چرا بیمه بیکاری قسمتِ برخی کارگران نمی‌شود؟ / نادیده گرفتن اصل ۲۹ در قانون بیمه بیکاری/ "نظام چند لایه تامین اجتماعی" در حد لفاظی است

به گزارش خبرنگار ایلنا، این روزها به هرکس که به دلیل محدودیت‌های اجتماعی یا تعطیلی کسب و کارها بیکار شده، برسید، از «بیمه بیکاری» می‌گوید: «چند ماه معطلی؛ آخر هم می‌گویند شامل حالت نمی‌شود!». اینکه بیکاری بدون درآمد و بی‌سرپناه رها شود، از نظر اجتماعی هم مطلوب نیست. در گفتگو با علیرضا حیدری (کارشناس رفاه و تامین اجتماعی) به واکاوی دلیل قرار نگرفتن شمار زیادی از متقاضیان بیمه بیکاری در فهرست واجدان دریافت حقوق بیکاری پرداختیم. در خلال این بحث با تفاوت بیمه بیکاری تامین اجتماعی با مقوله حمایت بیمه‌ای از بیکاران توسط دولت، بر اساس تکالیف مندرج در «اصل ۲۹ قانون اساسی» آشنا می‌شویم. 

تعداد زیادی از افرادی که به دلیل شیوع کرونا و حتی به دلایل دیگر بیکار شده بودند، دریافته‌اند که چون در آخرین محل کارشان زیر یک سال سابقه کار داشتند، مشمول دریافت بیمه بیکاری نمی‌شوند. آن‌ها می‌پرسند: «اگر شرط بهره‌مندی از بیمه بیکاری ۶ ماه سابقه بیمه‌پردازی در طول دوران اشتغال است، چرا قانونگذار با وضع شرط یک سال سابقه در آخرین کارگاه، آن‌ها را از دریافت بیمه بیکاری محروم کرده‌ است؟» با توجه به اینکه کرونا از لحاظ اقتصادی بسیاری از مشاغل را زمین‌گیر کرده است، چرا با وضع چنین قوانینی، هم شروط اولیه قانون را نقض می‌کنند و هم اینکه مانع از برقراری بیمه بیکاری برای جمعیت وسیعی از متقاضیان می‌شوند؟ 

دیوان عدالت اداری در برقراری بیمه بیکاری برای کارگرانی که قرارداد موقت دارند و در قرارداد آن‌ها تاریخ فسخ درنظر گرفته شده است، محدودیت ایجاد کرده است و تاکید دارد که این کارگران با اراده خود بیکار شده‌اند و مستحق دریافت بیمه بیکاری نیستند. بنابراین در مورد قراردادهای موقت بیمه بیکاری را نافذ نمی‌داند؛ با این استدلال که کارگری که قرارداد موقت را آگاهانه امضا می‌کند، فسخ آن را به عنوان یکی از مفاد قرارداد پذیرفته است؛ پس ارادی بیکار شده است. درحالیکه قانون بیمه بیکاری، افرادی را واجد شرایط دریافت مقرری بیمه بیکاری می‌داند که غیرارادی بیکار شده باشند. بنابراین دیوان عدالت اداری، ماده ۷ قانون کار را جزء مصادیق قانون بیمه بیکاری نمی‌داند؛ درحالیکه بازار کار ایران جزء قرارداد موقت، قرارداد دیگری را به رسمیت نمی‌شناسد و مدت‌هاست که خارج از چارچوب قراداد موقت، قرارداد دیگری منعقد نمی‌شود.

بنابراین با این پیش‌فرض که تاریخ فسخ قرارداد به معنای اراده فرد برای پایان قرارداد تلقی شود، به طور معمول، هیچ کارگری نمی‌تواند، از قانون بیمه بیکاری استفاده کند؛ درحالیکه سهم ۳ درصد کارگر از بابت بیمه بیکاری را کارفرما به نام کارگر به صندوق بیمه بیکاری پرداخت کرده است. سال‌ها قبل وزارت کار و سازمان تامین اجتماعی تفاهم نامه‌ای را منعقد می‌کنند. بر مبنای آن، کارگرانی که نزد آخرین کارفرما، ۱ سال سابقه پرداخت حق بیمه داشته باشند، مشمول دریافت مقرری بیکاری می‌شوند. بر این اساس کل سابقه حق بیمه فرد را برای محاسبه میزان مقرری بیکاری وی در نظر می‌گیرند و در جدول قانون بیمه بیکاری لحاظ می‌کنند.

از آن پس کارگرانی که این ویژگی را داشتند، مدارک خود را نزد صندوق بیمه بیکاری می‌بردند و صندوق از شعبه مربوطه در تامین اجتماعی، مدارک کارگر را استعلام می‌گرفت و در صورت تایید وی را مستحق بهره‌مندی از بیمه بیکاری تشخیص می‌داد؛ اما همین شرط ۱ سال برای خیلی از کارگران نافذ نیست؛ چراکه بازار کار ایران به شدت ناپایدار است و نمی‌تواند اشتغال موجود را حفظ کند. بسیاری مرتب در حال تغییر محل کار خود هستند و کمتر، از شانس ۱ سال بیمه‌پردازی در آخرین کارگاه بهره‌مند می‌شود؛ درحالیکه سال‌ها در کارگاه‌های مختلف کار کرده‌اند و مثلا برای بیش از ۲۰ سال، کارفرمایان کارگاه‌های مختلف برای آن‌ها ۳ درصد بیمه بیکاری را واریز کرده‌اند. در نتیجه با وجود اینکه شرط اولیه دریافت مقرری بیکاری، یعنی ۶ ماه بیمه‌پردازی در طول دوران اشتغال را دارند، نمی‌توانند از مزایای صندوق بیمه بیکاری استفاده کنند. ایرادی که به قانون بیمه بیکاری وارد می‌شود، همین است. 

 بروزرسانی قانون بیمه بیکاری در شرایط کنونی بازار کار، چگونه باید تعریف شود؟ 

این قانون با ناپایداری بازار کار و حاکم شدن قراردادهای موقت بر آن انطباق ندارد. اینکه فرض بگیریم انعقاد قرارداد موقت میان کارگر و کارفرما به معنای پذیرش ارادی بیکاری و نشان دهنده پذیرش اراده کارگر بر عقد قرارداد کار است، در بازار کار ایران، قابل درک نیست. حداقل این بخش از قانون بیمه بیکاری یا باید مورد بازنگری قرار گیرد یا به نحوی حذف شود؛ یا اینکه اساسا تبصره ۲ ماده ۷ قانون کار موردی بازنگری قرار گیرد و قانونگدار به صراحت انعقاد قرارداد موقت در مشاغل دائم را رد کند، تا راه برای استفاده از مفهوم مخالف تبصره ۲ بسته شود؛ چراکه همه می‌دانند بیکاری در بازار کار ایران، با شرایط رکود تورمی بلندمدت است و برای بیکاران تا مدت‌ها شغلی وجود ندارد.

بنابراین قراردادهای موقت از بابت پذیرش مدت قرارداد، نمی‌تواند مورد وثوق کارگر قرار گیرد؛ چراکه اگر قرارداد واقعا بر اساس اراده کارگر منعقد شود، قرارداد دائم یا حداقل بلندمدت تنظیم می‌شود. بنابراین به‌طور طبیعی و ضمنی نمی‌توان اراده کارگر را در مورد اینگونه قراردادها، یک اراده قابل نفوذ تلقی کرد؛ چراکه کارگر از سر اجبار پای امضای قرارداد موقت با کارفرما می‌رود. 

چگونه صندوقی که با اتکا به منابع داخلی خود قادر به پرداخت حقوق بیکاری به حدود ۸۰۰ هزار بیکار واجد شرایط در دوران کرونا نبود و حتی نتوانست یک حقوق پایدار به متقاضیان پرداخت کند، می‌تواند از پس پرداخت حقوق بیکاری به چند میلیون شاغل قرارداد موقت یا افرادی که بیمه‌پرداز تامین اجتماعی نبودند، برآید؟ 

مشکل صندوق بیمه بیکاری مزمن است که البته ریشه آن به خود قانون بیمه بیکاری برمی‌گردد؛ اما اگر بخواهیم از منظر «اصل ۲۹ قانون اساسی» به این موضوع نگاه کنیم، تکالیف دولت در قبال افراد بیکار فراتر از صندوق بیمه بیکاری است. بر این اساس، دولت باید فرصت بیمه بیکاری را در اختیار افرادی که یکبار هم فرصت اشتغال را پیدا نکرده‌اند، قرار دهد. می‌خواهم بگویم که قانون بیمه بیکاری، جامع و متناسب با شرایط ناپایدار بازار کار نیست و اصل ۲۹ قانون اساسی هم در آن دیده نشده است. دولت حتی پیش از شیوع کرونا هم به تعهدات خود در قبال سازمان تامین اجتماعی عمل نمی‌کرد و سازمان تامین اجتماعی هم با اقدامات سختگیرانه‌ای که در زمینه بازرسی از کارگاه‌ها و قطع بیمه بیکاری و دیگر خدمات داشت، توانست تراز منابع و مصارف را به سمت تعادل برگرداند؛ اما جدا از اینکه سازمان تامین اجتماعی چه کرد و چه کارهایی برای جلوگیری از برهم ریختن تعادل منابع و مصارف صندوق بیمه بیکاری انجام می‌دهد، دولت در چارچوب اصل ۲۹ در قبال تامین منابع بیمه شهروندان از لحاظ بیکاری، بازنشستگی، درمان و… مسئولیت دارد.

در نتیجه دولت باید متعهد تضامنی صندوق بیمه بیکاری باشد؛ چراکه سیاست‌های اقتصادی دولت‌های مختلف بازار کار را دچار رکود کرده است. بنابراین زمانی که سیاست‌های دولت موجب افزایش لشگر بیکاران می‌شود، تعهدات صندوق بیمه بیکاری را دولت باید تامین کند که هیچگاه چنین اتفاقی رخ نداده است. 

اینکه دولت برای تامین منابع بیمه بیکاری و پرداخت آن به افرادی که به دلیل برقراری محدودیت‌های اجتماعی در دوران کرونا، بیکار شدند، به صندوق توسعه ملی متکی باشد، تا چه اندازه مطلوب به نظر می‌رسد؟ 

کمک صندوق توسعه ملی موقت است و از لحاظ میزان ریالی حقوقی که به بیکاران پرداخت شد یا مدت زمان پرداخت، کفاف نمی‌دهد. اعتباری که از این محل وارد صندوق بیمه بیکاری می‌شود، قابل اتکا و اطمینان نیست و حسب مورد اتفاق می‌افتد. اگر دولت واقعا در پی اجرای اصل ۲۹ قانون اساسی است، باید یک قانون بیمه بیکاری که شمولیت آن عام باشد را تعریف کند؛ به این معنی که تمام افراد جامعه در هر شرایطی اعم از اینکه بیکار شده باشند، یا وارد بازار کار نشده باشند، را پوشش دهد. بنابراین، بیمه بیکاری تنها یک بخش از اصل ۲۹ قانون اساسی است؛ اما حداقل تامین منابع برای عام تعریف کردن بیمه بیکاری، نیازمند یک بودجه دائمی و مستمر است که پشتوانه حقوقی محکم و ساختار تشکیلاتی درست باشد؛ ساختاری که دستگاه‌های مرتبط باید با یکدیگر همکاری کنند.

در حال حاضر اما صندوق بیمه بیکاری یک صندوق بیمه‌ای است که هیچ ارتباطی با اصل ۲۹ قانون اساسی ندارد. در حال حاضر، کارگر حق بیمه پرداخت می‌کند و ما به ازای این حق بیمه باید از قانون تامین اجتماعی استفاده کند؛ اما همین امکان هم برای کارگرانی که قراردادهای موقت دارند و بازار کار این شرایط را به آن‌ها تحمیل کرده است، وجود ندارد. در نتیجه، این قانون محدودیت‌هایی را ایجاد کرده است که در شرایط عادی هم عده‌ای قابلیت بهره‌برداری از حق بیمه‌ای که پرداخت کرده‌اند را ندارد. 

حالا که نمی‌توان بر روی منابع صندوق بیمه بیکاری حساب باز کرد، می‌توان از چه محل‌های منابع لازم برای اجرای تعهدات دولت در اصل ۲۹ قانون اساسی را فراهم ساخت؟ 

کار سختی است و نیازمند پژوهش‌های جامع؛ پژوهش‌هایی که نتایج‌شان مورد توافق تمام دستگاه‌ها باشد؛ چراکه اگر قرار بر گسترش شمولیت و پرداخت مقرری بیکاری باشد، منابعی که از محل سهم ۳ درصدی حق بیمه تجهیز می‌شود، کافی نیست و باید منابع بیشتری را اجیر کنیم. ضمن اینکه مستلزم مشارکت پررنگ دولت و همراهی مجلس است. 

در مقوله «نظام چند لایه تامین اجتماعی» تا چه اندازه بر فراگیری بیمه بیکاری تاکید شده است؟ 

در بیمه پایه همه اینها دیده شده است. در بیمه پایه مقرر شده که دولت باید حداقل‌های زندگی برای هر شهروند ایرانی که شناسنامه و کد ملی دارد، را تامین کند؛ حالا چه بیکار باشد و چه نباشد. علی رغم اینکه ۲ برنامه پنج‌ساله توسعه کشور بر تبیین این نظام چند لایه تاکید موکد دارند و از دولت می‌خواهند که تامین اجتماعی باید در جامعه نهادینه شود، حرکتی صورت نگرفته است؛ حتی در راه‌اندازی کار هم مشکل داریم و فقط و فقط در حد حرف و لفظ باقی مانده است. 

آیا انتظاراتی که از نظام چند لایه تامین اجتماعی وجود داشت، مربوط به زمانی نبود که برنامه‌های پنج‌ساله توسعه با چشم رشد اقتصادی مثبت تنظیم می‌شدند؟ 

نظام چند لایه تامین اجتماعی یک تفکر عام است و مربوط به دوران خاصی نیست. تمام کشورها دوره‌های رونق و رکود را دارند. دولت آمریکا با وجود کند شدن آهنگ رشد اقتصادی این کشور، پوشش همگانی بیمه بیکاری را انجام می‌دهد. در واقع این یک نسخه عمومی است. ممکن است در دوره‌هایی امکان استفاده از این ابزارها برای پوشش بیمه بیکاری در یک زمان خاص وجود نداشته باشد؛ اما حوادث طبیعی و غیرطبیعی همیشه هستند، و دولت نمی‌تواند در برابر آن‌ها مردم را رها کند. فلسفه وجودی دولت هم همین است. اگر دولت نخواهد به سیل زدگان کمک کند؛ پس چه کسی می‌تواند این کار را انجام دهد؟ بخش خصوصی؟! 

ارزیابی اولیه از تاثیرات اقتصادی کرونا، حاکی از بیکاری ۲ تا ۶ میلیون نفر تا پایان سال ۹۹ بود، اما آمار بیکاران دارای پوشش بیمه و فاقد آن، چیزی در حدود ۱.۵ میلیون نفر اعلام شد. آیا این تفاوت ناشی از شناسایی نشدن تمام بیکاران است یا اینکه ارزیابی‌ها به دور از واقعیت بود؟ 

به صورت کلی، ما نیاز به اعتماد به مرجعی داریم که اطلاعات را به صورت مستقل جمع آوری و منتشر کند؛ نه اینکه هرکس که از راه می‌رسد، بر اساس نیاز و برای پیشبرد اهداف خود آمار خلق کند. بنابراین به یک مرکزِ آماریِ قابل اتکا، که استقلال هم داشته باشد، و ذینفع نباشد، نیازمندیم؛ چراکه آمارِ ذینفع، متکی بر منافع است و نمی‌توان به آمار او اعتماد کرد؛ البته طبیعی است که گمانه‌زنی‌های اولیه با نتایج بعدی در تطابق صد درصدی نباشند. پیش از اینکه با یک سونامی مواجه شوید، می‌توانید اینکه کجا را و به چه اندازه تخریب می‌کند، پیش‌بینی کنید؛ اما سونامی که برسد، ارزیابی محقق نمی‌شود. گمانه‌زنی‌های اولیه هم در حد پیش‌بینی بوده است. زمانی هم که کرونا، لرزه به اندام اقتصادهای بزرگ جهان انداخت، کسی پیش‌بینی نمی‌کرد که یک بیماری تنفسی این چنین اقتصادهای مترقی را زمین‌گیر کند. تازه پس از اینکه درخواست پرداخت وام، برقراری بیمه بیکاری، و… به جریان می‌افتد، می‌فهمند که خسارت به چه اندازه بوده است.

مهم این است که تلاطم‌ها را چگونه در بازه‌های زمانی معنادار رصد کنیم. با وجود اینکه کرونا، موجب شد که کسب و کارهای تولید ماسک، دستکش و… رونق بگیرند و کارخانه‌هایی که تعطیل شده بودند، با ظرفیت بالا تولید این تجهیزات را از سر بگیرند و نیرو استخدام کنند، اما بدون تردید بیکاری و رکود اقتصادی ریشه یکسری صنایع و کسب و کارهای حوزه‌های مختلف را زده است. در جریان تغییر نهادی که اتفاق افتاد، کرونا با خود یک فرهنگ آورد. طبیعی است که همه بخش‌ها متاثر می‌شوند. کرونا جاهایی که فکر نمی‌کردند، تعطیل شوند را از گردونه خارج کرد. هنوز هم می‌توان انتظار داشت که در آینده این اتفاقات رخ دهد؛ البته هر متغیری که در جامعه تغییر ایجاد می‌کند، با خود فرصت هم می‌آورد. این امر قضاوت راجع به آن را سخت می‌کند.

بعدها راجع به کرونا مقاله‌های زیادی نوشته می‌شود و عده‌ای بررسی می‌کنند که آیا کرونا نعمت بود یا نقمت. برای نمونه طرف‌داران محیط زیست می‌گویند که کرونا با کند کردن روند سرمایه‌گذاری در استخراج سوخت‌های فسیلی، باعث کاهش انتشار کربن در جو شده است که این فرصت ارزشمندی برای نجات کره زمین از خطر نابودی است. در ایران هم، ابتدای ورود کرونا به کشور همه نگران آثار کرونا بر افزایش هزینه‌های بیمارستان‌های خصوصی و تعطیلی آن‌ها بودیم. این بیمارستان‌ها صدها نفر از نیروهای خود را تعدیل کردند؛ اما امروز به دلیل تقاضای بالایی که در بخش درمان ایجاد شده است، بیمارستان‌های خصوصی مجدد فعال شده‌اند و نیروهای اخراجی خود را به سر کار بازگردانده‌اند.

می‌خواهم بگویم که الزاما ارزیابی‌های اولیه در مورد بیکاری، در برخی موارد درست از آب درنیامدند؛ اما بازهم تاکید می‌کنم که برای درک تحولات و پیش‌بینی اثرات پدیده‌ها به ویژه‌ای پدیده‌ای مانند کرونا که میلیون‌ها نفر را بیکار و فقیر کرده است، نیاز به سنجش آمارها در یک فضای مستقل و خارج از اراده ذی‌نفعان داریم. در غیر این صورت قدرت برنامه‌ریزی دقیق اقتصادی را مانند امروز از دست می‌دهیم و نمی‌توانیم از بیکاران حمایت کنیم. 

گفتگو: پیام عابدی