ایلنا بررسی میکند؛
بیم و امیدهای اصلاحِ اساسنامه صندوق بازنشستگی صنعت نفت/ چرا سهم تشکل‌ها در نظارت بر اجرایِ قانونِ ساختار آب رفت؟
صندوق بازنشستگی صنعت نفت از ۴ آبان دارای اساسنامه هماهنگ با قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی شد. این امیدواری وجود دارد که جای پای نظامِ نظارت‌های چندجانبه در این اساسنامه مستحکم شود اما همزمان نگرانی‌هایی هم وجود دارد.
به گزارش خبرنگار ایلنا، صندوق‌های بازنشستگی به پایداری مستمر نیاز دارند؛ زیرا اگر در مسیری که طی می‌کنند بلغزند و از جاده منحرف شوند، آسایش افراد بسیاری را به خطر می‌اندازند. شرط اصلی پایداری این نهادها نظارت بر عملکرد و حفظ استقلال آنهاست. به همین خاطر در «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی» بر ساماندهی صندوق‌ها و استقلال آنها از دولت تاکید شده است؛ هرچند در عمل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به نمایندگی از قوه مجریه و در راستای اجرای این قانون باید بر ساختار صندوق‌ها نظارت کند به بیان روشن دستِ دولت صندوق‌ها را هدایت میکند.
یکی از مهم‌ترین سندهای ناظر بر صندوق‌های بازنشستگی، اساسنامه آنهاست؛ اساسنامه است که حدود اختیارات هیات امنا، هیات مدیره و سایر ارکان مدیریتی را تعیین میکند؛ بدون اساسنامه صندوق‌ها به مکانی برای چپاول بیمه‌پردازان تبدیل می‌شوند. پس اساسنامه یعنی شفافیت و مهر تایید دولت بر عملیات اجرایی در یک صندوق.
بر مبنای ماده ۱۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی «وزارتِ تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است حداکثر ظرف مدت یک سال از تاریخ تصویب این قانون، یعنی سال ۱۳۸۳، نسبت به بررسی و اصلاح اساسنامه‌های کلیه دستگاه‌های اجرایی، صندوق‌ها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمه‌ای، حمایتی اقدام کند.» ماده قانونی که اگر به صورت کامل اجرا شود، زمینه خروج صندوق‌های بازنشستگی و رفاهی را از سایه فراهم میکند و نوری بر تاریکی و نقاط ابهام آنها می‌تاباند.
قانونگذار در ماده ۱۸ تنها اجرای این قانون را در کمیته امداد امام خمینی (ره) و امور رفاهی مرتبط با نیروهای مسلح منوط به اذن مقام رهبری کرده است. از این رو سایر صندوق‌ها اعم از صندوق بازنشستگی صداوسیما، صندوق بازنشستگان صنعت نفت، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر، صندوق بازنشستگان فولاد، صندوق حمایت از وکلای دادگستری، صندوق بازنشستگان کشوری، سازمان تامین اجتماعی، صندوق بازنشستگان کارکنان بانک‌ها، صندوق اعتباری هنر و... باید اساسنامه مدون و مورد تایید قوه مجریه داشته باشند.
اردیبهشت ماه سال جاری «محمد شریعتمداری» وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در جمع خبرنگاران اعلام کرد که ۱۵ صندوق وجود دارند که یا باید اساسنامه آنها اصلاح شود یا اینکه اساسنامه آنها مورد بازنگری قرار گیرد. این امر در شرایطی که صندوق‌های بازنشستگی یا در مرز ورشکستگی قرار دارند یا مرز ورشکستگی را رد کرده‌اند، بسیار حائز اهمیت است.
عملکرد مدیران هر یک از این صندوق‌ها را می‌توان مورد واکاوی و نقد صریح قرار داد. تعداد شاکیان آنها که بنر به دست مقابل صندوق تجمع می‌کنند، هر روز بیشتر میشود و دولت ناچار است که اساسنامه آنها را با رسالت‌های یک صندوق اجتماعی منطبق کند و اجازه دخل و تصرف در آنها را ندهد؛ هرچند برخورداری از اساسنامه‌ی منطبق با قانون ساختار هم ضامن شفافیتِ صد درصدی نیست.
بازنگری در اساسنامه صندوق بازنشستگان صنعت نفت
صندوق بازنشستگی صنعت نفت یکی از صندوق‌هایی است که ۴ آبان سال جاری دولت اساسنامه آن را تصویب کرد؛ هرچند اولین اساسنامه‌ی این صندوق در دهه ۳۰ شمسی توسط دولت وقت تهیه و به قانون تبدیل شد. این سند مهم به صورت کلی «اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت» نام دارد و مانند مصوبات دیگر دولت به امضای «اسحاق جهانگیری» معاون اول رئیس جمهوری رسیده است.
خروج از بنگاهداری به شکل انحلال شرکت‌ها و ادغام آنها آنگونه که در قانون ساختار مورد تاکید قرار گرفته در این اساسنامه درج شده است. در همین حال شکل رسمی ارکان مدیریتی صندوق بازنشستگان صنعت نفت هم مورد مداقه قرار گرفته است. تمام صندوق‌های اجتماعی و رفاهی که صندوق‌های بازنشستگی هم جزئی از آنها محسوب می‌شوند باید دارای هیات امنا، هیات رئیسه و حسابرس مستقل و بازرس قانونی باشند.
در ماده ۱ این اساسنامه آمده است: «صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت که از این پس در این اساسنامه صندوق نامیده می‌شوند، موسسه دارای شخصیت حقوقی، مالی، و اداری مستقل بوده و طبق مفاد این اساسنامه اداره می‌شوند.» در ماده ۵ هم تاکید شده است: «اموال، وجوه، دارایی‌ها و درآمدهای صندوق متعلق به شخصیت حقوقی صندوق هستند و به هر مبلغ و صورت و کیفیتی به هیات امنای صندوق به عنوان امین سپرده می‌شوند.»
مدت‌هاست که کارشناسان حوزه رفاه و صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌شدگان نگران اعمال نفوذ دستگاه‌ها در صندوق‌ها هستند و تاکید می‌کنند: «صندوق‌ها باید شخصیت حقوقی مستقل داشته باشند.» بند (ل) ماده ۶ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی ذیل اصول و سیاست‌های کلی مقرر می‌دارد: «کلیه نهادهای فعال در قلمروی بیمه‌ای باید شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری داشته باشند.» حتی در بند ۳ ماده ۷ این قانون که بر ایجاد تعادل میان منابع و مصارف صندوق‌های بیمه‌ای تاکید میکند، قانونگذار قید کرده است که این کار باید با حفظ شخصیت حقوقی و استقلال منابع مالی صندوق‌ها انجام شود.
وسواس قانونگذار نشان میدهد که انحراف صندوق‌ها از زمانی آغاز میشود که شخصیت حقوقی آنها به هر دلیل مورد تعرض قرار بگیرد. از این منظر استقلال صندوق‌ها از دولت واجب است. با تصویب اساسنامه صندوق بازنشستگان نفت می‌توان به حفظ شخصیت حقوقی آن امیدوار شد؛ هرچند در ابتدای راه هستیم و می‌دانیم که صندوق‌های بازنشستگی به سبب کند شدن رشد اقتصادی، پیر شدن جمعیت، سیاست‌های کلی اشتغال و... با بحران‌های بزرگ‌تری مواجه خواهند شد.
ضعف بنیه اقتصادی صندوق‌ها موجب میشود که آنها دست کمک به سوی دولت دراز کنند؛ این امر در تضاد با حفظ استقلال صندوق‌هاست و زمینه دخالت گسترده دولت در ارکان مدیریتی آنها را فراهم و شخصیت حقوقی‌شان را متزلزل میکند. از سویی اشخاص قدرتمند و صاحب نفوذ تلاش می‌کنند که ارکان مدیریتی شرکت‌های سرمایه‌گذاری صندوق‌ها را به اشغال خود درآورند. این امر البته تنها به ضعف بنیه اقتصادی صندوق‌ها مربوط نمی‌شود؛ بلکه به ساختار سیاسی کشور که مبتنی بر توزیع فرصت‌های طلایی میان احزاب است، ربط پیدا میکند.
۸۱ هزار میلیارد تومان از بودجه سهم صندوق‌های بازنشستگی شد
هرچند وزرای رفاه، نمایندگان مجلس و احزاب سیاسی نقض کردن شخصیت حقوقی صندوق‌ها را رد می‌کنند؛ اما بر گستردگی دامنه کمک‌های دولت به آنها صحه می‌گذارند. به گفته «محمد شریعتمداری» صندوق‌های بازنشستگی در سال ۹۸، ۲۵ درصد از بودجه عمومی کشور، معادل ۸۱ هزار میلیارد تومان را نصیب خود کرده‌اند؛ چراکه بدون دریافت این کمک قادر به پرداخت وام، مستمری و... به بازنشستگان خود نیستند.
در این میان صندوق بازنشستگان صنعت نفت مدعی است که از لحاظ بازدهی سرمایه‌گذاری وضعیت به مراتب بهتری نسبت به سایر صندوق‌ها دارد؛ تاجایی که «عباس بنی شریف» عضو هیأت مدیره شرکت سرمایه‌گذاری اهداف (هلدینگ سرمایه‌گذاری صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت نفت) مهرماه امسال، گفت: «صندوق بازنشستگی نفت از خزانه و بودجه عمومی دولت هیچ گونه دریافتی نداشته و از طریق مدیریت منابع مالی توانسته ۲۷ درصد از سهام هلدینگ پتروشیمی خلیج فارس را خریداری کند.»
برای دولت هم مهم این است که صندوق‌ها متکی به توان مدیریتی و اقتصادی خود باشند و در شرایطی که به گفته نمایندگان مجلس شورای اسلامی بودجه ۹۸ با بیش از ۱۰۰ هزار میلیارد تومان کسری مواجه است، به سوی دولت دست دراز نکنند. در نتیجه دولت حداقل بر روی کاغذی که محتوای اساسنامه صندوق‌ها در آن درج شده، شخصیت حقوقی صندوق‌ها را به رسمیت می‌شناسد. دولت خوب می‌داند که پایداری صندوق‌ها متضمنِ حفظ شخصیت حقوقی و در یک کلام به رسمیت شناختن استقلال آنهاست.
مشکلی که وجود دارد این است که دولت می‌تواند به استناد بند (الف) قانون ساختار وارد ترکیب هیات امنای صندوق‌ها شود. طبق این بند «نصف بعلاوه یکِ» اعضای هیات امنای صندوق‌ها با پیشنهاد وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی منصوب می‌شوند و نصف دیگر اعضا از میان «خدمت‌گیرندگان متشکل و سازمان یافته» تعیین می‌شوند که حضور آنها باید بر اساس آیین‌نامه‌ای به تصویب هیات وزیران برسد؛ اگر هم که خدمات‌گیرندگان یعنی بازنشستگان تشکلی نداشته باشند که از میان آنها نصف دیگر اعضا تعیین شوند، اعضای مزبور به پیشنهاد وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی و تایید هیات امنای سازمان تامین اجتماعی، منصوب می‌شوند. در بند (ب) هم تاکید شده است که اعضای هیات مدیره از سوی اعضای هیات امنای صندوق منصوب می‌شوند.
بندهای (الف) و (ب) قانون ساختار، نشان از آن دارند که دخالت گسترده دولت در امور مدیریتی صندوق‌ها تثبیت شده است و پشتوانه قانونی محکمی دارد. اما باید دید چرا با وجود تاکید قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بر حفظ شخصیت حقوقی صندوق و استقلال آن، همین قانون دست دولت را برای چینش ساختار مدیریتی هیات امنا و هیات مدیره صندوق‌های اجتماعی و رفاهی باز گذاشته است؟ آیا این سطح از دخالت دولت به معنای تعرض به مالکیت بیمه‌شدگان در اداره صندوق نیست؟
دولت در ماده ۸ اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت هم ترکیب هیات امنا را چنین تعیین کرده است: «وزیر نفت به عنوان رئیس، وزیر امور اقتصاد و دارایی و وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی.» در ماده ۹ هم مسئولیت‌های آنها را شرح داده است؛ ازجمله: «راهبری تعیین سیاست‌ها و خط مشی‌های کلان صندوق»
اساسنامه صندوق‌ها باید بر مبنای یک سند بالادستی شکل بگیرد
از این رو دولت همواره در صندوق‌های بازنشستگی دست بالا را دارد و به تنظیم روابط در آن می‌پردازد. «عباس اورنگ» کارشناس صندوق‌های بازنشستگی و مدیرکل تامین اجتماعی شهرستان‌های استان تهران که قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی را پیشتر مورد بررسی قرارداده، وزن بالای دولت در ارکان مدیریتی صندوق‌ها را یک آفت نمی‌داند و نظر دیگری دارد.
وی در شرح نظر خود به ایلنا، می‌گوید: قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی سندی در دست رگلاتور است. در اینجا رگلاتور دولت است. رگلاتوری به معنای هدایت هدفمند بر بستر قوانینی است که جمع (نمایندگان بیمه‌شدگان صندوق‌ها و دولت) بر آن توافق دارند. جامعه بیمه‌شدگان و دولت شرکای اجتماعی یکدیگر هستند. برای نمونه در سازمان تامین اجتماعی کارگران و کارفرمایان و دولت شرکای اجتماعی یکدیگر هستند و دولت نوع مناسبات خود با آنها را بر اساس قانون ساختار تنظیم میکند و به آن سر و شکل میدهد. هیات امنای سازمان هم به تاسی از این قانون از نمایندگان کارگران، کارفرمایان و دولت تشکیل میشود.
مدیرکل تامین اجتماعی شهرستان‌های استان تهران می‌افزاید: می‌توانیم در مورد اینکه اعضای دولت در هیات امنا صندوق‌ها چند نفر باشند بحث کنیم؛ اما وجود دولت با عنوان رگلاتور و ناظر بر اجرای قانون ساختار در ارکان مدیریتی صندوق‌ها ضروری است. از این منظر دولت در هیات امنای صندوق‌ها حضور دارد و در اداره صندوق‌ها مشارکت میکند؛ اما نمی‌تواند و قانون ساختار هم این اجازه را به آن نداده که در وجوهات صندوق که نزد هیات امنا به امانت گذاشته شده، دخل و تصرف کند و آنها را در جهت سیاست‌های خود به کار گیرد. به هر صورت این قانون حدود اختیارات نمایندگان دولت و نمایندگان بیمه‌پردازان را مشخص کرده است و آنها باید رفتارهای خود را بر مبنای آن تنظیم کنند تا پایداری صندوق به خطر نیفتد.
اورنگ با اشاره به اساسنامه صندوق‌های اجتماعی و رفاهی، می‌گوید: اساسنامه صندوق که وظایف اعضا و ترکیب ارکان مدیریتی صندوق‌ها را مشخص میکند، بسیار مهم است. تهیه اساسنامه برای هر نهاد اولین گام برای شکل رسمی بخشیدن به فعالیت‌های آن است. نهادی که اساسنامه مشخصی نداشته باشد، نقشه راه ندارد. صندوق‌های بازنشستگی هم همین وضعیت را دارند؛ آنها بدون اساسنامه چارچوب‌دار در وضعیت خطرناکی قرار می‌گیرند.
این کارشناس صندوق‌های بازنشستگی اضافه میکند: اساسنامه‌ها باید بر مبنای یک سند بالادستی شکل بگیرند. طبیعتا اساسنامه یکسری از صندوق‌ها برای هماهنگی کامل با سندِ جامعِ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی نیاز به بازنگری دارد. اگر بازنگری اساسنامه‌ها را انجام ندهیم یا آن را پشت گوش بی‌اندازیم، دولت نقش خود را به عنوان رگلاتور از دست میدهد و در ادامه راه فرمان از دست مدیران صندوق خارج میشود و اتفاق‌های بدی رخ میدهد.
وی با بیان اینکه از این منظر زمانی که دولت می‌گوید اساسنامه ۱۵ صندوق را باید مورد بازنگری قرار دهد، یعنی خطری را احساس کرده است، ادامه میدهد: برای نمونه در مورد اصلاح اساسنامه صندوق بازنشستگی صنعت نفت دولت احساس تکلیف کرده است. در مورد صندوق‌های دیگر هم به همین ترتیب.
اورنگ با بیان اینکه با اصلاح اساسنامه صندوق بازنشستگی صنعت نفت، این صندوق از ناظر فعلی خود یعنی وزارت نفت جدا میشود، می‌گوید: اگر این اساسنامه به سیاق قدیم تنظیم شده باشد از این پس صندوق بازنشستگی صنعت نفت از ناظر فعلی خود یعنی دستگاه مربوطه جدا میشود و به مجموعه وزارت رفاه برمی‌گردد و ذیل قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی فعالیت‌های خود را نظم میدهد. این امر هم نقاط مثبت و امیدبخش دارد و هم نقاط منفی و برخی تهدیدها که باید مراقب آنها باشیم. باید از فرصت‌هایی که ایجاد میشود استفاده و اوضاع را مدیریت کنیم.
نظارت تشکل‌ها بر اجرای قانون ساختار
نکته‌ای که نباید در جریان محکم کردن جای پای قانون ساختار در اساسنامه صندوق‌ها از یاد ببریم، تقویتِ تشکل‌هایِ ایجاد شده توسط دریافت‌کنندگان خدمات صندوق‌هاست. برای نمونه در اساسنامه صندوق بازنشستگان صنعت نفت ارائه خدمات درمانی، رفاهی، معیشتی و پرداخت تسهیلات مسکن، وام‌های ضروری به کارکنان و بازنشستگان مورد تاکید قرار گرفته است. برای نظارت بر اجرای این تکالیف تشکل‌های جامعه هدف باید گسترش یابند و در ارکان مدیریتی حضور یابند. این امر می‌تواند تکانه‌ای باشد برای دولت.
در همین حال نظارت تشکل‌ها و پافشاری آنها بر اجرای کامل قانون ساختار جلوی ورود افراد نامرتبط را به ارکان مدیریتی می‌گیرد. تبصره ۱ ماده ۱۷ قانون ساختار در مورد شرایط افرادی که در کلیه سطوح ارکان صندوق‌ها حضور می‌یابند صراحت دارد و تاکید کرده است که این افراد باید حداقل مدرک کارشناسی و ۵ سال سابقه کار تخصصی در رشته‌های مرتبط با حوزه مدیریت و بیمه داشته باشند. در نهایت با نظر «سازمان اداری و استخدامی» انتصاب این افراد نافذ است؛ اما بدون نظارت تشکل‌ها شاهد انحراف از قانون خواهیم بود. در گذشته مواردی گزارش شده که افراد نامرتبط وارد ارکان صندوق‌ها شده‌اند و استعلامی هم در خصوص احراز صلاحیت آنها صورت نگرفته است. می‌توان با جلب مشارکت بیمه‌شدگان به آینده صندوق‌های بازنشستگی امیدوار بود؛ تدوین اساسنامه تنها گام اول است؛ گامی که بیم و امیدهای خود را دارد.
گزارش: پیام عابدی
