مخالفان برجام صحنه داخلی ایران را برای دولت روحانی نامساعد می‌کنند
کارشناس ارشد مسائل امریکا و حقوقدان بین‌المللی وضعیت تحریم‌های ایران در چندماه باقی مانده از دولت اوباما، نگاه هیلاری کلینتون به تحریم‌ها و رویکرد دونالد ترامپ به نقش‌های منطقه‌ای ایران را تحلیل کرده است.
۲۰ سال پیش، قانونی در کنگره آمریکا تصویب شد که به قانون داماتو مشهور شد؛ قانونی توسط سناتور جمهوری‌خواه وقت نیویورک آلفوسنو داماتو طراحی شده بود و هدفش، نشانه گرفتن ستون فقرات اقتصاد ایران یعنی نفت و گاز بود. هرچند آن زمان این قانون به امضای بیل کلینتون رئیس جمهور وقت آمریکا رسید اما با واکنش شدید شرکت‌های بین‌المللی روبه‌رو شد.
پیروزی سیدمحمد خاتمی در انتخابات ریاست جمهوری سال ۷۶ موجب شد فضای جدیدی در ایران حاصل شود و آن شرکت‌ها بی‌توجه به تحریم‌ها به ایران بیایند و سرمایه‌گذاری‌هایشان را آغاز کنند؛ نتیجه آن شد که تنها شرکت‌های آمریکایی بودند که از بازار ایران باز ماندند و تحریم‌ها فقط روی کاغذ ماندند.
پس از اتمام کار دولت اصلاحات، شرایط نیز همانند سابق نماند. اختلاف‌های ایران با کشورهای غربی افزایش یافت و اروپایی‌ها اندک‌اندک به فکر رفتن از ایران افتادند و کنگره نیز از این فرصت نهایت استفاده کرد و هر بار، به بهانه‌ای، ماده‌ای به آن افزود و قانون داماتو را به قانون تحریم‌های ایران تبدیل کرد.
دکترین تعامل سازنده براساس راهبرد بازی برد–برد دولت یازدهم، موجب شد بر پیکره نظام تحریم‌ها ترک‌های جدید پدیدار شود. برجام، تحریم‌های هسته‌ای را از بین برد و حالا دیگر تحریم‌های غیرهسته‌ای و اولیه باقی مانده‌اند که بسیاری هم هستند که از ناکارآمدی آن سخن می‌گویند.
تاریخ قانون تحریم‌های ایران تا پایان امسال منقضی خواهد شد و همین موجب شد مخالفان برجام در فکر تمدید آن باشند و توافق هسته‌ای را با چالش جدیدی روبه‌رو سازنند.
وضعیت تحریم‌های ایران در چندماه باقی مانده از دولت باراک اوباما، نگاه هیلاری کلینتون به تحریم‌ها و رویکرد دونالد ترامپ به نقش منطقه‌ای ایران مسائلی است که رضا نصری کارشناس ارشد مسائل آمریکا و حقوقدان بین‌المللی از آن سخن می‌گوید:
آغاز تحریم‌ها؛ مقابله با سرمایه‌گذاری در صنعت انرژی ایران
زمزمه‌های از تلاش جمهوری‌خواهان برای تمدید قانون تحریم‌های ایران به گوش می‌رسد. این قانون در سال ۲۰۱۶ به پایان می‌رسد. ریشه اعمال این قانون به چه زمانی بازمی‌گردد و شامل چه موارد می‌شود؟
این قانون ابتدا در سال ۱۹۹۶ زمان بیل کلینتون با عنوان «قانون تحریم ایران و لیبی» به تصویب رسید. هدفِ این قانون -که یک قانون «فرامرزی» (Extraterritorial) تلقی می‌شود- ایجاد محدودیت برای شرکت‌های غیرآمریکایی در سرمایه‌گذاری در صنعت انرژی ایران و لیبی بود.
به واقع، کنگره آمریکا مقرر کرده بود هر شرکتی در دنیا در سرمایه‌گذاری در این دو کشور از سقف تعیین‌شده عبور کند، مشمول مجازات‌های مالی و تجاری از جانب ایالات متحده خواهد شد؛ ضمن اینکه لیستی از تحریم (که به Sanction menu معروف شده است) در نظر گرفت که رییس‌جمهور بتواند از میان آن انتخاب کند و - به تشخیص خود - علیه این کشورها استفاده کند.
در سال ۲۰۰۶ لیبی از زیر چتر این قانون خارج شد، اما با تشدید تنش و اختلاف‌ها میان ایران و آمریکا، این قانون -با عنوان «قانون تحریم ایران» (Iran Sanction Act)- کماکان علیه ایران باقی ماند و حتی توسط مصوبه‌های جدید کنگره عمق و دامنه آن گسترش پیدا کرد.
برجام، تمدید قانون تحریم ایران را با پیچیدگی‌های جدیدی همراه کرده است
با توجه به اتمام زمان اجرای قانون، موضع باراک اوباما به اتمام این قانون چیست؟ تا به امروز کاخ سفید در این باره چه نظری داشته است؟
این قانون به مدت پنج سال وضع شده بود و تا کنون سه بار تمدید شده است. تاریخ انقضای بعدی آن هم ۳۱ دسامبر ۲۰۱۶ است. اما این بار، به دلیل اینکه میان ایران و آمریکا یک سند حقوقی جدید به اسم «برجام» قرار گرفته است، تمدید این قانون با پیچیدگی‌های جدیدی همراه شده است: از یکسو، دولت اوباما با هر اقدام کارشکنانه از جانب کنگره یا سایر نهادهای آمریکایی که در فضای بین‌المللی به نقض برجام یا کوتاهی فاحش در اجرای تعهدهای برجام تعبیر شود، مخالف است و از سوی دیگر محذوریت‌های سیاست داخلی آمریکا -به ویژه فشار جمهوری‌خواهان و لابی‌های خاص که در فضای انتخاباتی کنونی نقش برجسته‌‌ای یافته‌اند- موجب شده که نتواند با قاطعیت و جدیت با تمدید این قانون مخالفت کند.
اوباما به دنبال تمدید تمیز قانون تحریم ایران است
به خاطر همین تنش میان تعهدهای بین‌المللی و محذوریت‌های داخلی نیز دولت اوباما تاکنون در جلسات استماع کنگره و نشست‌های مطبوعاتی خود درباره تمدید این قانون بیش از هر چیز دعوت به احتیاط کرده و اظهار داشته که «تمدید این قانون نباید به نحوی صورت پذیرد که در اجرای برجام مشکل ایجاد کند».
به عبارت دیگر، دولت می‌گوید حتی اگر این قانون تمدید می‌شود، نباید نسخه جدید آن - علیرغم طرح‌هایی که عمدتاً از سوی جمهوری‌خواهان ارائه شده - حاوی مفاد و بندهای تازه‌ای باشد که از جانب ایران و جامعه بین‌المللی نقض برجام محسوب شود. به واقع، دولت اوباما در بدترین حالت طرفدار یک «تمدید تمیز» -clean reauthorization- است که در اجرای تعهدهای بین‌المللی‌‌اش در قبال برجام خلل مهم و آشکاری وارد نشود.
نزاع سیاسی و حقوقی در آمریکا میان موافقان و مخالفان توافق
امروز یک بحث «حقوقی» دیگر نیز درباره تمدید این قانون در جریان است که دولت اوباما در آن جبهه هم با جمهوری‌خواهان مقابله می‌کند: جمهوری‌خواهان و مخالفان توافق هسته‌ای استدلال می‌کنند که قانون مذکور (ISA) «بستر» حقوقی لازم برای بازگشت‌پذیری احتمالی تحریم‌ها را تشکیل می‌دهد و اگر این قانون تمدید نشود، رییس‌جمهور از اهرم حقوقی و اختیار لازم برای بازگرداندن تحریم‌ها محروم می‌شود.
آنها مدعی هستند که عدم تمدید این قانون بر سازوکار بازگشت‌پذیری (snap back) خدشه وارد می‌کند و به تبع هم ضامن اجرایی آمریکا را از بین می‌برد و هم ایران را به نقض برجام تشویق خواهد کرد.
متقابلاً دولت اوباما و رسانه‌های حامی او پاسخ می‌دهند که چنین نیست، و رییس‌جمهور آمریکا از لحظ قانون اساسی و قوانین موضوعه دیگر -از جمله «قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی» (IEEPA)- نیز مختار به اِعمال تحریم خواهد بود و زنده نگه داشتن «قانون تحریم ایران» - دست‌کم از این منظر - ضرورت چندانی ندارد. به واقع، یک نزاع سیاسی و حقوقی در آمریکا میان موافقان و مخالفان توافق در جریان است که نتیجه‌اش سرانجام تمدید این قانون یا چگونگی تمدید آن را تعیین خواهد کرد.
مخالفان برجام تلاش می‌کنند صحنه داخلی ایران را برای دولت روحانی نامساعد کنند
جمهوری‌خواهان در حال فشار برای تمدید این قانون تا ۱۰ سال دیگر هستند. هدف آنها از تمدید این قانون چیست؟
همانطور که ذکر شد، مدت زمان اعتبار این قانون همواره پنج سال بوده و تمدید آن هم همیشه پنج ساله بوده است. اما این بار جمهوری‌خواهان و مخالفان توافق تلاش می‌کنند با طولانی کردن مدت زمان اعتبار این قانون، فضای همکاری برجام را مسموم کنند، شرکت‌های خارجی را در تردید نگه دارند و صحنه سیاست داخلی ایران را نیز برای دولت روحانی نامساعد و نامطلوب سازند.
تمدید قانون تحریم ایران کارکرد سیاسی و روانی دارد
اما تمدید ۱۰ ساله این قانون، بیش از اینکه تاثیر و ارزش حقوقی داشته باشد، کارکرد سیاسی و روانی دارد. معتقدم که هرچند عدم تمدید این قانون در نهایت به نفع ایران خواهد بود، اما لازم به یادآوری است که مقابله با یک فضای منفی «روانی» بیش از هر چیز مستلزم ایجاد یک فضای مثبت روانی است و ایران باید به این موضوع مستقل از طرح‌ها و اقدامات درون کنگره آمریکا نگاه کند.
مهم، عدم تصویب تحریم جدید است
دو هفته پیش از نامه هفت نماینده دموکرات به کاخ سفید مبنی بر ابراز تمایل آنها برای تمدید ۱۰ ساله این قانون خبر داده شد. هم‌اینک موضع حزب دموکرات در رابطه با این قانون چیست؟ آیا آنها در این باره قصد همکاری با حزب رقیب را دارند؟
اگر تمدید این قانون به رای گذاشته شود، تاریخ رای‌گیری آن در اواسط ماه نوامبر -یعنی چند روز بعد از اعلام نتیجه انتخابات آمریکا- خواهد بود. در نتیجه، اگر فرض را بر پیروی خانم کلینتون بگذاریم، اعلام موضع صریح ایشان در آن زمان بر مواضع و عملکرد دموکرات‌ها در کنگره بسیار موثر خواهد بود. اما به طور کُلی، معتقدم که مدت زمان اعتبار این قانون اهمیت ثانویه دارد.
آنچه مهم است این است که در نسخه جدید این قانون مفاد و بند جدیدی که به مفهوم واقعی کلمه «تحریم جدید» علیه ایران یا منافع ایران محسوب شود، وجود نداشته باشد و حزب دموکرات در یک نگاه کُلی قصد ندارد تا این میزان با مخالفان توافق هسته‌ای همکاری کند.
بسیاری از سناتورها حاضر نیستند مقدمات کارشکنی در برجام را فراهم آورند
در هر حال، حتی اگر در مجلس نمایندگان طرح تغییر یافته این قانون به تصویب برسد، تصویب آن در مجلس سِنا با مشکلات بیشتری روبه‌رو خواهد شد. فراموش نکنیم که طیفی از حزب دموکرات به صورت جدی طرفدار کارنامه سیاست خارجه اوباما و به تبع حامی توافق هسته‌ای است و بسیاری از سناتورهای آن حاضر نیستند تا سر حد تغییر دادن متن قانون مقدمات کارشکنی در امور برجام را فراهم آورند.
ضمن اینکه تا ۲۰ ژانویه ۲۰۱۷، اوباما کماکان رئیس‌جمهور آمریکا خواهد بود و قادر است هر مصوبه‌ای را که با سیاست او در قبال برجام ناسازگار است «وتو» کند.
کلینتون خواستار تمدید «قانون تحریم ایران» بدون دست‌خوردگی است
نوع رویکرد هیلاری کلینتون و دونالد ترامپ به مسئله تحریم‌های ایران و این قانون چه بوده است؟
سخنگوی خانم کلینتون در مصاحبه‌ای اظهار داشته که او خواستار تمدید «قانون تحریم ایران» است ولی به شرطی که قانون همانطور که هست، دست نخورده، تمدید شود. به عبارت دیگر، به نظر می‌رسد که او خواستار یک «تمدید تمیز» یا clean reauthorization است، به نحوی که خللی در اجرای برجام وارد نشود. معاون پیشنهادی او -سناتور تیم کین- ظاهراً پیش از این طرحی ارائه داده که در آن مدت زمان اعتبار این قانون هشت سال پیشنهاد شده است یعنی تا پایان اجرای برجام.
تلاش کلینتون برای تمدید هشت ساله قانون تحریم ایران
فراموش نکنیم که مطابق برجام دولت آمریکا موظف است که نهایتاً تا هشت سال دیگر - یعنی تا «روز انتقال» در ۱۸ اکتبر ۲۰۲۳ - یا هر زمان که آژانس بین‌المللی انرژی اتمی «گواهی سلامت» کامل برنامه هسته‌ای ایران را صادر کرد، این قانون را به کُل لغو کند. در نتیجه، موضع خانم کلینتون احتمالاً «تمدید تمیز» قانون برای پنج، هشت یا حتی ۱۰ سال است. شاید در نهایت به یک تمدید هشت ساله رضایت دهد و تلاش کند اعضای حزبش را در این راستا هدایت کند!
آقای ترامپ در این باره اظهار نظر دقیقی نکرده است. اما موضع کُلی او نسبت به برجام منفی است و او ظاهراً برنامه دارد که در صورت رسیدن به کاخ سفید، مذاکرات هسته‌ای را از سر گیرد. در نتیجه، احتمالاً این قانون برای ترامپ تا حدود زیادی بلاموضوع است؛ یا اینکه دست‌کم موضع او با موضع تندترین جمهوری‌خواهان در کنگره همخوانی دارد.
رفتار دولت کلینتون در قبال ایران نسبت به دولت اوباما تهاجمی‌تر خواهد بود
شانس پیروزی هیلاری کلینتون بیش از دونالد ترامپ است. در سند ملی حزب دموکرات، این حزب از برجام حمایت کرده ولی همچنان از ادامه تحریم‌های ایران و سخت‌گیری علیه کشورمان سخن گفته است. آیا با ریاست جمهوری احتمالی کلینتون باید انتظار تحریم‌های بیشتری را علیه ایران در حوزه غیرهسته‌ای داشته باشیم؟
آنچه مسلم است این است که لحن و عملکرد دولت کلینتون نسبت به ایران - در مقایسه با دولت اوباما - تندتر و تهاجمی‌تر خواهد بود. تیم سیاست خارجه و امنیت ملی خانم کلینتون هم تیم تندروتری نسبت به تیم فعلی است و عناصر آن قطعاً قرابت بیشتری به دولت اسرائیل و عربستان سعودی دارند.
فراموش نکنیم که خانم کلینتون همواره قائل به اِعمال فشار از طریق ایجاد ائتلاف بین‌المللی بوده و از این رو برای پیشبرد سیاست‌های تهاجمی‌تر خود ملزم به بسیج افکار عمومی، «امنیتی‌سازی» ایران و اثبات تهدیدآمیز بودن ایران است.
دولت فعلی ایران بهانه‌ای به آمریکا نخواهد داد
دولت فعلی ایران هم با تدبیرتر از آن است که چنین مستمسک و بهانه‌ای به دست او بدهد. اگر دولت کلینتون بخواهد به صورت یکجانبه علیه دولتی که وزیر امور خارجه‌اش نامزد دریافت جایزه نوبل صلح بوده اقدام کند، قطعاً با مشکلات زیادی روبرو خواهد شد و هر تحریمی که وضع کند، در عمل از جانب نزدیک‌ترین متحدان غربی او نیز به اجرا گذاشته نخواهد شد. در نتیجه، گمان نمی‌کنم خانم کلینتون چندان هم نسبت به ایران بی پروایی به خرج دهد. شرایط عوض شده و ایرانِ امروز حتی با ایران دو سال پیش هم تفاوت‌های زیادی دارد.
«تمدید تمیز» قانون تحریم ایران در عمل مانع عمده‌‌ای بر سر اجرای برجام نخواهد بود
ایران بارها از امریکا به دلیل عدم اجرای صحیح برجام انتقاد کرده است. تمدید این قانون و تشدید تحریم‌های غیرهسته‌ای تا چه اندازه می‌تواند برجام را در دومین سال اجرای خود با چالش روبه‌رو کند؟
معتقدم «تمدید تمیز» این قانون و حتی تمدید بلندمدت آن در عمل - و از نظر حقوقی - مانع عمده‌‌ای بر سر اجرای برجام نخواهد بود. هرچند ایران می‌تواند از این موضوع برای امتیازگیری در فضای بین‌المللی استفاده کند و استدلال بیاورد که تمدید این قانون با اصل «حُسن نیت» مندرج در برجام مغایرت دارد. آنچه واقعاً اهمیت دارد این است که در نسخه جدید قانون شرایط جدید یا تحریم جدیدی علیه ایران وضع نشود.
معتقدم که یکی از حالت‌های مطلوب این است که دولت اوباما با کنگره به مذاکره بنشیند و به او بگوید که طولانی شدن مدت زمان اعتبار قانون را به شرطی می‌پذیرد که از هم‌اکنون در متن قانون انقضای آن در سال ۲۰۲۳ (یعنی «روز انتقال») به طور قطعی گنجانده شود.
گفت‌وگو: محمدابراهیم ترقی‌نژاد