پروتکل الحاقی جزو خطوط قرمز اعلام شده نیست

روزنامه اعتماد نوشت:

کمتر از سه هفته تا پایان ضرب‌الاجل خودخوانده 30 ژوئن برای ایران و 1+5 زمان باقی است. با وجود خبرهای رسیده از مذاکرات در خصوص پیشرفت نه‌چندان سریع در نگارش متن برنامه جامع اقدام مشترک اما به نظر می‌رسد که روسای کشورهای حاضر در مذاکرات چندان هم به فرجام این مذاکرات دو ساله در دولت جدید ناامید نیستند. در شرایطی که ایران و شش کشور مقابل آن در ضرب الاجل ماه مارس به سرفصل راهکارهایی برای رسیدن به برجام توافق کردند به نظر می‌رسد که جزییات اجرای این راهکارها به اختلافی میان دو طرف بدل شده است. در این مرحله از مذاکرات که برخی از آن به عنوان حساس‌ترین فاز مذاکراتی سخن می‌گویند، بی‌اعتمادی قدیمی میان ایران و غرب بیش از 20 ماه گذشته به چشم آمده و همزمان حاشیه‌ها نیز به دنبال بیشترین تاثیرگذاری بر متن هستند. مذاکرات هسته‌ای میان ایران و 1+5 در شرایطی به سوژه روز در بسیاری از رسانه‌های داخلی تبدیل شده است که یکی از تخصصی‌ترین حوزه‌های مذاکراتی در نیم‌قرن گذشته در سطح بین‌المللی است و در ظاهر به نظر ساده این مباحث، پیچیده‌ترین جزییات فنی و حقوقی نهفته است. در خصوص جزییات حقوقی برجام و همچنین مساله پر سر و صدای پروتکل الحاقی با دکتر بهزاد صابری، پژوهشگر امور حقوقی و بین‌المللی گفت‌وگویی داشتیم که به شرح زیر است:

 مصاحبه را از صفر شروع کنیم. اصولا در مورد چه چیزی مذاکره می‌شود و اگر فرضا این مذاکرات به نتیجه برسد، خروجی آن چیست؟

مذاکره در مورد ماهیت برنامه هسته‌ای ایران و هدف بر‌طرف کردن فضای غبارآلودی است که به ناحق در مورد برنامه هسته‌ای ایران درست کرده‌اند. و طبیعتا باید منجر به لغو کامل همه تحریم‌هایی که به بهانه برنامه هسته‌ای ایران وضع شده‌اند بشود. اینجا مناسب است که یک‌بار دیگر همه ما به یک نکته ابتدایی و مهم که گاهی به نظر می‌رسد مغفول مانده است توجه کنیم و آن اینکه «صلح‌آمیز بودن برنامه هسته‌ای ایران» نه یک ژست و شعار برای قانع کردن طرف‌های مذاکره بلکه یک واقعیت عینی و اصولی است. اگر بر فرض محال ایران به دنبال سلاح هسته‌ای بود واقعا مذاکرات جاری و آنچه در ژنو و لوزان حاصل شد، جز ضرر و شکست چیز دیگری نیست. اما واقعیت این است که نظام جمهوری اسلامی ایران به‌طور راهبردی، محاسباتی و اصولی معتقد بوده و هست که سلاح هسته‌ای هم به لحاظ شرعی و اخلاقی مردود است و هم به لحاظ استراتژیک. اگر به این مبنای مشترک باور داشته باشیم که واقعا هیچ برنامه‌ای برای استفاده نظامی از فناوری هسته‌ای در کار نیست و نخواهد بود، آن وقت تحلیل‌ها و انتظارات شاید متفاوت باشد و نظرها در مورد عملکرد تیم مذاکره‌کننده فرق کند.

از این مقدمه ضروری که بگذریم، باید گفت آنچه بین ایران و پنج به‌علاوه یک در دست مذاکره است، متن یک «موافقتنامه بین‌المللی» و یک معاهده نیست بلکه یک «نقشه راه» است. یک برنامه مبتنی بر اقدامات داوطلبانه و متقابل دو طرف‌ است. مجموعه‌ای است از «قرارها» که طرف‌های مذاکره با یکدیگر می‌گذارند و هر قدم یک طرف را با قدم‌های طرف دیگر گره زده و هماهنگ می‌کنند. یک «برنامه اقدام» مشترک که چون قرار است برنامه جامعی باشد، نام آن را برنامه جامع اقدام مشترک یا برجام گذارده‌اند.

اینکه می‌گویید خروجی مذاکرات، یک «معاهده بین‌المللی» نیست و یک «برنامه اقدام» مشترک است چندان گویا نیست. به هرحال تعهداتی را برای کشور ایجاد می‌کند، حالا اسم آن هرچه می‌خواهد باشد.

خیر. اتفاقا این نکته خیلی مهمی است که به دلیل ظرافت آن، گاهی حتی مورد غفلت صاحبنظران قرار می‌گیرد. اصلا فرق «برنامه اقدام»، با معاهده و موافقتنامه در همین نکته ایجاد یا عدم ایجاد تعهد حقوقی است. با انعقاد یک موافقتنامه بین‌المللی، همه طرف‌ها به لحاظ حقوقی ملزم به ایفای تمام و کمال همه تعهداتی می‌شوند که در متن آن معاهده می‌آید. اگر یک طرف نقض تعهد کند، مسوولیت بین‌المللی به دنبال می‌آورد که به شرط وجود مرجع ذی‌صلاح، حتی قابل طرح در یک محکمه قضایی یا داوری بین‌المللی است و باید در صورت امکان، ضمن ایفای تعهد نقض شده، خسارات ناشی از این نقض تعهد را جبران کند اما نقض «برنامه جامع اقدام مشترک» از سوی هیچ یک از طرف‌ها، به خودی خود به معنای نقض تعهد و بروز مسوولیت بین‌المللی در معنای خاص حقوقی آن نمی‌شود بلکه نقض، اگر بنیادین و اساسی باشد، نتیجه‌اش تنها اثبات ناکارآمدی این چارچوب و حل نشدن مشکل است. در واقع، نه ایران و نه طرف مقابل در نتیجه این مذاکرات به یکدیگر تعهد حقوقی بین‌المللی نمی‌دهند، بلکه پس از نزدیک شدن دیدگاه‌ها و عبور احتمالی از شکاف‌ها، با یکدیگر قرار می‌گذارند که در یک مسیر مشترک حرکت کنند؛ مسیری که هیچ یک از طرف‌های مذاکره‌کننده نمی‌توانند تحقق کامل آن را تضمین کنند اما می‌پذیرند که اقدامات به صورت متقابل باشد و اعلام می‌کنند که «اگر» تمام این اقدامات محقق شوند، نتیجه آن مورد رضایت آنها خواهد بود. اما اگر به هر دلیل، بخشی یا همه این ترتیبات و قرارها محقق نشود، امکان اجرا یا ادامه اجرای برنامه وجود نخواهد داشت.

مثلا در مورد قطعنامه شورای امنیت که صحبت آن هست و باید مفاد قطعنامه‌های قبلی را لغو کند، آشکار است که شش کشور طرف مذاکره با ایران، نفوذ زیادی در شورای امنیت دارند و هر پنج عضو دایم شورا را در جمع خود دارند، اما به لحاظ حقوقی معادل با «شورای امنیت» نیستند. شورا، یک شخصیت مستقل حقوقی داشته و ضمنا اعضای دیگری هم دارد و لذا قانونا این شش کشور نمی‌توانند به نمایندگی از شورای امنیت تعهدی بپذیرند یا تضمینی بدهند. این خود دلیل دیگری است بر اینکه جنس «برنامه جامع اقدام مشترک» از جنس اسناد تعهدآور بین‌المللی نیست بلکه در این برنامه اقدام یا به تعبیر دیگر، در این ترتیبات، طرفین با یکدیگر قرار می‌گذارند که فلان اقدامات از سوی ایران در ازای فلان اقدامات از سوی طرف مقابل انجام شود و به همین منوال سلسله اقدامات دنبال شود. پس اگر شش کشور به هردلیل در اقناع شورای امنیت برای انجام یکی از اقدامات مورد نظر ناکام ماندند، عملا این «برنامه اقدام مشترک» ابتر می‌ماند و تمام یا بخشی از آن اجرایی نخواهد شد و چنین ناکامی، ما‌به‌ازای خود را در جانب ایران هم خواهد داشت و ایران نیز بسته به مورد، برخی یا تمام اقداماتی را که برعهده گرفته است اجرایی نخواهد کرد.

به همین دلیل هم هست که اصل برنامه اقدام مشترک، به لحاظ حقوقی داخلی ما نیازی به تصویب مجلس شورای اسلامی هم ندارد چون یک سند تعهدآور حقوقی برای کشور نیست.

 اگر قرار نیست به تصویب مجلس برسد، پس چرا کنگره امریکا بر ضرورت تصویب آن در کنگره تاکید دارد؟ چرا کنگره نقش دارد و مجلس شورای اسلامی ما خیر؟

این برجام قرار نیست به تصویب کنگره امریکا هم برسد. کنگره امریکا صراحتا در هنگام بررسی مصوبه اخیر، به این پیشنهاد که برجام را به عنوان یک موافقتنامه بین‌المللی تلقی کنند و آن را نیازمند تصویب بدانند رای منفی داد. اتفاقی که در امریکا افتاد، در واقع صرفا بستن یک قید و بند جدید از سوی قوه مقننه این کشور بر اختیارات عادی دولت امریکا بود. طبیعتا قوه مقننه در امریکا و نیز در ایران، این حق را دارد که حتی برخی امور عادی را که در حیطه اختیارات دولت است منوط به صلاحدید خود کند. کنگره امریکا هم تصمیم گرفته است اختیار رییس‌جمهور در پذیرش این قرارها با ایران را محدود کرده و آن را موکول به یک «آری» یا «خیر» خود کند ولی برجام را یک   موافقتنامه تلقی   نمی‌کنند.

اینکه گفته شد که برجام نیازی به تصویب مجلس ندارد هم با توجه به قوانین و مقررات جاری کشور بود وگرنه مجلس این اختیار را دارد که در هر موردی، قانون جدید بگذارد و به شرط عدم مخالفت با شرع و قانون اساسی، تکالیفی برای دولت مقرر کند. کما اینکه مجلس قبلا حتی در مورد ساعت تابستانی و زمستانی کشور، روز آغاز به کار مدارس پس از تعطیلات تابستانی و موارد دیگری که به‌طور معمول نیازی به ورود مجلس ندارد هم قانونگذاری کرده و قانون هم مطاع است.

اینجا مناسب است چند نکته را که معمولا از آن غفلت می‌شود یادآوری کنم اول اینکه مشابه این مصوبه اخیر کنگره امریکا را مجلس ما چند سال قبل و خیلی جلوتر از آنها تصویب کرده است. مجلس ما در آذرماه سال 1384 اقدام به تصویب «قانون الزام دولت به تعلیق اقدامات داوطلبانه در صورت ارجاع یا گزارش پرونده هسته‌ای به شورای امنیت» کرده و سپس در تیرماه 1389 قانون «صیانت از دستاوردهای صلح‌آمیز هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران» را تصویب کرد. با توجه به این دو قانون، خصوصا قانون دوم که طبق ماده 4 آن، هرگونه همکاری دولت با آژانس فراتر از تعهدات موافقتنامه پادمان صراحتا ممنوع شده است، اگر در برجام پیش‌بینی شود که مثلا در ازای فلان اقدامات از سوی طرف مقابل، ایران هم پروتکل الحاقی را به شکل داوطلبانه اجرا خواهد کرد، طبیعتا این اجرای داوطلبانه بدون مجوز مجلس امکان تحقق ندارد. لذا مجلس باید چنین اجازه‌ای بدهد و طبیعی است که مجلس به هنگام بررسی این درخواست، شرایط حاکم بر برجام را نیز بررسی می‌کند. به عبارت دیگر، اگر اختیارات دولت امریکا اخیرا توسط کنگره محدود شده، مجلس شورای اسلامی از چند سال پیش چنین شرایطی را به وجود آورده است. با توجه به همین قانون‌ها هم هست که به نظر می‌رسد طرح جدیدی که در مجلس در این ارتباط مطرح شده، نه تنها غیرضروری بلکه تکراری است و ارزش افزوده جدیدی به همراه نمی‌آورد. ضمن اینکه عضویت رسمی در پروتکل الحاقی نیز موکول به تصویب مجلس و تایید شورای نگهبان است و لذا اجرای مراحل مختلف برجام، نیاز به نظر مثبت مجلس خواهد داشت.

از همه اینها گذشته، در نظام امریکا، کنگره و قوه مجریه تنها تصمیم‌گیران در این خصوص هستند. این در حالی است که در جمهوری اسلامی، مقام معظم رهبری بالاتر از هر دو قوه مقننه و مجریه، درخصوص این موضوع صاحب رای هستند و بدون تایید نهایی ایشان، هیچ برنامه اقدامی به اجرا درنخواهد آمد. اینکه معظم‌له فرمودند در جزییات دخالت نمی‌کنند، به معنای آن نیست که جزییات خدمت ایشان داده نمی‌شود. جزییات مذاکرات البته به همراه خلاصه‌های مدیریتی از تمام مطالب مهم به ایشان گزارش می‌شود و اگر خود ایشان فرصت بررسی جزییات را نداشته باشند یا آن را ضروری نداند، باز قطعا مشاوران معتمد ایشان در این جزییات غور می‌کنند و هرآنچه را اهمیت داشته باشد  به ایشان منعکس می‌کنند. ناگفته نماند که آن مسائلی که این روزها این همه بحث‌انگیز شده است، قطعا در زمره «جزییات» نیستند.

در مورد محتوای مذاکرات، بحث بازرسی مراکز نظامی و خطر جاسوسی و انتقال اطلاعات نظامی مطرح شده است. بیانات مقام معظم رهبری هم که روشن است. از طرف دیگر، از متن پروتکل الحاقی هم بر‌می‌آید تفکیکی بین مراکز نظامی و غیرنظامی صورت نگرفته است. بعد هم گفته شد که پروتکل الحاقی جزو خطوط قرمز ما نبوده است و از «دسترسی مدیریت شده» سخن به میان آمد. حرف‌هایی هم در مورد بستن چشم بازرسان و غیره مطرح شد که عده‌ای آن را دستمایه طنز کردند. همه اینها باعث ایجاد ابهامات زیادی شده است. حتی برخی افراد و گروه‌ها تا آنجا رفته‌اند که مدعی هستند تیم مذاکره‌کننده خطوط قرمز را رد کرده است. اگر امکان دارد، یک توضیح شفاف بدهید تا معلوم شود وضعیت چگونه است.

الان نزدیک به 20 سال از انعقاد پروتکل الحاقی می‌گذرد. این سند را بسیاری از دولت‌ها امضا کرده‌اند و برای بیش از 120 کشور لازم‌الاجرا شده است. از کشورهای فقیر مانند گینه بیسائو گرفته تا دولت‌های صنعتی مانند ژاپن. کشورهای غربی و اروپایی مانند سویس، سوئد و هلند تا کشورهای در حال توسعه مهمی مانند اندونزی، آفریقای جنوبی و ترکیه و بسیاری دیگر. ایران هم اگرچه هنوز آن را به تصویب نرسانده است اما این پروتکل را امضا کرده و مدت قابل توجهی هم آن را به‌طور داوطلبانه اجرا کرده است. این پروتکل تا آذر ماه 1384 اجرا می‌شد و در آن زمان هم مجلس شورای اسلامی دولت را موظف به «تعلیق» همکاری‌های داوطلبانه با آژانس کرد. لذا نه مقامات ارشد نظام و نه بخش‌های هسته‌ای، فنی، سیاسی و امنیتی ما با پروتکل الحاقی و روندهای اجرایی آن بیگانه نیستند و تجربیات خوبی در این زمینه داریم. اما دو مطلب مهم در ارتباط با دسترسی آژانس به مراکز نظامی هست؛ اول اینکه البته ما گینه‌بیسائو نیستیم - هرچند بالاخره گینه‌بیسائو هم نگرانی‌های امنیتی و حاکمیتی خود را دارد - اما قطعا ملاحظات امنیتی و نظامی هلند، ترکیه، اندونزی و ژاپن کمتر از ما نیست. ضمن اینکه نگرانی‌های کشورها فقط به جاسوسی‌های نظامی محدود نمی‌شود. در دنیای امروز، تمام کشورها چه کشورهای صنعتی و چه در حال توسعه، نگرانی‌های فراوانی از فاش شدن اسرار تکنولوژیک و صنعتی خود دارند. این یک امر بدیهی است که افراد اعزامی آژانس، ممکن است در نهان ماموریت‌های نفوذی از جانب جاهای دیگری هم داشته باشند. نه ایران بلکه هیچ دولتی، صرفا برمبنای خوش‌باوری و اعتماد به کارکنان آژانس به آنها اجازه نمی‌دهد که بدون هیچ قید و شرطی به مراکز نظامی یا صنعتی وارد شوند و «بازرسی کنند». آلمان، ژاپن، هند، هلند، سوییس و امثالهم همه و همه رقبای صنعتی و تکنولوژیک یکدیگر هستند. امروزه شرکت‌های بزرگ حاضر هستند برای کسب اطلاع از اسرار علمی و تکنولوژیک یکدیگر میلیون‌ها دلار هزینه کنند. مسلما برای دولت‌ها مهم است که کسی، حالا تحت هر عنوان به حریم‌های ممنوعه نظامی و غیرنظامی آنها وارد نشود و اطلاعاتی را که نباید به‌دست بیاورد کسب کند. بر همین اساس، نحوه تدوین پروتکل الحاقی و رویه دولت‌ها و آژانس در اجرای آن، به‌گونه‌ای بوده و هست که این قبیل نگرانی‌های دولت‌ها مرتفع شود. در‌واقع، در اجرای پروتکل الحاقی، تنها چیزهایی که آژانس اجازه دسترسی به آن را خواهد داشت، مواردی است که به مساله مواد هسته‌ای و مساله عدم اشاعه مربوط شود. مثال «بستن چشم» شاید کمی دور از ذهن بود. ولی این مثال، اشاره به این است که دولت‌ها حق دارند همه کار بکنند تا بازرسان جز آن چیزی که باید ببینند، چیز دیگری را نبینند. حالا بستن چشم بازرسان، می‌تواند به صورت نشاندن آنان در ماشینی باشد که امکان دیدن بیرون برای آنها وجود نداشته باشد و تنها جایی از ماشین پیاده می‌شوند که نگرانی از بابت دیدن هرآنچه نباید ببینند، وجود ندارد. ضمن اینکه جست‌وجو به دنبال مواد هسته‌ای، به دلیل ویژگی‌های آنها، خیلی با مفهوم «بازرسی» که در ذهن مردم عادی هست، تفاوت دارد. در رویه اجرایی پروتکل الحاقی در کشورهای عضو این سند، خیلی وقت‌ها پیش آمده که کارکنان آژانس وقتی به یک مکان مشکوک برده‌ شده‌اند که حساسیت‌های نظامی یا امنیتی در مورد آن وجود داشته است، از خاک یا آب یا گیاهان نزدیک آن نمونه‌برداری کرده‌اند و همین برای آزمایشگاه‌های فوق‌پیشرفته آژانس کافی است تا متوجه شوند آیا در نزدیکی آن محل، مواد هسته‌ای وجود داشته است یا خیر. همواره، حسب مورد، دولت‌ها تدابیری اتخاذ می‌کنند تا ضمن اینکه آژانس بتواند دسترسی کافی برای تحقیق در مورد وجود مواد هسته‌ای در یک محل را انجام دهد، نگرانی از بابت نشت اسرار نظامی یا تکنولوژیک دولت‌ها وجود نداشته باشد. از سوی دیگر با اتخاذ همین قبیل ترتیبات می‌توان حصول اطمینان کرد که این «دسترسی»ها شکل بازرسی و جنبه تحقیرآمیز نداشته باشد.  مطلب مهم دیگر، این است که توقع مستثنی بودن کلی و اصولی مراکز نظامی از شمول مکان‌هایی که آژانس در صورت لزوم می‌تواند تحت پروتکل الحاقی به آنها دسترسی مدیریت شده پیدا کند.

لذا، ضمن تاکید بر آنچه در بالا در خصوص روش‌های موجود برای حصول اطمینان از کنترل این فرآیند و رفع نگرانی‌های مربوط به اسرار نظامی یا تکنولوژیک گفته شد، اگر عضو پروتکل بشویم تفکیک اساسی بین مراکز نظامی و غیرنظامی امکان ندارد. حال ما می‌توانیم عضو پروتکل بشویم یا نشویم. اختیار با ما است. ولی آنچه از مذاکرات برمی‌آید و حتی قبل از مذاکرات هم معلوم بود، این است که بدون پروتکل الحاقی، توافقی در نتیجه مذاکرات وجود نخواهد داشت. البته بله، بدون توافق هم جمهوری اسلامی ایران بر مبنای اقتصاد مقاومتی و با تکیه بر داخل، به‌ راه خود ادامه خواهد داد و زمین به آسمان نخواهد آمد.

برداشــت مـــذاکــره‌کنندگان از دستورالعمل‌های‌شان، این بوده که پذیرش پروتکل الحاقی و سیستم نظارتی آن، البته با رعایت تمام جوانب احتیاطی و مدیریتی، جزو خطوط قرمز ما نیست و می‌توان ضمن پذیرش پروتکل، پس از طی تشریفات قانونی مربوطه، به‌نحوه‌ای عمل کرد که اسرار نظامی ما در معرض بیگانگان قرار نگیرد. در واقع همه‌چیز به نحوه مدیریت اجرایی مسوولان کشوری و لشکری خودمان بستگی خواهد داشت.

اما اگر مشخص شود که این برداشت دقیق نبوده، قطعا و یقینا دستور مقامات ارشد نظام برای همه لازم‌الاجراست. ضمن اینکه نهایتا کار دیپلمات‌ها مذاکره است و نه تصمیم‌گیری.