راهکارهایی پیرامون بهبود حکمرانی بخش برق ایران

یادداشت- مصطفی رجبی‌مشهدی، مدیرعامل شرکت مدیریت شبکه برق ایران و احسان ذبیح‌زاده، مجری طرح تولید پراکنده شرکت توانیر- متاسفانه در سال‌های گذشته علیرغم تشکیل وزارتخانه های نفت و نیرو در ایران باید گفت که هنوز نهاد کاملاً پاسخگو در حوزه انرژی هنوز استقرار نیافته است. ساخت حدود 1000 واحد صنعتی انرژی بر طی چهار سال اخیر بدون اطمینان از وضعیت تأمین انرژی پایدار گواه این مدعاست. شاخص شدت مصرف انرژی بیش از 2.2 برابری نسبت به متوسط جهانی نیز از دیگر مصادیق فقدان حکمران انرژی در ایران است.

حکمرانی مجموعه ای از ساختارها، فرایندها، قوانین و سنت‌هایی است که از طریق آنها قدرت تصمیم گیری برای انجام اقدامات تعیین می‌شود و در نهایت پاسخگویی محقق می شود(برایان و دیگران، 2015). همچنین به عنوان راهنمای برای تصمیم‌گیری جمعی عمل می کنند(امرسون و نباتچی، 2015). خدمات انرژی جزو خدمات عمومی و اغلب دارای انحصاری طبیعی است.

تغییرات فرآیندی در حکمرانی در گذر زمان از رویکرد فرماندهی(Command Control) به هماهنگی(Coordination)، همکاری(Cooperation) و در نهایت مشارکت(Participation) تکامل یافته است(اوفلین و وانا، 2008). این فرآیندها در آرایش‌های حکمرانی، در چهار دسته عمده زیر محقق می شوند(جونگ و دیگران، 2009).

- آرایش‌های مبتنی بر اقتدار: سلسله‌مراتب دولتی(تنظیمات فرماندهی و کنترل؛ نهادهای دولتی)

-آرایش‌های مبتنی بر اقتدار: برون‌سپاری(روابط اصیل-وکیل؛ قراردادهای طولانی مدت)

-آرایش‌های حکمرانی مشارکتی: (تأمین مشترک خدمات توسط بخش‌های دولتی، سازمان‌های انتفاعی و غیرانتفاعی)

-آرایش‌های مبتنی بر بازار: (منافع شخصی، انگیزه‌های مالی، رقابت، برنده‌ها و بازنده‌ها، حقوق مالکیت خصوصی)

حکمرانی بر بخش برق در جهان به دلایل شکل‌گیری و فناوری‌های اولیه، در ابتدا غیر متمرکز، با مالکیت خصوصی و به صورت یکپارچه و عمودی (تولید و انتقال و توزیع توسط یک شرکت) صورت می‌پذیرفت. تحت تأثیر حوادث جنگ اول و دوم جهانی و آسیب‌های شدید وارده بر زیرساخت‌ها و نیاز به توسعه سریع کشورهای درگیر جنگ، بازسازی و نوسازی شبکه‌های برق توسط دولت صورت پذیرفت و شرکت‌های عظیم دولتی با ساختار عمودی، خدمات برق‌رسانی را به صورت متمرکز و با رویکرد فرماندهی و کنترل ارائه می‌کردند.

با تحولات حوزه حکمرانی در ارائه خدمات عمومی از دهه هشتاد میلادی به این سو در کشورهای توسعه یافته مثل ایالات متحده و بریتانیا که با چیرگی رویکردهای نئولیبرالی در اقتصاد صورت پذیرفت، سازوکارهای اداره عمومی (Public Administration) به مدیریت عمومی نوین (New Public Management) که ارائه خدمات عمومی را با اصول بنگاه‌داری می‌نگریستند، سوق پیدا کرد. در این روش حکمرانی، انجام تعهدات قراردادی، اصل قرار گرفته و زمینه‌های اجرای راهکارهای عمده این مکتب اقتصادی و مدیریتی همچون تجدیدساختار با هدف برای جلب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی (در برق تفکیک نهادی حوزه‌های تولید، انتقال و توزیع برق)، مقررات‌زدایی با هدف کاهش نقش تنظیم‌گری و دخالت دولت و ایجاد بازارهای برق با هدف نامی رقابت‌پذیری و شفافیت در معاملات عمده برق و نفع اعلامی نهایی مصرف‌کنندگان، فراهم شد. این تغییرات رویکردی در ایران از دهه هشتاد شمسی بروز پیدا کرد و تقریباً در راستای پیاده‌سازی همین مفاهیم اقدام شد. قانون استقلال شرکت‌های توزیع، تفکیک بخش تولید و توزیع از شرکت‌های برق منطقه‌ای، تشکیل شرکت مادرتخصصی تولید نیروی برق حرارتی، ایجاد بازار برق و هیأت تنظیم مقررات، در ظاهر به دنبال پیروی از نسخه اجراشده با رویکرد فوق‌الذکر بودند، لیکن اصول و هنجارهای اقتصاد سیاسی در کشور و فرهنگ سازمانی غالب در نهادهای بخش برق، مانع از انجام کامل تغییرات حکمرانی به صورت تئوری‌‎های این حوزه شد. به طوری که با انجام برخی تغییرات ساختاری و توزیع مسئولیت میان نهادهای تشکیل‌شده، اصلاحات پاسخگویانه در نهادهای قبلی صورت نپذیرفت. به عنوان مثال همچنان شرکت توانیر مطابق اساسنامه، مسئول تأمین برق اقتصادی و مطمئن در کشور است. یا تنظیم مقررات، در عمل همچنان در کنترل دولت قرار دارد. البته ذکر این نکته لازم است که تغییرات حکمرانی توضیح‌داده‌شده در بسیاری از کشورها از جمله، چین، کره جنوبی، فرانسه و ... صورت نپذیرفت و همچنان رویکردهای اداره عمومی (PA) در این کشورها حاکم است.       

از حیث برخورداری از زیرساخت‌های انرژی به معنای امکان استفاده مصرف‌کنندگان از حامل‌های انرژی شامل برق، گاز و بنزین و سایر حامل‌ها، در مقیاس مکانی و زمانی، کشورمان جزو کشورهای برخوردار در جهان محسوب می‌شود که پوشش گسترده این خدمات عمومی تا حدی است که گاه انتقاداتی را نیز متوجه این فراگیری می‌کند. پوشش نزدیک به 100 درصدی برق‌رسانی و عدم فروپاشی شبکه سراسری در دو دهه گذشته در حالی که اغلب کشورها از جمله کشورهای توسعه یافته در کمتر از یک دهه، این مصیبت و بی برقی سراسری را تجربه کرده‌اند، افزایش راندمان نیروگاه‌های حرارتی، کاهش تلفات شبکه‌های توزیع و بهبود ضریب بار از جمله شاخص‌های عملکردی توسعه‌یافتگی زیرساخت خدمات انرژی در کشور است.

از طرف دیگر به دلیل عمدتاً زنجیره تأمین و به ویژه خشکسالی‌های متناوب، ناترازی میان تولید و مصرف برق وجود دارد که مشخصاً در سال‌های 1387، 1397 و 1400 موجب بروز محدودیت‌های گسترده در تابستان شده است. برای جبران سهم 17 درصدی نیروگاه‌های برق‌آبی در اوج بار تابستان در شرایط خشکسالی، میزان سرمایه‌گذاری و احداث نیروگاه‌ها شامل نیروگاه‌های حرارتی، اتمی و تجدیدپذیر نمی‌تواند کافی باشد.

شاخص‌های فوق بخشی از عملکرد فنی صنعت برق طی سال‌های اخیر بوده است که از این شیوه حکمرانی به دست آمده است. در این مدت ساختار حکمرانی نیز تغییر جدی یافته است بطوریکه از دهه 80 ساختار از حالت یکپارچه عمودی به حالت تفکیک‌شده تولید، انتقال و توزیع درآمده است و شرکت مادرتخصصی توانیر و شرکت‌های زیرمجموعه، شرکت مادرتخصصی تولید نیروی برق حرارتی و شرکت‌های زیرمجموعه و شرکت‌های تولید نیروگاه‌های برق‌آبی و اتمی و همچنین نیروگاه‌های خصوصی که سهم بالایی در تولید برق دارند، ایجاد شده است.

مقررات مربوط به نرخ خرید برق از نیروگاه‌ها و خدمات برق‌رسانی در هیأت تنظیم بازار برق ایران که ترکیبی متکثر از نمایندگی بخش‌های مختلف دارد، تعیین می‌شود و تعرفه‌های فروش برق توسط هیأت وزیران مصوب و ابلاغ می‌گردد. تعرفه‌های فروش تکلیفی برق فاصله معناداری با هزینه تمام‌شده عرضه برق دارند. عدم توازن میان درآمدها و هزینه‌های برق‌رسانی، بدهی انباشته‌ای به تولیدکنندگان و پیمانکاران توسعه و احداث و نگهداری و تعمیرات به وجود آورده و تأمین مالی پروژه‌های موجود و آتی به دلیل مشکلات ارائه تسهیلات توسط صندوق‌های مالی و بانک‌ها و عدم تحقق کافی ظرفیت‌های قانونی مثل ماده 12 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، دچار مشکل است.  اگرچه مطابق قوانین و مقررات موجود، دولت پرداخت این مابالتفاوت به صنعت برق را مکلف شده است.

شفافیت، مسئولیت‌پذیری، پاسخگویی، مشارکت و خدمات‌رسانی از اجزاء کلیدی حکمرانی خوب (Good Governance) به شمار می آید که با انطباق با وضعیت تصویر شده فوق گزاره های زیر نتیجه‌گیری می‌شود:

•    تغییر ساختار در بخش برق اگرچه مزایایی را به همراه داشت ولیکن در عمل، به اهداف اولیه مانند جلب سرمایه بخش خصوصی به صورت واقعی، افزایش رقابت و شفافیت و ... به طور کامل منجر نشد.

•    با تفکیک‌های نهادی انجام‌شده، مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی توزیع شده و در بحران ها با تشکیل ستادها و کارگروه ها مدیریت می شوند.

•    تنظیم مقررات با توجه به تمرکز بر سمت عرضه و عدم پوشش‌دادن به سمت تقاضا (تعرفه و اقدامات مدیریت تقاضا) به دلایل مختلف مانند عدم داشتن اختیار قانونی موجب عدم توازن درآمد و هزینه برق‌رسانی شده و نرخ‌گذاری‌های کنونی، بازخورد خوبی را به سرمایه‌گذاران نمی‌دهد.

•    علیرغم حاکمیت وزارت نیرو بر نهادهای سمت عرضه به دلیل حکمرانی شرکتی شرکت‌های مادر، اساساً این وزرات‌خانه بر سمت تقاضا و مصرف برق، حاکمیتی ندارد و با توجه به عدم اختیار اصلاح تعرفه‌ها و عدم هماهنگی و همکاری کافی میان بخشی مورد نیاز برای پیشبرد اقدامات مدیریت تقاضا و مصرف برق، اقدامات واکنشی مانند اعمال محدودیت در دستور کار قرار می‌گیرد.

•    ساختار و میزان تعرفه‌های برق به گونه‌ای است که کم‌ترین انگیزه برای مدیریت مصرف برق صورت می‌پذیرد.   

بر اساس مطالب فوق، راهکارهای زیر برای بهبود کیفیت حکمرانی پیشنهاد می‌شود:

•    با تأکید بر اهمیت زیرساخت اصلی شبکه انتقال برق کشور و الزامات قانونی، بخش دولتی باید نسبت به حفظ و ارتقاء شبکه اصلی برق کشور اهتمام ورزد.

•    با توجه به مزایای انطباق حوزه عملکرد نهادهای خدماتی با تقسیمات سیاسی کشور، تفویض مسئولیت و پاسخگویی شرکت‌های برق استانی در خصوص مأموریت تأمین برق مشترکین و متقاضیان استان مربوطه حائز اهمیت است.

•    تنظیم مقررات برای تعیین نرخ‌ها و تعرفه‌های خرید و فروش برق باید به گونه‌ای باشد که پایداری اقتصادی بازیگران این عرصه، با رعایت منافع و مصالح عمومی، حفظ گردد و به تدریج به سمت تنظیم مقررات به صورت استانی سوق یابد.

•    با دخیل‌نمودن ذینفعان عمده تقاضا و مصرف برق، امکان مشارکت بازیگران عمده در تصمیم‌گیری‌های حوزه مدیریت تقاضا و مصرف برق فراهم شود تا سطح مشارکت سمت تقاضا را برای برقراری توازن تولید و مصرف افزایش داد.

•    صنعت برق باید قادر به تأمین سرمایه مورد نیاز خود بوده و به الزامات جذب سرمایه‌های داخلی و خارجی، پاسخگویی اعتمادزا داشته باشد.

•    دولت باید نسبت به حفظ نیروگاه‌های دولتی و سرمایه‌گذاری لازم برای افزایش سطح تولید، به میزانی که برای حفظ امنیت شبکه، جلوگیری از انحصار توسط بازیگران پرقدرت بازار و حفظ منافع اقشار کم‌درآمد کشور، ضرورت دارد اقدام نماید. بدیهی است که این میزان نباید خود موجب ایجاد انحصار در بازار شود.