آیا "نظام چندلایه تامین اجتماعی" فقط یک پارادایمِ تبلیغاتی است؟ / «چندلایگی» یعنی بیمه تکمیلی رایگان برای برخی شاغلان و حمایت کامل و تمام‌قد از معلولان

به گزارش خبرنگار ایلنا، «تامین اجتماعی» یا همان Social Welfare در دولت‌های رفاهی مدرن، محدود  به حمایت حداقلی از حقوق‌بگیرانی  نیست که خودشان هر ماه، حق بیمه می‌پردازند؛ امروزه پارادایمِ «تامین اجتماعی»، گستره وسیعی از خدمات را دربرمی‌گیرد که باید به صورت یک «نظام چندلایه»، تدوین و مدیریت شود.

 چندلایگی خدمات تامین اجتماعی به معنای آن است که  اولاً همه شهروندانِ ذیحق و دهک‌های پایین درآمدی جامعه حمایت شوند و ثانیاً این حمایت و خدمات ارائه شده در آن، متناسب با نیازها، ویژگی‌ها و میزان پرداخت افراد به صندوق‌ها باشد.

امروزه «نظام چندلایه تامین اجتماعی» در بسیاری از کشورهای دنیا که دولت رفاهی قدرتمندی دارند، پیاده شده است؛ علاوه بر کشورهای اسکاندیناوی در بسیاری از کشورهای اروپایی از جمله آلمان که با استقرار طرح «هارتس ۴»، همه نیازمندان براساس اولویت، تحتِ پوشش تامین اجتماعی قرار گرفته‌اند، نظام چندلایه، یک ساختارِ نهادینه شده است.

در واقع، با توسعه و تکامل مدل‌های بیسمارکی و بوریجی، به تدریج نظام‌های بیمه اجتماعی و مساعدت اجتماعی به وجود آمد که اولی متکی به منابع حق بیمه و دومی متکی بر درآمدهای دولتی است. نظام‌های بیمه اجتماعی عموما افراد شاغل و خانواده‌های آنان را پوشش می‌دهد و نظام مساعدت اجتماعی از نیازمندان و افراد آسیب دیده حمایت می‌کند. علاوه بر این دو، طرح‌هایی هم به‌صورت تکمیلی، با مدیریت بخش خصوصی به وجود آمدند که خدمات و امکانات گسترده‌تری را ارائه می‌کنند و از طریق حق بیمه‌های پرداختی مردم تامین می‌شوند. مجموعه این نظام که می‌توانند کل افراد جامعه را بر اساس میزان مشارکت و نیازمندی پوشش دهند، چارچوب اصلی نظام تامین اجتماعی چند لایه را تشکیل می‌دهند. این دیدگاه از اوایل دهه ۱۹۹۰ مورد تاکید بانک جهانی قرار گرفت و پس از آن سازمان بین‌المللی کار و اتحادیه اروپا نیز مدل‌های خاص خود را از این نظام ارائه دادند.

انتشار سند نظام چند لایه

در ایران نیز دو سال از طراحی کامل و انتشارِ «سند نظام تامین اجتماعی چندلایه کشور» می‌گذرد؛ ۲۷ اردیبهشت ۹۶، این سند با تمرکز بر «توانمند‌سازی اقشار کم‌درآمد»، «مصون‌سازی صندوق‌های بازنشستگی از افزایش بار مالی» و «اولویت‌بندی خدمات بهداشتی و درمانی» پس از سه سال کار کارشناسی منتشر شد.

«سند نظام تامین اجتماعی چندلایه کشور» بر اساس ماده ۲۷ قانون برنامه پنجم توسعه به دولت مجوز برقراری و استقرار نظام تامین اجتماعی چند لایه را با رعایت حداقل سه لایه شامل «مساعدت‌های اجتماعی»، «بیمه‌های پایه» و «بیمه‌های مکمل» می‌دهد. از ویژگی‌های منحصر به فرد این برنامه، متمرکز کردن برنامه‌های حمایتی به خصوص برای اقشار آسیب‌پذیر است. در این الگوی جدید افراد به تناسب وضع شغلی، درآمدی و توانایی‌های فردی از طریق دو راهبرد اساسی «بیمه‌ای» و «حمایتی» تحت حمایت قرار می‌گیرند، ضمن آنکه کمک و حمایت‌های مالی دولت به نفع نیازمندترین خانوارها و به‌صورت متمرکز خواهد بود.

در همان زمانِ انتشار سند، احمد میدری معاون رفاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، اعلام کرد استقرار نظام تامین اجتماعی چندلایه ۱۱ مزیت به دنبال دارد. ۶ مورد از مهم‌ترین مزایای مورد اشاره، «تخصصی کردن حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای مبتنی بر تفکیک و تمایز امور تقسیم کار»؛ «سطح‌بندی و اولویت‌بندی خدمات و پوشش»؛ «تمرکز حمایت‌ها و کمک‌های مالی دولت»؛ «ممانعت از سرریز بار مالی مضاعف بر دوش دولت»؛ «استانداردسازی بیمه‌های تکمیلی»؛ «ساماندهی لایه بیمه‌ای در حداقل دو سطح بیمه‌های فراگیر» و بیمه‌های اجباری، عنوان شد.

سه لایه‌ی این نظامِ چند لایه

بررسی‌ها حاکی از آن است که سه لایه نظام تامین اجتماعی، از سطح‌بندی متفاوت برخوردار است. لایه اول به‌عنوان سطح مساعدت اجتماعی شامل دو دسته حمایتی کامل و حمایتی نسبی می‌شود. حمایت کامل شامل افرادی مانند معلولان ذهنی و سالمندان است که نمی‌‌توانند وارد فرآیند توانمندسازی کامل شوند. در لایه حمایت نسبی، افرادی که امکان توانمندشدن در قالب برنامه‌های توانمندسازی داشته باشند به‌صورت موقت تحت حمایت و پوشش قرار می‌گیرند.

لایه دوم بخشی از جامعه را شامل می‌شود که شغل و درآمد مستمر دارند و می‌توانند حق بیمه بپردازند. در این سطح، منابع مالی بیمه‌های اجتماعی از  طریق حق بیمه تامین می‌شود و سعی بر این است که دولت کمترین مشارکت مالی را داشته باشد. طرح بیمه اجتماعی پایه در دو سطح «بیمه‌های اجتماعی فراگیر» و «بیمه‌های اجتماعی اجباری» طراحی شده است. از مهم‌ترین ویژگی‌های این طرح این است که علاوه بر پوشش جمعیت شاغل، خویش‌فرمایان را نیز شامل می‌شود.

لایه سوم، لایه بیمه تکمیلی است و کسانی را پوشش می‌دهد که بدون کمک دولت می‌توانند حق بیمه بالاتری را برای خدمات تکمیلی بپردازند. اصل بر این است که همه خدماتی که در محدوده نیازهای اساسی و ضروری است در تعهد بیمه‌های اجتماعی و حمایت‌های اجتماعی قرار گیرند و فقط خدماتی که جنبه‌های انتخابی، رفاهی و غیرضروری دارند به وسیله بیمه‌های تکمیلی ارائه شوند. در واقع در این الگو افراد به تناسب وضع شغلی، درآمدی و توانایی‌های فردی از طریق دو راهبرد اساسی بیمه‌ای و حمایتی، تحت حمایت قرار می‌گیرند.

در سال ۹۴، اسماعیل گرجی‌پور، مدیرکل  وقتِ دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در مورد نظام لایه‌بندی توضیحات ملموسی ارائه داد: «این طرح مبتنی بر ماده‌های ۴۲ و ۲۷ قانون برنامه پنجم توسعه است که سه لایه مساعدت اجتماعی، بیمه‌های اجتماعی و بیمه‌های مکمل را پیشنهاد داده است.  این مدل با توجه به قوانین و وضعیت کنونی کشور پیشنهاد شده است. یک سطح حمایتی کامل مربوط به کسانی است که نمی‌توانند وارد فرآیند توانمندسازی کامل بشوند که معلولان ذهنی و غیره از این جمله هستند. در لایه حمایت نسبی فراتر، توانمندسازی افراد برای دسترسی به اشتغال و خروج از لایه پایین ‌تر مدنظر است که ذیل حیطه بیمه‌های اجتماعی صورت می‌پذیرد. خدمات پوششیِ لایه مساعدتی از حداکثر ۴۰ درصد دستمزد مدنظر قرار می‌گیرند. در لایه بیمه‌های اجتماعی اجباری نیز از ۱۰۰ تا ۷۰۰ درصد دستمزد مشمول پوشش هستند. خلاء اصلی در اینجا گروه‌های دستمزدی بین لایه حمایتی از ۴۰ درصد تا ۱۰۰ درصد حداقل دستمزد گروه‌های بیمه اجتماعی هستند. اخیراَ در طرح کنونی سعی بر این بود که این گروه از طریق لایه بیمه‌ای اجباری به کمک دولت نیز پوشش یابند؛ البته مداخله‌های دولت در سیا‌ست بیمه‌ای به واسطه ورود قانونی در گروه‌هایی مانند قالی ‌بافان و رانندگان تاکسی و ضرورت تخصیص منابع دولتی به عنوان نقش جایگزین کارفرمایی، باعث گونه‌ای اختلال بودجه‌ای در نظام بیمه‌ و بازنشستگی کشور شده است».

چالش‌ها کجاست؟

در بررسی سند نظام چندلایه و تعاریف مختلفی که از این نظام ارائه شده است، به نقاط قوتی برمی‌خوریم که «روی کاغذ» -البته فقط روی کاغذ- حمایت از نیازمندان و ارائه خدمات رفاهی را به خوبی تعریف کرده‌اند اما در حیطه اجرا، این سند با نقاط ضعف و خلاءهای بسیاری مواجه است.

می‌توانیم چند چالش اجرایی اساسی برای این سند تعریف کنیم؛ چالش‌های عمده‌ای که از زمان انتشار سند – سال ۹۶- و حتی قبل از آن از سال ۹۴، پیاده‌سازی نظام چندلایه تامین اجتماعی را با دشواری مواجه ساخته است.

اولین چالش، مربوط به پوشش کامل حمایتی برای ناتوانان و معلولان است؛ آیا در شرایط  فعلی بودجه‌ای دولت، «حمایت کامل» از معلولان امکان‌پذیر است؛ آیا دولت می‌تواند این افراد را تحت پوشش حمایت کامل قرار دهد؛ مخصوصاً معلولان و افرادی که امکانِ «توانمندسازی کامل» آنها وجود ندارد و مادام‌العمر محتاج حمایت هستند؟

دومین چالش، پوشش بیمه‌ای و حمایتی از کسانی است که در لایه خاکستری به سر می‌برند یا درواقع، درآمد مستمر ندارند؛ مثل رانندگان و قالیبافان؛ آیا دولت تا همین امروز «توانسته» به وظیفه خود در قبال این اقشار کمک کند یا فقط ماهی ۳ هزار میلیارد تومان بابت حق بیمه این افراد، بار مالی به سازمان تامین اجتماعی تحمیل کرده است؟ در وضعیتی که تامین اجتماعی در شرایط فعلی دارد، آیا ادامه این روندِ پرهزینه امکان‌پذیر می‌نماید؟

یک چالش دیگر نیز مربوط به گفتمانِ «بیمه تکمیلی» در این سند است؛ براساس نظام چندلایه، شاغلینی که بیش از حداقل دستمزد می‌گیرند و بالطبع، بیشتر از حداقل، حق بیمه می‌پردازند، باید متناسب با سطح پرداخت حق بیمه، از خدمات رایگانِ بیمه تکمیلی که البته اختیاری هستند و در سطحی بالاتر از خدمات درمانی پایه‌ای و ضروری قرار می‌گیرند، بهره‌مند شوند؛ آیا امروز زیرساختی فراهم است که بتوان بدون دریافت وجه اضافی، به شاغلین خدمات بیمه تکمیلی ارائه داد.

وعده‌هایی که مکرر می شود

لیست نقصان‌ها و چالش‌های اجراییِ سند نظام چند لایه، همینجا به پایان نمی‌رسد اما علیرغم همه این ضعف‌ها – که البته اهتمامی برای ترمیم آن در شرایط فعلی نیست-، وعده استقرار نظام چندلایه تامین اجتماعی، یک وعده تکراری است که هر سال از نو بازگو می‌شود.

 علی ربیعی در نخستین اظهارنظرهای رسمی خود در سال ۹۴، به اجرایی شدن طرح بیمه‌های اجتماعی فراگیر در سطوح مختلف که بر اساس آن هریک از افراد جامعه با سطوح مختلف درآمدی می‌توانند از مزایای بیمه‌های اجتماعی بهره‌مند شوند اشاره و آن را از جمله ماموریت‌های وزارت رفاه دانست. وی به تدوین و بررسی طرح بزرگ نظام چندلایه تامین اجتماعی نیز اشاره و بر ضرورت اجرای آن تاکید کرد.

هفتم اردیبهشت ماه سال جاری هم، محمد شریعتمداری، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی گفت: «ایجاد نظام چندلایه حمایتی تامین اجتماعی وظیفه دولت است و مکلف به تحقق آن هستیم.»

آیا صرف تکرار وعده‌ی استقرار تظام چند لایه تامین اجتماعی، این حدس را برجسته نمی‌کند که چندلایگی نظام تامین اجتماعی و ضرورت استقرار آن، «فقط» یک پارادایم تبلیغاتی است؟

پیش‌شرط‌ها چیست؟

علیرضا حیدری (کارشناس روابط کار و تامین اجتماعی) در این رابطه می‌گوید: در طبقه‌بندی‌های نظام چند لایه تامین اجتماعی، سه لایه مطرح است؛ در لایه بیمه‌‌ای، بیمه پایه و بیمه مکمل مطرح است؛ وزارت کار اگر می‌خواهد کاری برای استقرار نظام چندلایه تامین اجتماعی انجام دهد، باید ابتدا در مورد این دو مولفه – بیمه پایه و بیمه مکمل- تعاریف را مشخص کرده و زیرساخت‌ها را فراهم نماید. باید کف و سقف بیمه‌ای شاغلان معلوم شده و تمایزگذاری‌ها و تقسیمات مشخص شود. حال اینکه اصلاً وزارت کار، تعبیر و تفسیر دقیق خودش را از نظام چندلایه و همچنین زمانبندی استقرار این نظام را مشخص نکرده؛ درحالیکه در قوانین بالادستی توسعه – هم در برنامه پنجم و هم در برنامه ششم- به وضوح در مورد نظام چند لایه تامین اجتماعی صحبت شده و الزامات کار مشخص شده است.  

او به چارچوب‌بندی‌هایی که باید مشخص شوند، اشاره می‌کند: «برای نمونه، دولت برای صندوق‌های بیمه‌گر، نقش بیمه اتکایی را دارد؛ یعنی اگر صندوق‌ها نتوانند به تعهدات خود در قبال شاغلان عمل کنند، دولت باید این تعهدات را برعهده بگیرد، چراکه ما اصل ۲۹ قانون اساسی مبنی بر بیمه همگانی را نیز داریم؛ دولت الان این نقش اتکایی را برای صندوق فولاد و صندوق بازنشستگی کشوری انجام می‌دهد؛ حالا باید برای چند لایه شدن نظام تامین اجتماعی، حدود و ثغور این نقش اتکایی مشخص شود؛ آیا دولت فقط در زمینه بیمه پایه، نقش اتکایی دارد یا باید همه تعهدات صندوق‌ها را برعهده بگیرد؛ یا  درمورد حدود بیمه تکمیلی باید تعاریف مشخص شود؛ اینکه آیا بیمه مکمل باید در بیمه پایه تعریف شود یا فقط محدود به گروه‌های خاصی باشد؛ این بحث‌ها باید روشن شود؛ باید به همه‌ی این سوالات پاسخ داده شود؛ در سطح چهارم تامین اجتماعی که حوزه رفاه است، باید «رفاه اجتماعی» و محدوده‌های آن به دقت تعریف شود که البته رفاه اجتماعی، مقوله‌ای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی است.»

استقرار نظام چند لایه تامین اجتماعی، به همین سادگی نیست؛ به گفته حیدری، این کار نیازمند صرف بودجه، هزینه و کار کارشناسی دقیق است. برای استقرار این نظام، باید در خیلی از واقعیت‌ها از جمله قراردادهای تامین اجتماعی با ارائه‌دهندگان خدمت، بازنگری صورت بگیرد.

به راستی آیا دولت در ساختار فعلی خود و با محدودیت‌های بودجه‌ای که دارد، قادر به رعایت این پیش‌شرط‌ها هست؛ آیا می‌توان به استقرار نظام چندلایه تامین اجتماعی در یک بازه زمانی کوتاه مثلاً تا سال ۱۴۰۰ امید بست یا این نظام، قرار است صرفاً تکلیفی  بالادستی باقی بماند که هر بار، فقط بر لزوم پیاده‌سازی و اجرای آن تاکید می‌شود، بدون اینکه کوچکترین قدمی در جهت استقرار آن برداشته شود؟!

 گزارش: نسرین هزاره مقدم