آیا باز هم تاریخ تکرار می‌شود؟!

به گزارش ایلنا، اخیراً زمزمه‎‌‌هایی شنیده می‎شود مبنی بر بازپس‎گیری سهام واگذاری دولت به سازمان تامین اجتماعی در سال جاری که جهت تهاتر مطالبات بیمه‎‌‌ای سازمان مزبور از دولت و برای اجرای طرح متناسب سازی مستمری‌ها طبق مصوبه هیات مدیره دولت قبل به سازمان تامین اجتماعی واگذار گردیده است.

امری که در سال ۹۲ و با استقرار دولت روحانی نیز درمورد معدن گل گهر اتفاق افتاد. بدینترتیب که در اواخر دولت احمدی نژاد و در زمانی که مرتضوی مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی بود، دولت بخشی از سهام گل گهر را بابت تهاتر مطالبات بیمه‌ای به سازمان واگذار نمود و در ابتدای دولت روحانی که در هر جلسه دولت مزبور تعدادی از مصوبات دولت احمدی نژاد لغو می‎شد، نعمت زاده وزیر وقت صنعت، معدن و تجارت، مصوبه مربوط به واگذاری گل گهر را به همین ترتیب لغو نمود (در آن زمان نگارنده در یکی از شرکت‎های سازمان تامین اجتماعی مامور بودم و در سازمان تامین اجتماعی حضور نداشتم و از این فرایند مطلع نبودم).

آیا قرار است این بار هم تاریخ تکرار شود؟ و ۶۹ هزار میلیارد تومان سهام واگذار شده در اواخر دولت قبل از سازمان تامین اجتماعی باز پس گرفته شود؟ ظاهراً قرار است این بار به بهانه ایراد "هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین" به مصوبه دولت قبل، سهام واگذاری پس گرفته شود. این در حالی است که سازمان تامین اجتماعی به اعتبار دریافت این سهام و از ابتدای سال جاری نسبت به متناسب سازی و افزایش مستمری بازنشستگان خود اقدام نموده و هر ماهه هزاران میلیارد تومان برای اجرای این طرح (علاوه بر افزایش‌های روتین و سنواتی) هزینه نموده است. 

صرف نظر از اینکه مجلس و دولت بابت همسان سازی و افزایش مستمری صندوق‎های کشوری، لشکری، فولاد و... ده‌ها هزار میلیارد تومان کمک بلاعوض به صندوق‌های مربوطه اعطاء نموده‌‎اند ولی مشمولین قانون تامین اجتماعی را از این منابع بودجه عمومی (که متعلق به همه مردم ازجمله مشمولین قانون تامین اجتماعی است) محروم نگهداشته‎‌اند و فقط بابت اجرای متناسب سازی مستمری‎ها بخشی از بدهی‌‎های بیمه‌‎ای دولت به سازمان تامین اجتماعی را در قالب واگذاری سهام تهاتر نموده‎اند و حالا می‎خواهند به بهانه عدم تطبیق مصوبه دولت با قانون مجلس همین سهام را نیز پس بگیرند؟! آن هم با مستمسک قرار دادن حکم مندرج در قانون اصلاح قانون اجرای سیاست‎های کلی اصل ۴۴ مصوب سال ۱۳۹۳ در حالی که حکم مزبور با بند "الف" ماده ۱۲ قانون برنامه ششم مصوب سال ۱۳۹۵ نسخ و ملغی‌‎الاثر گردیده است. و اما مسأله چیست؟

الف) ترتیبات قانونی:

۱- سیاست‎های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در سال ۱۳۸۴ ابلاغ گردید و در جزء "۱" بند "الف" آن دولت مکلف به واگذاری سهام مشمول عناوین ذیل اصل ۴۴ به "بخش عمومی غیردولتی" گردید که سازمان تامین اجتماعی هم از مصادیق "بخش عمومی غیردولتی" می‎باشد و در جز "۲" همین بند، سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت نهادهای عمومی غیردولتی ازجمله سازمان تامین اجتماعی بدون قید درصد مالکیت در بخش‎های مختلف صنایع (به استثناء بانکداری) مجاز دانسته شده است.

۲- بند "ج" سیاست‌‎های کلی که ناظر به واگذاری سهام دولتی است متعاقباً در سال ۱۳۸۵ ابلاغ گردید و در آن به صراحت آمده است "واگذاری ۸۰% از سهام بنگاه‎های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ به بخش‎های خصوصی، شرکت‎های تعاونی سهامی عام و بنگاه‎های عمومی غیردولتی به شرح زیر مجاز است" و در بندهای ۱ تا ۷ به معادن و صنایع بزرگ و مادر، بانک‌ها، بیمه‎ها، حمل و نقل، تامین نیروی برق، بنگاه‌های پستی و مخابراتی و صنایع نظامی بعنوان مصادیق این بند اشاره گردیده است.

۳- متعاقباً در سال ۱۳۸۶ قانون اجرای سیاست‎های کلی اصل ۴۴ تصویب گردید که علی‎القاعده می‎بایستی در چارچوب سیاست‎های کلی ابلاغی قرار می‌داشت و در همین راستا وفق بند "ب" ماده ۳ آن، واگذاری ۸۰% سهام دولت به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی مجاز شناخته شد. ولیکن متاسفانه در اصلاحات و تغییرات بعدی قانون مزبور که تصویب آنها از سال ۱۳۹۳ آغاز و تا سال ۱۳۹۷ ادامه یافت، به تدریج قید و بندهایی به قانون اجرای سیاست‎های کلی اصل ۴۴ اضافه گردید که با متن سیاست‌های کلی ابلاغی مطابقت نداشت و به نظر می‌رسد اگر فرایند نظارت بر اجرای سیاست‎های کلی نظام که طی سالهای اخیر عملیاتی و اجرایی شده، زودتر اعمال می‌گردید از تصویب این قبیل قوانین که مطابقت با سیاست‌های کلی ابلاغی ندارد، ممانعت بعمل می‌آمد.

ازجمله آن می‌توان به تبصره ۵ ماده ۵ قانون موصوف (مصوب ۰۹/۰۷/۱۳۹۹) درخصوص لزوم واگذاری بانک رفاه کارگران(که اصلاً دولتی نبوده و نمی‌تواند مشمول واگذاری‌های ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی تلقی شود)، و بند ۳ ماده ۶ و تبصره‌های آن (مصوب ۲۲/۰۳/۱۳۹۷) درخصوص اعمال سقف مالکیت ۴۰% برای اشخاص حقوقی نظیر سازمان تامین اجتماعی اشاره کرد که تماماً با نص صریح سیاست‎های کلی ابلاغی مغایرت دارد چراکه در سیاست‎های کلی قیدی برای تملک سهام(بجز درمورد بانک‌ها) وجود ندارد و طبق نص سیاست‌های کلی ابلاغی، سازمان تامین اجتماعی می‎تواند تا ۸۰% سهام شرکت‎ها را با دولت تهاتر و یا تملک کند.

۴- علیرغم اینکه در متن سیاست‎های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی هیچ منعی برای واگذاری ازطریق تسویه، تهاتر و تادیه بدهی دولت به‌صورت صریح و حتی ضمنی وجود ندارد و در همه جا از کلمه "واگذاری" استفاده شده است که می‌تواند ناظر به فروش، تهاتر و... سهام باشد. ولی متاسفانه در اصلاحات بعدی قانون اجرای اصل ۴۴ که غالباً در دولت قبل و از سال ۱۳۹۳ تصویب گردیده است، برخلاف متن سیاست‌های کلی اصل ۴۴، واگذاری ازطریق تهاتر منع گردیده است. بدین‎ترتیب که در جزء ۴ بند ب ماده ۶ قید شده است که تسویه و تهاتر و تادیه بدهی‌های قانونی دولت به اشخاص حقوقی نظیر سازمان تامین اجتماعی ممنوع است و در ادامه بند آمده است که دولت می‌تواند اموال مزبور را به فروش رسانده و وجوه نقد حاصله را برای تادیه بدهی‌های خود در قالب بودجه‌های سنواتی مورد استفاده قرار دهد.

پرواضح است که باتوجه به کسری بودجه شدید، مزمن و سنواتی دولت در تمامی سال‎های گذشته و احتمالاً سنوات آتی، عملاً حکم مندرج در بند ۴ ماده ۶ قانون مزبور، به نوعی تعلیق به محال است چراکه دولت باتوجه به کسری بودجه هیچگاه منابع حاصله از واگذاری‌ها را در ردیف‌های بودجه لحاظ نمی‌کند و بلحاظ کسری نقدینگی نیز هیچگاه منابع حاصل از فروش که به خزانه واریز می‌شود را به سازمان تامین اجتماعی نمی‌پردازد. کمااینکه طی سال‌های گذشته دولت حتی پول جرائم بیمه‌ای را که سازمان تامین اجتماعی وصول و به حساب خزانه واریز می‌کند را نیز به سازمان تامین اجتماعی نمی‌پردازد فلذا هیچگاه دولت تاکنون به حکم مندرج در جزء ۴ بند ب ماده ۶ قانون مزبور طی سال‌های ۱۳۹۳ تاکنون حتی به اندازه یک ریال عمل نکرده است.

۵- صرفنظر از مغایرت اصلاحات اعمال شده طی سال‌های اخیر در قانون اجرای سیاست‎های کلی اصل ۴۴ با متن سیاست‌های کلی ابلاغی، حکم مندرج در بند ۴ ماده ۶ قانون مزبور (منع تهاتر سهام با بدهی‌های بیمه‌ای دولت به سازمان تامین اجتماعی) به‌موجب بند "الف" ماده ۱۲ قانون برنامه ششم توسعه (مصوب سال ۱۳۹۵که موخر بر قانون اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ می‌باشد) اصلاح گردیده است. وفق بند الف ماده ۱۲ قانون برنامه ششم توسعه مقرر شده است:

"دولت مکلف است در طول اجرای قانون برنامه در قالب بودجه سنواتی نسبت به تأدیه بدهی حسابرسی شده خود به سازمان تامین اجتماعی از محل سهام قابل واگذاری دولت در قالب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن، املاک مازاد بر نیاز دستگاه‎های اجرایی، تأدیه نقدی در بودجه سنواتی، اوراق بهادار قانونی و امتیازات مورد توافق اقدام کند. این بند شامل دستگاه‎های زیر نظر مقام معظم رهبری و قوای مقننه و قضاییه و نهادهای عمومی غیردولتی نمی‌شود.

تبصره- در اجرای حکم این بند باید سالانه حداقل ده درصد (۱۰%) بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی تسویه گردد و هرگونه تعهد جدید برای سازمان تامین اجتماعی باید در قانون بودجه همان سال پیش بینی و تامین شود."

همانطور که مشاهده می‎شود براساس بند الف ماده ۱۲ قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف است که ازطریق تهاتر اموال، دارایی و سهام نسبت به تادیه بدهی‎های خود به سازمان تامین اجتماعی اقدام نماید فلذا استناد به جزء "۴" بند "ب" ماده ۶ قانون اجرای سیاست‎های کلی اصل ۴۴ در این زمینه موضوعیت ندارد. صرفنظر از اینکه ممنوعیت تهاتر در متن سیاست‎های کلی ابلاغی نیست و در تمام متن سیاست‌ها از کلمه واگذاری استفاده شده است که می‎تواند شامل فروش، تهاتر و... باشد.

۶- در بند "و" تبصره "۲" قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور آمده است:

"و- به دولت اجازه داده می‎شود تا سقف یک میلیون و پانصد هزار میلیارد (۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۵۰۰/۱) ریال از محل ارائه حق‌الامتیاز، واگذاری سهام و حقوق مالکانه، واگذاری طرحهای دارایی‎های سرمایه‎ای و طرحهای سرمایه‎گذاری متعلق به دولت و شرکت‎های دولتی و همچنین واگذاری اموال و دارایی‎های غیرمنقول مازاد به شرح زیر تامین و هزینه نماید:

۱- مواردی که محل تامین آن از محل فروش سهام است به ردیف درآمدی شماره ۳۱۰۵۱۷ واریز و از محل ردیف هزینه‌ای ۹۳-۵۳۰۰۰۰ مبلغ یک میلیون و سیصد هزار میلیارد ۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۳۰۰/۱) ریال جهت تقویت تامین اجتماعی افراد تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری، لشکری و فولاد و همچنین تادیه بخشی از دیون و ایفای تعهدات قانونی سازمان تامین اجتماعی (هشتصد و نود هزار میلیارد (۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۸۹۰) ریال) و..."

و در جزء "۱" بند "و" تبصره ۲ آمده است:

"۱- مواردی که محل تامین آن از محل فروش سهام است به ردیف درآمدی شماره ۳۱۰۵۱۷ واریز و از محل ردیف هزینه‌ای ۹۳-۵۳۰۰۰۰ مبلغ یک میلیون و سیصد هزار میلیارد ۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۳۰۰/۱) ریال جهت تقویت تامین اجتماعی افراد تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری، لشکری و فولاد و همچنین تادیه بخشی از دیون و ایفای تعهدات قانونی سازمان تامین اجتماعی (هشتصد و نود هزار میلیارد (۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۸۹۰) ریال) ..."

همانطور که مشاهده می‌شود صدر بند "و" که اصل حکم مقنن می‎باشد، به واگذاری سهام، اموال، دارایی و... اشاره داشته که این امر کاملاً منطبق با بند الف ماده ۱۲ قانون برنامه ششم توسعه و متن اصلی سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز می‎باشد. ولیکن در بند "۱" به مکانیسم و گردش کار ثبت و ضبط بودجه‎ای، مالی، خزانه داریکل و ذیحسابی موضوع در زمانی که بخواهد دولت سهام را به فروش برساند، اشاره داشته است. 

بدین معنا که اصل بر واگذاری سهام برای تادیه بدهی‎ها و انجام مصارف مطروحه در صدر بند "و" آن است. لیکن چنانچه دولت به هر دلیلی بخواهد سهام را بفروشد و پول آن را برای انجام هزینه استفاده کند در صدر جزء "۱" بند "و" ماده "۱۲" آمده است که بایستی این پول حاصل از فروش به کدام ردیف درآمدی واریز و از کدام ردیف هزینه‎ای برداشت و هزینه شود فلذا نمی‎توان به استناد ابتدای بند "۱" امکان تهاتر سهام را که در صدر بند "و" آمده است مردود دانست بویژه آنکه موضوع تهاتر در بند "الف" ماده "۱۲" قانون برنامه ششم توسعه به صورت تکلیف و در صدر بند "و" تبصره "۲" قانون بودجه ۱۴۰۰ کل کشور به صورت تجویزی آمده است و قانون اخیرالتصویب برنامه ششم توسعه مصوب سال ۱۳۹۵ باعث اصلاح قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ مصوب سال ۱۳۹۳ گردیده است.

ب) شرایط و مقتضیات کشور و سازمان تامین اجتماعی:

۱- بهر تقدیر تجربه نشان داده است که حکم مندرج در جزء "۴" بند "ب" ماده "۶" قانون اجرای سیاست‎های کلی اصل ۴۴ مبنی بر ممنوعیت تهاتر بدهی‎‌های دولت ازطریق واگذاری سهام، یک امر محال بوده و طی سال‌‎های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۸ هیچگاه دولت نسبت به فروش سهام و پرداخت مبالغ حاصل از فروش سهام بابت بازپرداخت بدهی‎های بیمه‎ای سنواتی و جاری خود به سازمان تامین اجتماعی مبادرت نکرده است و عملکرد این حکم قانونی در ۵ سال موصوف صفر بوده است.

حتی دولت علیرغم صراحت احکام قانونی مربوط به پرداخت حق بیمه‎های جاری به سازمان تامین اجتماعی در قالب بودجه‎های سنواتی، نیز عمل نکرده است. با اینکه در بند "ب" ماده "۶" قانون احکام دائمی برنامه‎های توسعه بر این نکته مجدداً تصریح شده است.

"ماده ۶ بند ب- دولت موظف است هر ساله اعتبار لازم موضوع تبصره (۲) ماده (۲۸) قانون تامین اجتماعی مصوب ۰۳/۰۴/۱۳۵۴ را در ردیف جداگانه ای در قانون بودجه سالانه پیش بینی کند."

به عبارت دیگر اگر بدهی‎های بیمه‎ای معوقه و سنواتی دولت به سازمان تامین اجتماعی که از دهه ۵۰ تاکنون شکل گرفته و انباشته شده و در حال حاضر بالغ بر ۴۰۰ هزار میلیارد تومان شده است را در نظر نگیریم، دولت حتی طی سال جاری حق بیمه‎های جاری مربوط به همین سال ۱۴۰۰ و یا سال ۱۳۹۹ را نیز در ردیف‎های بودجه پیش بینی نکرده و به سازمان تامین اجتماعی نپرداخته است.

۲- باتوجه به کسری بودجه مزمن و سنواتی دولت و عدم تعادل منابع و مصارف آن طی چند دهه اخیر، دولت اگر بخواهد این ارقام را طبق حکم مندرج در جزء "۴" بند "ب" ماده ۶ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در ردیف‎های مربوطه بگنجاند، عملاً کسری بودجه تشدید خواهد شد و تجربه سال‎های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۹ نیز این موضوع را در عمل اثبات نموده است و بالنتیجه می‎توان گفت حکم منع تهاتر بدهی با سهام و فروش سهام و پرداخت پول آن به سازمان تامین اجتماعی، به نوعی تعلیق به محال شدن بازپرداخت بدهی‎های دولت به سازمان تامین اجتماعی خواهد شد.

۳- باتوجه به کسری نقدینگی دولت که امری مزمن و سنواتی است، قطعاً اگر حکم مورد نظر مبنی بر فروش سهام توسط دولت و واریز منابع حاصله به ردیف‎های درآمدی خزانه اتفاق بیافتد، باتوجه به کسری بودجه، کسری نقدینگی و افزایش مصارف اضطراری دولت و... این منابع در ردیف‌های دیگر و توسط سایر دستگاه‎های اجرایی هزینه خواهد شد و به حساب سازمان تامین اجتماعی بابت بازپرداخت بدهی دولت واریز نخواهد شد.

۴- تجربه چند دهه سازمان تامین اجتماعی نشان می‎دهد که بخش‎های دولتی هیچگاه سازمان را در توزیع و تسهیم اعتبارات و بودجه‎های مصوب به حساب نمی‎آورند. کمااینکه یک ریال از بودجه‎ها و اعتبارات مصوب مربوط به بازسازی مناطق جنگی، زلزله‎های رودبار و بم، کرونا و... به سازمان اختصاص نیافته است.

۵- در سال گذشته و سال جاری باتوجه به اینکه دولت روحانی قصد نداشت، سهام بورسی دولت را به سازمان تامین اجتماعی واگذار کند و عنوان می‎کرد که فقط سهام غیربورسی را به سازمان تهاتر خواهد کرد علی‌القاعده فرایند بورسی کردن سهام غیربورسی دولت یک امر مطول بود که در ظرف یک سال محقق نمی‎شود بویژه با مشکلاتی که در خصوصی سازی هپکو، هفت تپه، کشت و صنعت مغان و... وجود داشت و دارد عملاً امکان اینکه دولت ۸۹ هزار میلیارد تومان سهام شرکت‎های غیربورسی را در مزایده بفروشد و پول آن را به سازمان تامین اجتماعی بدهد، وجود نداشت و ندارد.

۶- در سال گذشته و سال جاری نیز باتوجه به شرایط خاص حاکم بر بازار سرمایه و ملاحظات و مقتضیاتی که وجود داشت و دارد حتی اگر دولت می‎خواست ۸۹۰۰۰ میلیارد تومان سهام بورسی خود را در بازار عرضه کند و پول آن را به سازمانتامین اجتماعی بدهد، باعث بر هم خوردن تعادل بازار بورس می‎گردید و ریزش بورس تشدید می‌شد.

۷- در حال حاضر نیز باتوجه به شرایطی که دولت سیزدهم وارث آن گردیده است و باعنایت به شرایط حاکم بر بازار سرمایه چنانچه مصوبه تهاتر ۰۰۰/۶۹ میلیارد تومان سهام با بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی اجرایی نشود و دولت مکلف شود این میزان سهام را در بورس بفروشد و پول آن را به سازمان تامین اجتماعی بدهد عملاً امری غیرممکن است و باعث ریزش شدید بورس خواهد شد. اگر هم دولت سیزدهم بخواهد سهام غیربورسی خود را تبدیل به سهام بورسی کند و سپس آنها را عرضه و پول آن را به سازمان تامین اجتماعی بپردازد، همین آش و همین کاسه خواهد بود و به‎نظر می‎رسد آنچه در عمل اتفاق خواهد افتاد، عدم بازپرداخت بدهی دولت در سال جاری خواهد بود که منجر به کسری شدید تعادل منابع و مصارف سازمان تامین اجتماعی خواهد شد.

ج) جمع بندی و نتیجه گیری:

سازمان تامین اجتماعی بهرتقدیر و براساس قول و قرارهای مسئولین دولت روحانی مبنی بر بازپرداخت بخشی از مطالبات بیمه‌ای برای اجرای متناسب سازی مستمری بازنشستگان که از اواخر سال ۱۳۹۹ مطرح گردید و به اعتبار و اعتماد حرف دولت و مجلس (بند "و" تبصره ۲ قانون بودجه) نسبت به اجرای متناسب سازی و افزایش مستمری‎ها از ابتدای سال ۱۴۰۰ اقدام نمود و ماهانه هزاران میلیارد تومان به مصارف بیمه‎ای آن افزوده شد و حال اگر قرار باشد مصوبه دولت لغو شود و سهام واگذار شده، پس گرفته شود عملاً سازمان دچار مشکل جدی در تامین منابع مربوط به متناسب سازی مستمری بازنشستگان تامین اجتماعی خواهد شد.

باید توجه داشت که مجلس و دولت بابت همسان سازی مستمری بازنشستگان کشوری، لشکری، فولاد و... کمک بلاعوض نموده‎اند ولیکن برای متناسب سازی مستمری مشمولین تامین اجتماعی که از اقشار زحمتکش و مولد و فرودست جامعه می‎باشند هیچ کمکی نکرده‎اند و فقط بخشی از بدهی خود را تهاتر کرده‎اند و الان هم عده‌ای در تلاش هستند تا همان سهام واگذاری را هم پس بگیرند.

حال باید دید که آیا دولت و مجلس سیزدهم که متصف به وصف انقلابی و مردمی هستند، اقدام ناصواب دولت روحانی در لغو مصوبه واگذاری سهام گل گهر به سازمان تامین اجتماعی در سال ۱۳۹۲ را تکرار خواهند کرد یا خیر؟ و آیا تاریخ مجدداً تکرار خواهد شد یا خیر؟

به نظر می‌رسد ریاست محترم مجلس شورای اسلامی و ریاست محترم جمهوری اسلامی، با ملاحظه شرایط حاکم بر بودجه کشور، بازار بورس و بویژه سازمان تامین اجتماعی، تمهیدات لازم را به‎منظور جلوگیری از لغو مصوبه دولت درخصوص واگذاری ۶۹ هزار میلیارد تومان سهام دولت به سازمان تامین اجتماعی معمول خواهند نمود و امکان تداوم خدمات رسانی سازمان تامین اجتماعی به مستمری بگیران و بیمه شدگان را فراهم خواهند ساخت و جا پای دولت قبل نخواهند گذاشت. ان شاءالله

علی حیدری

نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی