واکاوی برنامه هفتم توسعه در بخش تولید و مصرف برق

یادداشت- علی شاه‌محمدی؛ عضو کمیسیون بازار برق و بورس انرژی سندیکای صنعت برق- توجه به اهداف کمی ترسیم‌شده در برنامه هفتم در دو بخش تولید و مصرف برق و مقایسه آن با عملکرد تحقق‌یافته طی سال‌های گذشته سنگ محک مناسبی است که میزان واقع‌بینی در هدف‌گذاری‌های صورت‌گرفته را مشخص می‌کند. در بخش تولید، ظرفیت نامی منصوبه نیروگاهی کشور در پایان برنامه هفتم حدود ۱۲۴ هزار و ۵۰۰ مگاوات پیش‌بینی شده، این در حالی است که ظرفیت نصب‌شده نیروگاه‌های کشور در حال حاضر تقریبا ۹۳ هزار و ۳۰۰ مگاوات است، بنابراین صنعت برق باید در طول برنامه هفتم یعنی از سال ۱۴۰۳ تا ۱۴۰۷ به صورت میانگین سالانه ۷.۵ (هفت‌‌ و نیم) درصد رشد ظرفیت تولید داشته باشد.

برای تحقق این هدف می‌بایست بالغ بر ۳۱ هزار مگاوات به ظرفیت کنونی شبکه افزوده شود که لازم است ۱۲ هزار مگاوات آن در حوزه تجدیدپذیر، ۱۸ هزار مگاوات در نیروگاه‌های حرارتی و بیش از ۱۰۰۰ مگاوات در بخش تولید پراکنده عملیاتی شود. اجرایی کردن این طرح‌ها در بخش تولید، بدون احتساب سرمایه‌گذاری مورد نیاز جهت توسعه شبکه انتقال و توزیع، سالانه به طور متوسط به سه و هشت دهم میلیارد دلار سرمایه نیاز دارد که تامین آن در شرایط فعلی بسیار خوش‌بینانه به نظر می‌رسد. چرا که سرمایه‌گذاران کنونی این صنعت همچنان با مشکلاتی مانند وام‌های ارزی، انباشت مطالبات ریالی و قیمت‌گذاری دستوری برق دست و پنجه نرم می‌کنند.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که میزان رشد سالانه ظرفیت منصوبه نیروگاهی کشور طی سال‌های برنامه ششم توسعه یعنی از سال ۱۳۹۶ تا امروز حدود ۲.۸ (دو و هشت‌دهم) درصد بوده و حالا برنامه‌ هفتم برای افزایش بیش از ۲.۵ (دو و نیم) برابری این میزان تا هفت و نیم درصد رشد در سال پی‌ریزی شده‌ است که خصوصا با وجود مشکلات جاری در اقتصاد صنعت برق و بحران سرمایه‌گذاری در این حوزه کاملا خوش‌بینانه و ایده‌آل به نظر می‌رسد. البته در سمت مصرف نیز یک بررسی اجمالی بر روی شاخص‌های مدیریت مصرف نشان می‌دهد که هدف‌گذاری‌های صورت‌گرفته در این بخش هم گرفتار عارضه پیش‌بینی‌های خوش‌بینانه است.

حداکثر نیاز مصرف برق در اوج بار در پایان برنامه هفتم معادل ۸۵ هزار و ۵۰۰ مگاوات پیش‌بینی شده است. جالب اینجاست که در تابستان امسال نیاز مصرف در زمان پیک به حدود ۷۹ هزار و ۷۰۰ مگاوات رسید. بر این اساس ما برای تحقق نیاز مصرف ۸۵ هزار و ۵۰۰ مگاواتی باید هر ساله فقط حدود ۱.۸ (یک و هشت‌دهم) درصد رشد مصرف برق داشته باشیم که این امر با توجه به رشد سالانه حدود ۵ درصدی نیاز مصرف در کشور طی سال‌های برنامه ششم، تقریبا غیر ممکن به نظر می‌رسد.

ایده‌آل‌گرایی حاکم بر برنامه‌نویسی‌ها در کشور، عموما بدون در نظر گرفتن نتایج اجرای برنامه‌های پیشین توسعه انجام می‌شود. به عنوان نمونه موضوعاتی همچون تشویق به سرمایه‌گذاری در بخش تولید از طریق جبران هزینه سوخت صرفه‌جویی‌شده ذیل ماده (۱۲) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر، تاکید بر افزایش قابل توجه ظرفیت منصوبه نیروگاهی کشور بدون توجه کافی به مشکلات عدیده موجود در سرمایه‌گذاری‌های گذشته جهت رفع موانع موجود و همچنین تلاش برای تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری وزارت نیرو علی‌رغم به ثمر نرسیدن برنامه‌های عملیاتی در گذشته، به عنوان ۳ مصداق شفاف از این امر هستند که در برنامه هفتم مورد تاکید قرار گرفته و در ادامه توضیحاتی برای هر یک ارائه شده است.

در خصوص موضوع جبران هزینه سوخت صرفه‌جویی شده، در بند (ت) ماده ۴۳ قانون برنامه هفتم به لزوم صدور و تحویل گواهی سوخت صرفه‌جویی‌شده برای نیروگاه‌های هسته‌ای که در طول برنامه هفتم احداث می‌شوند پرداخته شده است. همچنین بر اساس بند «الف» ماده ۴۶ قانون برنامه هفتم، وزارتخانه‌های نفت، نیرو و صمت مکلف شده‌اند در قالب ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، برای رفع ناترازی نسبت به اتخاذ تمهیداتی برای توسعه احداث نیروگاه‌های خورشیدی و بادی و خودتامین در سطح صنایع، کشاورزی، تجاری، اداری، عمومی و خانگی اقدام کنند. بیان این موضوعات در برنامه هفتم توسعه در حالی است که وزارتخانه‌های نفت و نیرو سال‌هاست که به تعهدات خود در زمینه جبران هزینه سوخت صرفه‌جویی شده در واحدهای بخار احداث شده توسط بخش غیر دولتی به منظور تبدیل نیروگاه‌های گازی به سیکل ترکیبی بر اساس ظرفیت بند ۱۹ قانون بودجه سال ۹۲ و همچنین ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر عمل نکرده‌اند و در نتیجه اعتماد سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در این حوزه خدشه‌دار شده و راهکار سرمایه‌گذاریِ اشاره‌شده به بن‌بست عملیاتی رسیده است.

متاسفانه با وجود انباشت بیش از ۲ میلیارد یورو مطالبات بخش خصوصی از محل احداث واحدهای بخار ۱۵ نیروگاه غیر دولتی و به رغم تعویق چندین‌ساله این مطالبات و عدم تعیین تکلیف جبران هزینه سوخت صرفه‌جویی‌شده ذیل مفاد قانونی مذکور، می‌بینیم که در برنامه هفتم توسعه باز هم برای توسعه نیروگاه‌های هسته‌ای، تجدیدپذیر و خودتامین، همین راهکار تکرار شده است. بنابراین لازم است مشکلات اجرایی این مفاد قانونی که در سایر برنامه‌های توسعه هم وجود داشته، کشف شود و اقدام عاجل برای حل و فصل آنها در برنامه هفتم به عمل آید تا بتوان به تحقق اهداف ترسیم‌شده در این برنامه امید داشت.

تاکید بر توسعه قابل توجه ظرفیت تولید در برنامه هفتم بدون لحاظ مشکلات عدیده موجود جهت تامین مالی طرح‌های توسعه نیروگاهی را می‌توان به عنوان مصداق دوم از کم‌توجهی به تجربیات گذشته در جهت تعیین مسیر بهینه در آینده برشمرد. به طور خاص مشکل تسهیلات ارزی نیروگاه‌ها و عدم توانایی آن‌ها در بازپرداخت اقساط به دلایل متعدد از جمله انباشت مطالبات، جهش‌های ارزی و عدم تناسب درآمدهای ریالی با منابع مالی مورد نیاز جهت پرداخت اقساط ارزی این تسهیلات، همچنان در برنامه هفتم مغفول مانده است. ضمن این که عدم پیش‌بینی خسارت تاخیر در تادیه مطالبات سرمایه‌گذاران و فعالان بخش خصوصی صنعت برق هم قطعا یکی از موضوعاتی است که جای خالی آن در برنامه هفتم توسعه به چشم می‌خورد. اگرچه در برنامه ششم نیز علی‌رغم بیان صریح این موضوع در تبصره ذیل بند الف ماده ۱۰ (در خصوص لزوم تخصیص سود به مطالبات قطعی شده نیروگاهی) باز هم در طی سال‌های اجرایی این برنامه به نتیجه نرسید تا مشتی باشد از خروار قوانین بالادستی مناسب که در بن‌بست‌های اجرایی ابتر مانده و ثمری برای دستیابی به اهداف مورد نظر نداشته است.

موضوع تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری وزارت نیرو نیز به عنوان سومین مصداق لزوم توجه به تجربیات گذشته برای تعیین مسیر آینده در برنامه هفتم قابل ذکر است. بر اساس بند «الف» ماده (۴۳) قانون برنامه هفتم وزارتخانه‌های نفت و نیرو مکلف شده‌اند با همکاری سازمان برنامه و بودجه تا پایان سال اول اجرای برنامه، نسبت به اصلاح ساختار اداری و سازمانی ستادی، شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه خود در حوزه برق، گاز و نفت با رویکرد تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری، اقدام کرده و پیشنهاد لازم را پس از تایید شورای عالی اداری، برای طی تشریفات قانونی لازم ارائه کنند. این ماده قانونی در حالی در برنامه هفتم عنوان شده که بخش خصوصی در طول سال‌های گذشته به صورت مستمر پیگیر تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخش برق به عنوان رگولاتوری مستقل از دولت و وزارت نیرو بوده تا با جایگزینی آن با هیات تنظیم بازار برق کنونی، سایه سنگین بخش دولتی از مقررات تنظیمی بر بازارهای انحصاری خرید برق کشور کمرنگ‌تر شود و تصدی‌گری وزارت نیرو در این حوزه کاهش یابد. با این وجود علی‌رغم تنظیم و تدوین لایحه تأسیس نهاد مذکور و طرح آن در صحن علنی مجلس، این لایحه توسط وزارت نیرو در دولت سیزدهم مسترد شد و پیگیری‌های بخش خصوصی جهت نهایی‌سازی آن تا کنون به نتیجه نرسیده است.

تداوم تصدی‌گری وزارت نیرو در تجارت برق یکی از عارضه‌های مهم صنعت برق بوده که در این خصوص در برنامه هفتم وزارت نیرو مکلف شده با بهبود محیط کسب‌وکار صنعت برق و افزایش رقابت‌پذیری در این صنعت و افزایش سهم معاملات برق در بهابازار (بورس) انرژی به‌گونه‌ای عمل نماید که با عرضه برق تولیدی نیروگاه‌های کشور تا پایان سال دوم برنامه، سهم معاملات مذکور را به حداقل ۳۰ درصد و در انتهای برنامه به حداقل ۶۰ درصد از کل معاملات برساند. در این خصوص نیز با نگاهی به گذشته در زمینه تعاملات صورت گرفته در بورس انرژی می‌توان به ارزش افزوده آن در تجارت برق و بهبود محیط این کسب‌وکار پی برد. اگرچه انجام معاملات در بورس انرژی بدون مداخلات دولتی می‌تواند برای سرمایه‌گذاران خصوصی دارای ارزش افزوده قابل توجهی باشد، اما آنچه در حال حاضر به دلیل ساختار نامناسب دو سمت عرضه و تقاضا در بورس انرژی شاهد آن هستیم کمک چندانی به کاهش تصدی‌گری دولت و وزارت نیرو نکرده است. طی سالیان اخیر اگرچه معاملات بورس نسبت به گذشته افزایش قابل توجهی داشته، اما وجود شرکت‌های توزیع به عنوان بخش اصلی تقاضا در بورس با ظاهری خصوصی و باطنی دولتی از یک سو و حضور نیروگاه‌های دولتی با سهم قابل توجهی از عرضه در سوی دیگر همچنان چماق تصدی‌گری وزارت نیرو در این بازار را بر سر بخش خصوصی نگه داشته و همان نتایج گذشته را این بار با ظاهری آراسته به رقابت آزاد عرضه و تقاضا ارائه کرده است. بنابراین صنعت برق پیش از برنامه هفتم نیز طعم بخش قابل توجهی از قوانین ارائه‌شده را چشیده و نتایج آن را در قالب کمبود تولید ۲۰ هزار مگاواتی در کشور بروز داده است.

لذا تا زمانی که کفه‌ ظاهر قوانین از کیفیت اجرایی شدن آنها سنگین‌تر باشد امید به تغییر محسوس شرایط و حذف کمبود تولید موجود چیزی فراتر از خوشبینانه خواهد بود.

در نهایت به عنوان نقاط قوت برنامه هفتم در بخش برق، می‌توان ایجاد سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی ذیل ماده (۴۶) برنامه هفتم و نیز طراحی و تشکیل بازار بهینه‌سازی مصرف انرژی و صدور گواهی‌های صرفه‌جویی انرژی را به عنوان مهمترین ظرفیت‌های برنامه هفتم برای مدیریت مصرف برشمرد. در این قانون، کاهش مصرف در دو بخش‌ تولید و مصرف انرژی هدفگذاری شده، به طوری که در صورت تحقق این اهداف، در بخش مصرف شامل صنعت و کشاورزی (۲۶ درصد)، ساختمان (۲۹ درصد) و حمل و نقل (۱۹ درصد)، مجموعا حدود ۷۴ درصد صرفه‌جویی انرژی خواهیم داشت و سهم بخش تولید نیز در صرفه‌جویی انرژی ۲۶ درصد خواهد بود. در برنامه هفتم توسعه پیش‌بینی شده جمع‌آوری گازهای فلر عامل صرفه‌جویی ۱۹ تا ۲۰ درصدی انرژی در حوزه تولید باشد؛ طرح‌های افزایش بازدهی نیروگاهی نیز حدود ۶ درصد صرفه‌جویی انرژی در پی داشته باشد و قرار است این دو اقدام به تحقق صرفه‌جویی ۲۶ درصدی در حوزه تولید انرژی منجر شوند.

در پایان امید است در کنار تعیین اهداف کمی مناسب در تمامی حوزه‌ها از جمله بخش تولید و مصرف برق، با نگاهی به گذشته و مقایسه عملکرد با اهداف تعیین شده، دلایل عقب‌افتادگی از برنامه‌های پیشین به خوبی ریشه‌یابی شود تا با دریافت بازخورد از تجربیات گران‌بهای گذشته، تعیین و هموارسازی مسیر آینده برای نیل به اهداف کلان به صورت عملیاتی و واقع‌بینانه میسر شود.