور قرار دهد.
۴ - همچنین در قانون اصلاح قانون معادن مصوب مورخ ۲۲ / ۸/۱۳۹۰ مجلس شورای اسلامی، به وزارت صنعت، معدن و تجارت اجازه داده شده از طریق سازمانهای توسعه‌ای با رعایت قوانین و مقررات مربوط، در صورت عدم وجود متقاضی از بخش غیردولتی، نسبت به اکتشاف و شناسایی ذخایر معدنی در مناطق کمترتوسعه یافته اقدام نماید.
مجموع موارد فوق نشان می‌دهد قانونگذار در قبال سازما نهای توسعه‌ای رویکرد نوینی را انتخاب نموده و از طریق اجرای این قبیل سیاست‌ها، در وهله نخست بر توسعه مناطق کمتر توسعه یافته و سپس گسترش حوزه‌های نوین با فنآوری پیشرفته و طرحهای زیربنایی و نوپدید در بخش‌های مختلف اقتصادی تاکید دارد.
۵ - در همین راستا ماده ۱۰ لایحه حمایت از تولید در راستای اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در خصوص سازمانهای توسعه‌ای مقرر می‌دارد:
«سازمان‌های توسعه‌ای شامل «سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران»، «سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران»، «سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران» و «شرکت ملی صنایع پتروشیمی» صرفاً بر اساس قوانین اساسنامه‌های مربوطه اداره گردیده و مشمول قوانین و مقررات مغایر آن‌ها نمی‌گردند، حتی اگر در سایر قوانین ذکر نام شده باشد.»
۶ - در قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم(۴۴) قانون اساسی، تبصره(۳) بند(الف) ماده(۳) آن به‌شرح زیر اصلاح و دو تبصره به عنوان تبصره‌های(۴) و(۵) به آن الحاق می‌گردد:
تبصره۳ سازمانهای توسعه‌ای مصوب دولت پس از فراخوان عمومی از سوی وزارتخانه یا شرکت مادرتخصصی ذی‌ربط و احراز عدم‌تمایل بخشهای غیردولتی برای سرمایه‌گذاری بدون مشارکت دولت در طرحهای اقتصادی موضوع فعالیتهای گروه یک ماده(۲) این قانون در مناطق کمترتوسعه‌یافته می‌توانند به هر میزان اقدام به سرمایه‌گذاری مشترک با بخشهای غیردولتی نمایند. سهام یا قدرالسهم دولتی ناشی از این نوع مشارکت باید ظرف حداکثر سه سال پس از بهره‌برداری با رعایت مقررات این قانون واگذار شود.
نوع طرحهای اقتصادی، نحوه فراخوان و حد مجاز سرمایه‌گذاری دولت در هر مورد باید توسط وزارتخانه ذی‌ربط، وزارت اموراقتصادی و دارایی و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری به‌ طور مشترک تهیه شود و به تصویب هیأت ‌وزیران برسد. دولت موظف ‌است فهرست و مشخصات این ‌طرح‌ها و سرمایه‌گذاری‌ها را همه‌ساله به صورت جداگانه و پیوست لوایح بودجه سنواتی به مجلس شورای اسلامی اعلام نماید.
حکم این تبصره تا پایان قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران اعتبار دارد.
تبصره۴ سازمانهای توسعه‌ای مجازند منابع داخلی خود را با اولویت به صورت وجوه اداره شده نزد بانکهای توسعه‌ای دولتی برای اعطاء تسهیلات یا کمک به طرحهای مصوب در حوزه‌های نوین با فناوری پیشرفته به بخشهای غیردولتی اختصاص دهند. همچنین این سازمان‌ها می‌توانند تا سقف چهل و نه درصد(۴۹%) ‌با بخشهای غیردولتی به صورت مشترک در حوزه‌های نوین با فناوری پیشرفته سرمایه‌گذاری نمایند و در این صورت موظفند حداکثر ظرف سه‌سال پس از بهره‌برداری، سهام یا قدرالسهم خود را مطابق مقررات این قانون واگذار نمایند. نام سازمانهای توسعه‌ای ذی‌ربط و سرمایه‌گذاریهای موضوع این بند در هر مورد قبل از اجراء باید به تصویب هیأت وزیران برسد و فهرست آن‌ها همه ساله به صورت جداگانه و پیوست لوایح بودجه سالانه به مجلس شورای اسلامی اعلام شود.
تبصره۵ سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران به عنوان سازمان توسعه‌ای تعیین می‌شود و کلیه شرکتهای استانی تابعه آن مطابق مقررات این قانون مشمول واگذاری می‌باشند. به منظور فراهم نمودن امکانات واگذاری شرکتهای یادشده، ‌هرگونه فعالیت حاکمیتی غیرقابل واگذاری آن‌ها با تشخیص کارگروه مشترک معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری، وزارتخانه‌های اموراقتصادی و دارایی و صنایع و معادن و تصویب هیأت وزیران، به سازمانهای صنایع و معادن استان‌ها و یا سایر دستگاههای اجرائی مربوط، نظیر استانداری‌ها منتقل می‌شود.

پس از آن نیز تبصره ۵ فوق توسط مصوبه دیگری به شرح ذیل در مجلس اصلاح گردید.
۷ - در خصوص سازمانهای توسعه‌ای می‌توان به مصوبه مجلس شورای اسلامی در ۲۸ مهرماه۱۳۹۲، در جریان بررسی طرح اصلاح تبصره ۵ بند الف ماده ۳ قانون اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی با تعیین سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران و شهرهای تابعه استان آن، به عنوان سازمان توسعه‌ای اشاره نمود. در ماده واحده تبصره ۵ بند الف ماده ۳ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی آمده است که این ماده واحده مصوب ۲۵/۳ / ۱۳۸۷ است و اصلاحات بعدی آن به شرح ذیل است:
تبصره ۵ سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران و واحدهای تابعه استانی آن، به عنوان سازمان توسعه‌ای تعیین می‌شود و امور حاکمیتی آن‌ها مشمول واگذاری نمی‌باشد.
واگذاری شهرک‌ها و نواحی صنعتی به مالکان واحدهای مستقر در آن‌ها کماکان و طبق قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی مصوب ۳۱/۲ / ۱۳۸۷ انجام می‌پذیرد و وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است تا پایان برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران نسبت به اجرای کامل قانون و انتقال مدیریت به شرکت‌های خدماتی مذکور در قانون فوق اقدام کنند.

دکترامیر هوشنگ فتحی‌زاده؛

مدیر گروه مطالعات و پژوهشهای حقوق اقتصادی و بازرگانی موسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی