نقدی بر لایحه دولت برای اصلاح قانون کار؛
پیش‌نویس بدون مشارکت شرکای اجتماعی و تشکل‌ها ضمانت اجرایی ندارد
موارد مترقی مانند عدم حق اخراج زنان و مردان به خاطر ازدواج تا عدم حق اخراج زنان باردار و همچنین منع کامل قانونی اخذ سفته برای تضمین از کارگر توسط کارفرما، تا موارد بحث برانگیز درباره ماده هفتم قانون کار، در پیش‌نویس اصلاحیه قانون کار توسط دولت مطرح شده است.
به گزارش خبرنگار ایلنا، لایحه دولت برای اصلاح یا افزودن مواد و تبصره‌هایی به قانون کار ایران که ازسوی دولت انجام شده، از لحاظ فرمی و محتوایی واکنش‌هایی را در جامعه کارگری و در میان صاحب‌نظران ایجاد کرده است. از موارد مترقی مانند عدم حق اخراج زنان و مردان به خاطر ازدواج تا عدم حق اخراج زنان باردار و همچنین منع کامل قانونی اخذ سفته و چک به عنوان تضمین کار از کارگر توسط کارفرما، تا موارد بحث برانگیز درباره امنیت شغلی در ماده هفتم قانون کار، همگی در این پیش‌نویس اصلاحیه قانون کار توسط دولت مطرح شده است.
در این زمینه با علیرضا حیدری (نایب رئیس اتحادیه پیشکسوتان جامعه کارگری و کارشناس بازار کار) به گفتگو نشستیم که متن پیش رو بخشی از این مصاحبه است:
باتوجه به صدور اصلاحیه قانون کار دو الی سه صفحه‌ای از سوی دولت، برخی هنوز به این شکل از ارائه طرح اصلاح ایراد می‌گیرند؟
اصلاح قوانینی مانند مانند قانون کار نیازمند پیش‌فرض‌ها و مقدماتی است که از میان آن‌ها الزام قانونگذار به بازنگری کلی است. در برنامه چهارم و پنجم توسعه قانونگذار دولت را موظف کرده بود که در حوزه قانون کار و قانون تامین اجتماعی با مقدماتی از جمله بکارگیری و مشاوره و مذاکره با شرکای اجتماعی کارگر و کارفرما، به اصلاح و بازنگری در این قوانین مبادرت ورزد. اما مسئله اصلی اینجا این است که در قانون برنامه ششم توسعه که هم‌اکنون درحال اجراست، قانونگذار هیچ تکلیفی برای اصلاح قانون کار نیاندیشیده است. در همین پیش‌نویس که تهیه شده، اشاره به تکلیف قانونی در برنامه توسعه نشده و تنها به یک آیین نامه داخلی مصوب دولت در این زمینه اکتفا شده است. این آیین نامه به تنهایی نمی‌تواند تکلیف کننده باشد و از این منظر به خود طراحی این پیش‌نویس ایراد قانونی وجود دارد.
در برنامه هفتم توسعه که امسال باید به مجلس تقدیم شود، دولت می‌تواند مواردی را برای اصلاح قانون کار یا دستور کار بازنگری کلی آن ارائه دهد؟
برنامه‌های توسعه پیشنهاد دولت است و نیازمند تصویب و تایید مجلس و شورای نگهبان است. اما تا زمانی که این برنامه به تایید و تصویب نهایی نرسیده است، ما نمی‌توانیم چیزی که در آن برنامه نیامده را الزام‌آور بدانیم. پیش‌داوری کردن در این مورد البته به صلاح نیست. دولت به نظر می‌رسد که بتواند مانند برنامه چهارم و پنجم توسعه، در برنامه توسعه مورد نگارش خود (برنامه هفتم) بحث اصلاح و بازنگری در قانون کار و قانون تامین اجتماعی را لحاظ کند.
در جریان برنامه چهارم و پنجم توسعه آنچه مانع از تصویب و ورود مجلس به اصلاح قانون کار شد این بود که کمیسیون اجتماعی پس از بررسی موارد مطرح شده متوجه شد دولت اساسا بدون جلب نظر و اخذ مشورت با طرف کارگری و کارفرمایی راساً اقدام به پیشنهاد اصلاح قانون کار را داده است. وقتی کمیسیون اجتماعی مجلس نظر طرف کارگری و کارفرمایی را خواست، متوجه شد که دیدگاه آن‌ها اساسا چیز دیگری بوده است
در اصلاحات اخیر موارد مترقی مانند منع اخذ سفته و منع اخراج زنان باردار و کارگران ازدواج کرده نیز مطرح شده که از دیرباز موردنظر فعالان کارگری و نمایندگان کارگران در شورایعالی کار بوده است. به نظر شما با این حال نیز این اصلاحات بدون مشورت تنظیم شده است؟
بحث روابط کار به لحاظ تغییراتی که بطور مرتب در کسب و کارها و محیط کار رخ می‌دهد، مرتبا این نیاز که قانون کار مورد بازنگری قرار گیرد را به مدد این تغییرات مرتب ایجاد می‌کند. ما در قانون کار یک فصل هفتم داریم که با عنوان «مذاکرات و پیمان‌های دسته جمعی کار» از آن یاد می‌شود. در ماده ۱۴۱ این قانون به صراحت اصل بر قوانین موضوعه در حوزه قانون کار و سایر قوانین بالادستی قرارداده شده است. ماده ۱۴۱ قانون کار می‌گوید: پیمان‌های دسته‌جمعی کار هنگامی اعتبار قانونی و قابلیت اجرایی خواهند داشت که: الف - مزایایی کمتر از آن چه در قانون کار پیش‌بینی شده، در آن تعیین نشده باشد. ب - با قوانین و مقررات جاری کشور و تصمیمات و مصوبات قانونی دولت مغایر نباشد.
بسیاری از مشکلات ما در حوزه روابط کار در همین چهارچوب قابل حل بوده است اما ما به این چهارچوب قانونی وفادار نبودیم. در این فصل از قانون کار بحث مطرح شده است که شما در حوزه پیمان‌های دسته‌جمعی کار می‌توانید قانونگذاری کنید، اما از حداقل‌های مطرح شده در همین قانون کار نباید قانون پایین‌تری را تصویب کنید!
ما در مرحله قانونگذاری از چنین سازوکاری نمی‌توانیم استفاده کنیم. ممکن است ما در شرایطی قانون کار را اصلاح کنیم که تا زمان اجرای آن اصلاحات اصلا آن شرایط دیگر وجود نداشته باشد، لذا به نظر می‌رسد وزارت کار در این زمینه برای اصلاح قانون کار عمدا یا سهوا یک خطای راهبردی مرتکب شده است. این اشتباه این است که همین فصل هفتم (فصل پیمان‌ها) که یک قابلیت قانونگذاری درون همین قانون کار را دارد، رها کرده است. دولت فکر می‌کند با تغییر برخی تبصره‌ها و مواد، می‌تواند در بلندمدت منافع بازار کار را برای همه شرکای اجتماعی فراهم کند اما در عمل نشان داده شده ما در شرایطی دچار وقفه‌های قانونی هستیم که این وقفه‌ها همه طرفین از جمله حتی کارفرما را متضرر می‌کند.
جایگاه تشکل‌های کارگری و کارفرمایی را در تدوین این اصلاحات چطور می‌بینید؟
ما طبق مقاوله نامه بنیادین ۸۷ سازمان جهانی کار که باید به آن پایبند باشیم، باید مطلقا دخالت در تشکل‌های کارگری و کارفرمایی را کنار بگذاریم و مشارکت آن‌ها در روابط کار را به رسمیت بشناسیم. امروزه سایه دولت روی تشکل‌های کارگری و کارفرمایی پررنگ‌تر از گذشته شده است. ما نمی‌توانیم با نگاه دولت برخی تغییرات را اعمال کنیم یا منتظر باشیم که صرفا دولت به برخی تغییرات چراغ سبز نشان دهد تا بتوانیم کارایی بازار کار را افزایش دهیم. این درحالی است که هدف دولت باید این باشد که شاخص‌های بازار کار به نقطه بهینه برسد.
ما اگر بتوانیم همان فصل هفتم که مربوط به پیمان‌های دست‌جمعی را اجرا کنیم، بسیاری از مشکلات حقوقی ما در بحث روابط کار قابل حل کنیم. اگر بخواهیم این فصل را اجرا کنیم نیاز داریم تا فصل ششم قانون کار که مربوط به ضمانت آزادی عمل تشکل‌های کارگری و صنفی است، اجرا شود.
برخی انتقاد می‌کنند که بدون نظارت‌ها و بازرسی‌های مطرح شده در شرح وظایف وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی، اجرای قانون کار با هر اصلاحی میسر نیست. مثلا اگر نظارت و بازرسی نباشد، کارفرمایان به شکل مخفیانه همچنان دست به اخذ سفته از کارگران خود می‌زنند و خلاف اصلاحیه اخیر دولت اقدام می‌کنند. آیا لازم نیست در حوزه بازرسی و نظارت اصلاحیه‌ای صادر شود تا این قانون دارای ضمانت اجرایی شود؟
ما نباید فراموش کنیم که این اصلاحیه شاید بتواند برخی موارد را بهبود بخشد اما بسیاری از موارد برای الزام‌آور کردن قانون کار همچنان وجود دارد. ما در سال‌های گذشته یک «همایش ملی کار» داشتیم که هرساله قبل از نشست سالانه سازمان جهانی کار برگزار می‌شد. در این همایش ملی کار با نسبت ۲-۱-۱ تمامی نمایندگان دولت، کارفرمایان و کارگران را از تشکل‌ها و نهادهای مختلف دعوت می‌کردیم و کارگروه‌هایی با دستورکار مشخص در حوزه روابط کار تشکیل داده و معضلات مختلف آن سال در حوزه کار احصا شده و در نهایت مصوباتی در آن همایش ارائه می‌گشت. مفهوم این مصوبات این بود که ما در طی سال اخیر آسیب‌شناسی مفصلی از مشکلات اخیر بازار کار بدست آورده و تشخیص دادیم که باید پیشنهاداتی را عرضه کنیم و این پیشنهادات نیازمند قانونگذاری است.
در سطح دولت این پیشنهادات در چهارچوب اصلاح آیین‌نامه و دستورالعمل بود و در سطح قانونگذاری نیز پیشنهادات به مجلس داده می‌شد. هیات رئیسه آن همایش نیز سه جانبه تعیین می‌شد. برخی تغییرات و اصلاحات صورت گرفته در کشور ناشی از همین همایش بود. اما قدرت و قوت این همایش در سال‌های اخیر کم شد و در دوسال اخیر نیز اصلا برگزار نشد! ما می‌توانستیم این گونه مذاکرات و گفتگوهای اجتماعی را الگو قرار دهیم تا قانون بتواند ضمانت اجرایی داشته باشد.
البته بحث نظارت و بازرسی برای هر قانونی یک ابزار الزام‌آور و تضمین کننده اجرایی است و به ویژه در حوزه روابط کار و نظارت بر بهداشت حرفه‌ای محیط کار، اهمیت حیاتی دارد. در فصل هفتم قانون کار هم البته عدم اجرای پیمان و عدم رسیدگی به تقاضای گروه اجتماعی برای بررسی مزد، ابزار برخورد برای احیای میز مذاکره تهیه شده است.
در اولین پیشنهاد اصلاحیه‌ای که دولت داده است، در حوزه ماده هفتم قانون کار که در رابطه با امنیت شغلی است، موردی آمده که اندکی بحث برانگیز است و آن هم این است که در بحث «چهار سال سابقه کار در مشاغل دارای ماهیت مستمر» بر بحث «غیرموقت» بودن قرارداد کار کارگران مشمول این ماده تاکید شده و لفظ «دائمی» و «رسمی نیامده است. در این زمینه اصلاحیه پیشنهادی‌عدم صراحت ندارد؟
در رابطه با ماده هفت قانون کار فارغ از تفسیر دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۷۳ که با شکایت کارفرمایان انجام داد و تبصره دوم این ماده را عملا تحریف کرد، باید بدانیم که بازار کار در ایران واحد است و تنها وجه قالب حفظ حقوق نیروی کار وجود تشکل‌های مستقل است. در دنیا تشکل‌ها در ضمانت اجرای قوانین کار و نظارت بر بازار کار بسیار پرقدرت عمل می‌کنند. ما می‌توانستیم در حوزه اجرای ماده هفتم قانون کار نیز از طریق تشکل‌ها قوی ظاهر شویم.
اما اکنون کارگر ما باوجود فرصت شغلی محدود در بازار کار و نرخ بیکاری موجود، معمولا نیروی کار بیکار منتظر به کاریابی بیش از کارگران حاضر و شاغل است. بنابراین بطور طبیعی یک بیکاری ساختاری و طبیعی داریم که به سیاست‌های دولت‌ها بازمی‌گردد. در چنین شرایطی صندوق بیمه بیکاری ضعیفی داریم که باتوجه به تعداد بیکاران خدمات و مبالغی ارائه می‌دهد که قوانین ارائه این خدمات بیمه بیکاری نیز تودرتو است. اما ما مازاد بیکار داریم و میزان بیکاران ما بیش از ظرفیت این صندوق است. بخش زیادی از نیروی کار بیکار ما نیز حتی اولین شغل مشمول قانون کار را نیز تاکنون نداشته و نمی‌تواند از صندوق بیمه بیکاری استفاده کند.
در چنین شرایطی، در بازار اشتغال با ادبیات استثمارگرانه نیروی کار مواجه می‌شویم زیرا توان چانه زنی نیروی کار به دلیل نرخ بیکاری بالا و خطر بیکاری آسان کارگر پایین است. ما نمی‌توانیم کارفرما را مقید به اجرای کار یا قانونی کنیم. ما کارگران زیادی را داریم که بدلیل ترس از بیکاری حتی حاضر نیستند برای دسترسی به حقوق اولیه و پایه خود در قانون شکایت خود را به ادارات کار ببرند. بنابراین تهدید از دست دادن شغل با این میزان نرخ مشارکت و نرخ بیکاری طبیعی است و این مسئله با «قانون» و «اصلاح قانون» حل نمی‌شود.
حتی اگر تبصره‌های ماده هفتم قانون کار کامل برداشته شود، در عمل بازار کار فرآیند خود را طی می‌کند. هزینه نهایی شکایت کارگر برای اجرای قانون کار اخراج و از دست دادن شغل است. ما با هر مشوقی نمی‌توانیم این کارگر معترض را برای طرح شکایت به ادارات کار بیاوریم. در دنیا برای حل این مشکل علاوه بر صندوق‌های قوی بیمه بیکاری، ما درون نهادهای مختلف از جمله تشکل‌های کارگری صندوق‌های متعدد داریم. حتی در بسیاری از کشورها برای اعتصاب نیز صندوق اعتصاب داریم تا اگر کارگران تا مدتی از حقوق خود محروم شدند، این صندوق بتواند تا حدی از معیشت کارگران و خانواده‌های آنان دفاع کند تا پس از اعتصاب کارفرما یا دولت را پای میز مذاکره بازگردند.
صرف‌نظر از اینکه قانون بیمه بیکاری ما و شرایط کاریابی برای خروج از شمول پوشش این بیمه بیکاری هنوز در نقطه مطلوب قرار ندارد، ما بسیاری قوانین داریم که بسیار زیبا و دقیق نوشته شده اما در عمل اجرا نمی‌شود. هزاران راه دور زدن قانون وجود دارد که بدون وجود تشکل‌های قدرتمند مدنی و صنفی نمی‌توان در برابر آن ایستاد. مثلا کارفرما برای دور زدن بحث ازدواج نیروی کار یا حاملگی زنان کارگر، سقف سنی ۲۰ سالگی را برای جذب نیرو استفاده می‌کند و هر کارگری را در ۱۷ یا ۱۸ سالگی استخدام و در ۲۰ سالگی اخراج می‌کند تا ازدواج و بارداری او به توان استثمارگری کارفرما آسیب نزند. متقاعد کردن کارفرما از طریق مواردی مثل هفتم و فصل ششم قانون کار ممکن است که بحث پیمان دسته‌جمعی و تشکل‌های صنفی در آن مطرح است.
سازمان جهانی کار نیز در مقاوله‌نامه‌ها و بحث‌های عمده‌ی خود به این نکته رسیده است که قانون برای ضمانت اجرا باید با یک قدرت مدنی در پشت خود همراه باشد. آن‌ها برای آنالیز لحظه به لحظه بازار کار و حل مشکل بازار کار با گفتگوهای اجتماعی راه حل قرار دادند. اگر غیر از این عمل کنیم و به حذف طرفین شرکای اجتماعی برسیم، در نهایت با شکست بازار کار رو به رو خواهیم شد؛ مشکلی که از هم‌اکنون هم در حال رخ دادن است. دولت باید بپذیرد پیش‌نویس اصلاح قانون کار بدون مشارکت شرکای اجتماعی و تشکل‌ها فاقد ضمانت اجرایی است.
