توسط رئیس دیوان محاسبات کشور؛
گزارش تفریغ بودجه سال ۹۲ کشور قرائت شد
گزارش تفریغ بودجه، که محصول بررسی و حسابرسی‌های مالی و محاسباتی است این قابلیت را دارد که تأثیر بودجه بر شاخص‌ها و متغیرهای کلان اقتصادی را تبیین و تشریح نماید.
گزارش تفریغ بودجه کشور در سال ۹۲ امروز در صحن علنی مجلس توسط رئیس دیوان محاسبات کشور قرائت شد.
به گزارش ایلنا٬ متن کامل گزارش تفریغ بودجه سال ۹۲ کشور که توسط امین‌حسین رحیمی٬ رئیس دیوان محاسبات کشور قرائت شد٬ به شرح زیر است:
مقدمه قرائت تفریغ بودجه توسط رییس دیوان محاسبات:
با درود به روح مطهر و منور حضرت امام راحل و ارواح طیبه شهدای گرانقدر و آرزوی صحت و سلامتی برای مقام معظم رهبری و همه خدمت‌گزاران به نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران و با تقدیم سلام به محضر شما نمایندگان محترم ملّت شریف ایران، فرا رسیدن ایام ا… دهه مبارک فجر و سالروز پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی ایران را به مقام عظمای ولایت و کلیه نمایندگان محترم و ملت همیشه سرافراز ایران اسلامی تبریک و تهنیت عرض نموده و اعتلای هرچه بیشتر اهداف انقلاب اسلامی ایران را از خداوند متعال مسئلت دارم.
یقیناً، تصویب قوانین بودجه سنواتی محصول زحمات بی‌دریغ و بررسی‌های دقیق کار‌شناسی نمایندگان ملت است اینجانب معتقدم اعمال نظارت موثر و ارائه گزارش تفریغ دقیق و به موقع، بهترین پاسخ به منظور ارج نهادن به این اقدام مهم و خطیر نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی است.
بر این اساس مجموعه دیوان محاسبات کشور با انگیزه و دلگرمی مضاعف، منبعثاز حمایت‌های کلیه منتخبان ملت بر اساس اصل(۵۵) قانون اساسی، گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۲ را به عنوان بیست و پنجمین گزارش تفریغ بودجه پس از پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی پیش از موعد مقرر تقدیم مجلس شورای اسلامی نموده است.
ضمن تشکر از شما نمایندگان محترم به خصوص ریاست محترم مجلس شورای اسلامی و اعضای هیات رئیسه به جهت اختصاص فرصت در رابطه با ارائه گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور به استحضار می‌رساند:
گزارش مذکور حاصل انجام کارشناسی‌های فنی و تخصصی در(۲۷۰) روز از سال و(۴۵) جلسه کارگروه فنی و حقوقی و چندین جلسه هیأت عمومی متشکل از رئیس، دادستان و مستشاران دیوان محاسبات می‌باشد.
لازم به یادآوری است گزارش تفریغ بودجه، که محصول بررسی و حسابرسی‌های مالی و محاسباتی است این قابلیت را دارد که تأثیر بودجه بر شاخص‌ها و متغیرهای کلان اقتصادی را تبیین و تشریح نماید لذا پیشنهاد می‌گردد مراکز علمی و پژوهشی به ویژه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، آثار اقتصادی این گزارش مهم مالی را بر تورم، نقدینگی، تحولات ارزی، اشتغال و غیره بررسی و نتایج آنرا به نمایندگان محترم ارائه نمایند.
اگرچه گزارش تفریغ بودجه کل کشور با هدف ارزیابی عملکرد بخش عمومی و پاسخگویی مالی از حیثرعایت قوانین و مقررات و محدودیتهای بودجه‌ای و بررسی کارآیی و اثربخشی فعالیت‌های انجام شده توسط دستگاههای اجرایی، تهیه و تنظیم می‌گردد و به اتکاء اصل شفافیت، می‌بایست با ارائه شمائی از گردش مالی کشور مبنای تنظیم راهبردهای مالی و اقتصادی کشور تلقی گردد لیکن به دلیل عدم درج اعتبار برخی از دستگاه‌ها نظیر شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی در بودجه کل کشور این مهم محقق نشده و مالاً تفریغ بودجه کل کشور به دلیل عدم شمولیت به اطلاعات کامل و منسجم از حجم گردش مالی کشور نمی‌تواند مبنایی اصلی در تصمیمات کلان اقتصادی تلقی گردد لذا با توجه به ضرورت تصمیمات دقیق و سنجیده بویژه در زمان وجود تهدید اقتصادی علیه کشور پیشنهاد دارد؛ با اصلاح قانون برنامه و بودجه و قانون محاسبات عمومی کشور این نقیصه مرتفع گردد.
به موجب ماده(۱۰۴) قانون محاسبات عمومی، فرآیند تفریغ بودجه در برگیرنده فعالیت‌های مرتبط با گرد آوری شواهد، پیرامون اطلاعات مندرج در صورتحساب عملکرد و تطبیق صورتحساب مزبور با مدارک جمع آوری شده است.
به تعبیر دیگر بر مبنای این ماده، دیوان محاسبات کشور مکلف است با بررسی حساب‌ها و اسناد و مدارک و تطبیق با صورتحساب عملکرد سالانه بودجه کل کشور نسبت به تهیه گزارش تفریغ بودجه سالانه اقدام و هرسال گزارش تفریغ بودجه سال قبل را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم نماید بر این اساس گزارش مذکور را با لحاظ به تبصره(۱) ماده(۲۲۱) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به استحضار می‌رساند:
متن کامل گزارش تفریغ بودجه سال ۹۲ کشور
منابع و مصارف بودجه کل کشور در سال ۱۳۹۲(بر مبنای قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۲) پس از کسر ارقام دوبار منظور شده بالغ بر هفتصد و ده(۷۱۰) هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به بودجه پانصد و شصت و شش(۵۶۶) هزار میلیارد تومانی سال ۱۳۹۱ کل کشور حدود بیست و پنج(۲۵) درصد افزایش داشته است.
بودجه کل کشور در سال ۱۳۹۲ مطابق قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور شامل «منابع عمومی دولت» به مبلغ یکصد و نود و چهار(۱۹۴) هزار میلیارد تومان، «درآمدهای اختصاصی» به مبلغ بیست و پنج(۲۵) هزار میلیارد تومان و «منابع شرکتهای دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت» به مبلغ پانصد و سی و شش(۵۳۶) هزار میلیارد تومان می‌باشد.
از مبلغ یکصد و نود و چهار(۱۹۴) هزار میلیارد تومانی منابع عمومی دولت مبلغ نود و یک(۹۱) هزار میلیارد تومان آن، معادل چهل و هفت(۴۷) درصد مربوط به «درآمد‌ها»، مبلغ شصت و شش(۶۶) هزار میلیارد تومان آن معادل(۳۴) درصد مربوط به «واگذاری دارائیهای سرمایه‌ای» و مبلغ سی و هفت(۳۷) هزار میلیارد تومان معادل(۱۹) درصد آن مربوط به «واگذاری دارائیهای مالی» می‌باشد.
از مصارف عمومی پیش بینی شده در بودجه کل کشور معادل یکصد و بیست و هشت(۱۲۸) هزار میلیارد تومان آن به میزان شصت و شش(۶۶) درصد به اعتبارات هزینه‌ای و معادل پنجاه و دو(۵۲) هزار میلیارد تومان آن برابر با بیست و هفت(۲۷) درصد به اعتبارات تملک دارائیهای سرمایه‌ای و چهارده(۱۴) هزار میلیارد تومان آن معادل هفت(۷) درصد به اعتبارات تملک دارائیهای مالی اختصاص دارد.
ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور دارای(۲۷۷) بند و جزء بوده که در محدوده رسیدگی‌ها در نود و هشت(۹۸) بند و جزء معادل سی و پنج(۳۵) درصد موردی حاکی از عدم رعایت احکام قانونی مشاهده نشده، در یکصد و شانزده(۱۱۶) بند و جزء معادل چهل و دو(۴۲) درصد احکام قانونی به طور کامل رعایت نگردیده، در چهل و هفت(۴۷) بند و جزء نیز اهداف مد نظر قانونگذار محقق نشده و چهل و هشت(۴۸) بند و جزء نیز فاقد عملکرد بوده است.
بودجه کل کشور طی سنوات ۱۳۹۰ لغایت ۱۳۹۲(سه سال ابتدایی قانون برنامه پنجم توسعه) بطور متوسط سالانه بیش از ۱۰ درصد رشد داشته بطوریکه از رقم پانصد و هشت(۵۰۸) هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۰ به عنوان سال نخست برنامه به رقم هفتصد و ده(۷۱۰) هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۲، پس از اعمال اصلاح قانون، افزایش یافته است.
مجموع بودجه کل کشور(پس از کسر ارقام دوبار منظور شده) طی سنوات ۱۳۹۰ لغایت ۱۳۹۲ بالغ بر هزار و هشتصد و چهل و سه(۱،۸۴۳) هزار میلیارد تومان بوده که چهارصد و هفتاد(۴۷۰) هزار میلیارد تومان(معادل۲۶ درصد) آن به منابع عمومی دولت، شصت و یک(۶۱) هزار میلیارد تومان(معادل ۳درصد) به درآمدهای اختصاصی و هزار و سیصد و دوازده(۱.۳۱۲) هزار میلیارد تومان(معادل ۷۱ درصد) به بودجه شرکتهای دولتی اختصاص داشته است.
در طول این دوره بطور متوسط نود و دو(۹۲) درصد از «درآمد‌ها» معادل یکصد و هشتاد و سه(۱۸۳) هزار میلیارد تومان، هشتاد و شش(۸۶) درصد از «واگذاری دارائیهای سرمایه‌ای» معادل یکصد و شصت و یک(۱۶۱) هزار میلیارد تومان و سی و سه(۳۳) درصد از «واگذاری دارائیهای مالی» معادل بیست و هشت(۲۸) هزار میلیارد تومان وصول شده است.
از حیثپرداخت‌ها نیز نود و چهار(۹۴) درصد از اعتبارات هزینه‌ای معادل دویست و نود و دو(۲۹۲) هزار میلیارد تومان، شصت و یک(۶۱) درصد از اعتبارات تملک دارائیهای سرمایه‌ای معادل شصت و پنج(۶۵) هزار میلیارد تومان و دوازده(۱۲) درصد از اعتبارات تملک دارائیهای مالی معادل هفت(۷) هزار میلیارد تومان محقق شده است.
سهم درآمد‌ها، واگذاری دارائیهای سرمایه‌ای و واگذاری دارائیهای مالی از مجموع منابع عمومی کشور طی سه سال به ترتیب معادل چهل و دو(۴۲) درصد، چهل(۴۰) درصد و هجده(۱۸) درصد بوده لیکن در عمل بر اساس گزارش‌های عملکرد سه سال این نسبت به ترتیب معادل چهل و نه(۴۹) درصد، چهل و سه(۴۳) درصد و هفت(۷) درصد است.
سهم اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارائیهای سرمایه‌ای و تملک دارائیهای مالی در مجموع سه سال به ترتیب معادل شصت و شش(۶۶) درصد، بیست و سه(۲۳) درصد و یازده(۱۱) درصد تعیین شده که در عمل هشتاد(۸۰) درصد، هجده(۱۸) درصد و دو(۲) درصد محقق گردید.
بررسی روند تراز عملیاتی قوانین بودجه طی سالهای ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۲ نشان می‌دهد مبلغ تراز منفی عملیاتی در قوانین بودجه افزایش یافته است بطوریکه مبلغ آن در سال ۱۳۹۰ بیش از بیست و نه(۲۹) هزار میلیارد تومان، در سال ۱۳۹۱ بیش از سی و شش(۳۶) هزار میلیارد تومان و در سال ۱۳۹۲ بالغ بر سی و هفت(۳۷) هزار میلیارد تومان می‌باشد و بار مالی جبران تراز عملیاتی در سه سال مذکور بر دوش منابع حاصل از واگذاری دارائیهای سرمایه‌ای و مالی بوده است.
در بازه مورد بررسی پیش‌بینی شده بود دولت مجموعاً یکصد و دو(۱۰۲) هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی داشته باشد اما آنچه در عمل محقق گردید یکصد و نه(۱۰۹) هزار میلیارد تومان بوده است.
دولت بد‌ترین عملکرد را از نظر این شاخص در سال ۱۳۹۲ داشته است
در این دوره در عمل نسبت تراز عملیاتی به منابع عمومی دولت معادل ۴/۲۹ درصد بوده است. دولت بد‌ترین عملکرد را از نظر این شاخص در سال ۱۳۹۲ داشته است. نسبت تراز عملیاتی به منابع عمومی دولت در قوانین بودجه سالهای ۱۳۹۰ لغایت ۱۳۹۲ به ترتیب معادل ۶/۱۸ درصد، ۸/۲۴ درصد و ۳/۱۹ درصد بوده است.
منصرف از اینکه بودجه کل کشور سند دخل و خرج دولت محسوب می‌گردد این سند مالی مشتمل بر برنامه‌ها و سیاستهای دولت برای مدیریت کشور است که علی القاعده می‌بایست درراستای اسناد بالادستی تنظیم و ارائه گردد بخش‌های متعددی از بودجه کل کشور نظیر؛ نفت و گاز، صندوق توسعه ملی، حمایت از تولید، کشاورزی و آب، واگذاری شرکتهای دولتی، پول و اوراق مشارکت، نظام مالیاتی، تعرفه و عوارض، هدفمند سازی، امور حمایتی و… قابلیت انطباق با سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه، اقتصاد مقاومتی و سند چشم انداز ۲۰ ساله جمهوری اسلامی ایران ابلاغی مقام معظم رهبری(مدظله العالی) را دارا هستند لیکن، نکته حائز اهمیت اینکه تحقق سیاستهای کلی مستلزم تحقق متغیرهای متعدد و بعضاً متفاوت است.
حسب بررسی ارقام مربوط به منابع و مصارف بودجه عمومی دولت مندرج در قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور، نشان از افزایش سهم اعتبارات هزینه‌ای از مصارف بودجه عمومی دولت نسبت به سال ما قبل آن دارد.
این امر با توجه به اهداف مدنظر در بند(۲۱) سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه و بندهای(۱۶) و(۲۰) سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر تحقق رشد مستمر و پرشتاب اقتصادی، صرفه جویی در هزینه‌های عمومی کشور، سرمایه گذاری و تولید ثروت محتاج بازنگری است.
با عنایت به بند(۳-۲۲) سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه و بندهای(۱۳)،(۱۵) و(۱۸) سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، مبنی بر قطع کامل وابستگی اعتبارات هزینه‌ای به عواید نفت و گاز، کاهش وابستگی به منابع مالی خطرپذیر و افزایش صادرات گاز، محصولات پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی به منظور مقابله با ضربه‌پذیری درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز و افزایش ارزش افزوده، می‌بایست درآمدهای حاصل از فروش نفت به حساب جداگانه‌ای منظور و ابتدا جهت تامین اعتبار تملک دارائیهای سرمایه‌ای به مصرف برسد که به‌حمدالله این موضوع در فرایند بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۴ کل کشور مدنظر کمیسیون محترم تلفیق واقع گردیده و امیدواریم در صحن علنی مجلس شورای اسلامی نیز به این موضوع توجه ویژه‌ای مبذول گردد.
عملکرد سالهای گذشته در رابطه با فروش اوراق مشارکت، اوراق قرضه و صکوک اسلامی با اقبال عموم مواجه نبوده لیکن اجازه و اقدام در جهت انتشار اوراق مشارکت به معنی استقراض از مردم بوده که به نوعی انتقال منابع از بخش خصوصی به بخش دولتی محسوب می‌گردد.
این امر موجب می‌شود تا قدرت رقابتی بخش دولتی در برابر بخش خصوصی افزایش یابد. در شرایط فعلی که یکی از مهم‌ترین محدودیتهای فعالان اقتصادی کمبود سرمایه در گردش محسوب می‌باشد، انتشار حجم بالای اوراق بهادار دولتی می‌تواند دامنه مشکلات بخش تولیدی را گسترش دهد.
اوراق مشارکتی که دولت جهت اجرای طرحهای دارای توجیه فنی و اقتصادی خود منتشر می‌نماید عموماً صرف پروژهای عمرانی غیرانتفاعی می‌شود که جهت باز پرداخت اصل و فرع آنها دولت می‌بایست در قوانین بودجه سنوات آتی مابهازای آن را در نظر بگیرد که به نوعی فشار بر بودجه سالهای آینده می‌باشد.
همچنین عملکرد ضعیف این بخش طی سالهای اخیر موجب شده تا بانک‌ها از پذیرش عاملیت فروش این اوراق خودداری نمایند. به طور حتم عدم تقویت همه جانبه نظام مالی کشور و عدم امکان ایجاد ثبات در اقتصاد ملی در مغایرت با بند(۹) سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی می‌باشد.
مطابق بند(۲۲) سیاستهای کلی برنامه پنجم و ماده(۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل شده در حالیکه برخی از احکام مندرج در بند(۵) قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور از حیثعدم انطباق با مصارف پیش‌بینی شده برای منابع صندوق توسعه ملی و اعطای تسهیلات ریالی به متقاضیان در بخش‌های مختلف علاوه بر عدم همخوانی با فلسفه وجودی و اهداف اولیه مدنظر از تشکیل صندوق توسعه ملی، منجر به ورود بخشی از منابع به صورت ریالی به جریان اقتصاد ملی شده که با وجود دشواری جهت دسترسی به منابع ارزی مذکور توسط بانک مرکزی، موجب افزایش نقدینگی و نهایتاً تورم گردیده است.
فاصله گرفتن صندوق توسعه ملی از اهداف موردنظر به ترتیبی که اشاره شد متاسفانه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۴ نیز مصداق دارد.
کل منابع صندوق توسعه ملی ناشی از اجرای احکام قانون بودجه سال ۱۳۹۲ حدود یازده میلیارد و سیصد و هشتاد دو میلیون دلار بوده که از مبلغ مذکور سهم بخش آب و کشاورزی، منابع طبیعی و محیط زیست به میزان(۱۰%) معادل یک میلیارد و یکصد و سی و هشت میلیون دلار تعیین شده که عملاً حدود(۸%) از منابع مذکور معادل هشتصد و نود و یک میلیون دلار به بخش اشاره شده اختصاص یافته، سهم بخش صنعت و معدن به میزان(۱۰%) معادل یک میلیارد و یکصد و سی و هشت میلیون دلار تعیین شده که عملاً حدود(۹%) از منابع مذکور معادل یک میلیارد و سیزده میلیون دلار به بخش اشاره شده اختصاص یافته، سهم بخش قطار شهری کلان شهر‌ها و حمل و نقل عمومی شهری معادل دو میلیارد دلار تعیین شده که عملاً از منابع مذکور مبلغ سی میلیون دلار اختصاص یافته، سهم سرمایه‌گذاران بخش خصوصی یا تعاونی برای طرحهای توسعه‌ای بالادستی نفت و گاز با اولویت میادین مشترک با تضمین وزارت نفت بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و تولیدی از منابع مذکور به میزان(۱۸%) معادل دو میلیارد و چهل و نه میلیون دلار تعیین شده که عملاً حدود(۹/۱۷%) از منابع مذکور معادل دو میلیارد چهل و دو میلیون دلار به بخش مورد اشاره اختصاص یافته و سهم خرید هواپیما برای شرکتهای هواپیمایی غیردولتی ایرانی به میزان(۵%) معادل پانصد و شصت و نه میلیون دلار تعیین شده که عملاً حدود(۵/۳%) از منابع مذکور معادل سیصد و نود و سه میلیون دلار به بخش مورد اشاره اختصاص یافته است.
استفاده از ظرفیت اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها در جهت ارتقای شاخصهای عدالت اجتماعی طبق بند(۴) سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی مقرر شده که این مهم در بند(۳۴) سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه نیز مورد تاکید قرار گرفته است لیکن عدم تغییر در روند اعطای یارانه‌ها به جامعه هدف در بندهای ۸۰ و ۸۱ قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور و عدم شناسایی افراد نیازمند و تفکیک میان گروه‌های مختلف درآمدی ضمن آنکه منجر به توزیع نامناسب منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها می‌شود به دلیل عدم حرکت در راستای جبران نابرابری‌های غیر موجه درآمدی میان اقشار مختلف جامعه مغایر سیاستهای کلی حاکم می‌باشد.
همچنین به موجب ماده(۸) قانون صدرالاشاره ۳۰% خالص وجوه حاصل از اجرای قانون مذکور به منظور پرداخت کمک‌های بلاعوض، یارانه سود تسهیلات و یا وجوه اداره شده در بخش تولید پیش‌بینی شده که این امر در جزء(۲-۸۱) قانون بودجه سال ۱۳۹۲ مغفول مانده و بنا به دلایل پیش گفته با سیاستهای مربوطه همخوانی ندارد.
شایان ذکر اینکه روند اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها از حیثنحوه پرداخت یارانه نقدی و افزایش سهم بخش تولید از منابع حاصله در لایحه بودجه سال ۱۳۹۴ نیز مورد بازنگری و اصلاح واقع نشده است.
خوشبختانه تصمیم اخیر کمیسیون محترم تلفیق می‌تواند گام مؤثر در جهت اجرای مناسب‌تر قانون هدفمندسازی یارانه‌ها باشد لیکن با اجرای مطلوب بسیار فاصله داریم.
درآمدهای مالیاتی به عنوان درآمدهای پایدار در تأمین هزینه دولتهادر نظام بودجه‌ریزی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار هستند. علاوه بر این مالیات‌ها به عنوان ابزاری کارآمد در اعمال سیاستهای مالی، توزیع درآمد و تخصیص عوامل تولید مورد استفاده قرار می‌گیرند. عدم تحقق درآمدهای مالیاتی موجب ایجاد شرایط نامطلوب در تراز مالی دولت و به تبع آن اقتصاد کشور خواهد شد.
با عنایت به اینکه امروزه در ادبیات اقتصادی مربوط به مالیات، حرکت به سمت مالیات‌های غیرمستقیم به دلایل مختلف از جمله کاهش هزینه‌های وصول و تمکین بیشتر مالیاتی مودیان مورد تأکید می‌باشد بنابراین از دولت و شما نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی درخواست دارد نسبت به تحقق این مهم اهتمام بیشتری مبذول نمائید.
گرچه با توجه به بند(الف) ماده(۱۱۷) قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر افزایش سهم درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی به ۱۰ درصد، این نسبت بدون احتساب درآمدهای گمرکی طی سالهای ۱۳۸۴ لغایت ۱۳۹۱ بطور متوسط معادل ۵ درصد و با احتساب درآمدهای گمرکی معادل ۷ درصد می‌باشد لیکن نسبت مذکور در اقتصاد توسعه‌یافته معادل ۴۰ تا۳۰ درصد و در اقتصادهای در حال توسعه معادل ۳۰ تا۲۰ درصد از تولید ناخالص داخلی است بنابراین نسبت به اهداف مقرر در قانون برنامه و سطح استاندارد بین‌المللی بسیار فاصله وجود دارد.
بررسی‌های انجام شده توسط دیوان محاسبات کشور در حوزه وصول مالیات‌ها نشان از آن دارد که مالیات تشخیص داده شده بر اساس رسیدگی پرونده مالیات بر ارزش افزوده چند برابر میزان مالیات اظهار شده توسط مودیان است.
به عبارتی مبالغ بسیار زیادی از مالیات ارزش افزوده را مودیان از مردم گرفته لیکن به خزانه واریز ننموده‌اند فلذا سازمان امور مالیاتی می‌بایست در جهت رسیدگی به پرونده‌های مالیات بر ارزش افزوده توجه جدی نماید. بعنوان نمونه در بررسی دیوان محاسبات کشور مشخص شد، حدود ۱۰ هزار میلیارد تومان مالیات بر ارزش افزوده شرکتهای پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی در طی سنوات ۱۳۹۰،۱۳۹۱و ۱۳۹۲بوده که بخش قابل توجه‌ای از آن هم تاکنون به خزانه واریز شده است.
انطباق بودجه با اهداف و سیاستهای وضع شده در اسناد بالادستی من‌جمله قوانین برنامه توسعه، نمایانگر حرکت در جهت تعیین شده برای دستیابی به رشد و توسعه می‌باشد و نبود رابطه منطقی و منسجم بین بودجه و اهداف و سیاست‌ها، بیانگر عدم تناسب است؛ در سالهای اخیر در حالیکه سعی می‌شود بودجه اتکاء کمتر بر ذخایر زیرزمینی و بالاخص نفت و گاز تنظیم شود، عملاً مشاهده می‌شود مبالغ معتنابهی از منابع مالی از محل فروش نفت وگاز تامین می‌شود.
از سوی دیگر عدم تکافوی مبالغ بودجه‌ای موجب می‌شود فعالیت‌های مدنظر قابل اجرا نبوده و اهداف و سیاستهای مشخص، قابل دستیابی نباشد؛ در برخی بندهای قانون بودجه، به دلیل ناکافی بودن مبالغ تعیین شده، اهداف و سیاستهای مقرر تحقق پیدا نکرده است.
بخشی از این عوامل ناشی از بکارگیری ابزارهای عمدتاً منسوخ برای پیش بینی درآمد‌ها و برآورد هزینه هاست، موضوعی که نیاز به عزم جدی دارد.
بودجه ریزی بر مبنای عملکرد:
با عنایت به محدودیت منابع و افزایش هزینه‌های عمومی دولت بویژه در سنوات اخیر و از همه مهم‌تر عدم شفافیت بودجه کل کشور در زمینه مصارف و منابع بودجه، ضرورت اصلاح و بهبود سیستم‌های برنامه ریزی، کنترل و مدیریت منابع بخش عمومی بیش از گذشته نمایان می‌شود.
براین اساس لازم است با هدف شفاف سازی، ارزیابی آسان‌تر بودجه سنواتی و ارتقاء سطح مسولیت پاسخگوئی مدیران در قبال ملت، نظام بودجه ریزی با یک تحول اساسی از بودجه برنامه‌ای به عملیاتی تغییر یابد.
بودجه‌ریزی عملیاتی، روش‌ها و ساز و کارهای ارتباط بین اعتبارات تخصیص یافته به دستگاههای اجرائی را با خروجی‌ها و پیامدهای آنها از طریق بکارگیری اطلاعات عملکردی در تخصیص منابع تقویت می‌سازد.
بعبارتی بودجه عملیاتی، یک برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه است که رابطه میان میزان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه با نتایج بدست آمده از اجرای آن با تاکید بر دقت در هزینه یابی فعالیت‌ها و براساس قیمت تمام شده کالا و خدمات را نشان داده و مزایایی چون صرفه جوئی، ارتقاء کارآمدی و اثربخشی، پرهیز از موازی کاری و همچنین بهبود عملکرد مدیریت را در پی خواهد داشت. لذا با اتکا به چنین روشی بررسی عملکرد واقعی مدیران مورد سنجش دقیق قرار گرفته و کشور با هزینه کمتری اداره خواهد شد.
با عنایت به موارد پیش‌گفته و علیرغم تاکید مقنن طی یک دهه گذشته در اسناد و قوانین متعدد از جمله، جزء(۲) بند(ب) تبصره(۴) قانون بودجه سال ۱۳۸۳، ماده(۱۳۸) قانون برنامه چهارم توسعه، ماده(۱۶) قانون مدیریت خدمات کشوری، بند(۳۲) سیاستهای کلی تنظیم برنامه پنجم توسعه کشور ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری و همچنین مفاد ماده(۲۱۹) قانون برنامه پنجم توسعه اقدامات موثری در جهت عملیاتی کردن بودجه انجام نپذیرفته است.
از طرفی با توجه به ابلاغ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی توسط مقام معظم رهبری جهت اجرای این سیاست‌ها پیشنهاد می‌گردد تدوین و اجرای بودجه عملیاتی برای سال ۱۳۹۴ و یا نهایتاً سال ۱۳۹۵ به عنوان ضروری‌ترین و فوری‌ترین اقدام در دستور کار دولت و مجلس محترم قرار گیرد.
بررسی میزان شفافیت بودجه
مشکل ابهام و عدم صراحت در بودجه کل کشور(عدم شفاف سازی) یکی از مسائلی است که از طرفی کارآمدی نظام بودجه‌ریزی کشور را با مشکل روبرو ساخته و از طرف دیگر موجب بروز مانع و محدودیت در انجام فعالیت‌های دستگاههای اجرایی شده است.
تدوین لایحه بودجه به عنوان مهم‌ترین سند مالی دولت در یک فرآیند طولانی و با حضور و دخالت اکثریت مسئولان کشور صورت می‌گیرد. به طور متوسط قانون بودجه از زمان تمهید مقامات تهیه لایحه تا تصویب و ابلاغ به دولت ۱۴۰ روز فعالیت مستمر را به خود اختصاص می‌دهد.
به رغم دقت‌های بسیاری که در هر مرحله به عمل می‌آید، گاه در تهیه متون و ارائه احکام و عبارات ابهاماتی دیده می‌شود که امکان اجرای حکم را از بین می‌برد. همچنین در برخی موارد از لحاظ طرف خطاب و نامعین بودن دریافت کننده اعتبار این فقدان شفافیت وجود دارد.
این عدم شفافیت موجب می‌شود امکان اجرای بودجه از بین رفته و یا بین تصویب کننده و مجری زمینه مشترکی بوجود نیاید.
همچنین در اکثر سال‌ها دستگاههای اصلی دولت با کسری اعتبار برای پرداخت حقوق و مزایا مواجه می‌شوند یا به دلیل عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده، تخصیص و پرداخت به طرحهای عمرانی کاهش یافته و بهره‌برداری از سرمایه‌گذاری‌ها با تاخیر مواجه می‌شود.
مجوزهای مختلف مالی، ردیفهای متفرقه، جداول کمک‌ها تکالیف مندرج در بند‌ها برای اجرای احکام خاص با استفاده از منابع داخلی شرکت‌ها و سازمان‌ها بدون مشخص شدن منبع دقیق و… از دیگر موارد عدم شفافیت در بودجه کل کشور است.
وجود بندهای متعدد بر ماده واحده قانون بودجه و ردیفهای متفرقه، دو عامل مهمی هستند که به این موضوع دامن می‌زنند.
بخش عمده‌ای از اعتبارات بودجه عمومی در قالب ردیفهای متفرقه به صورت متمرکز و بدون اختصاص به دستگاه اجرایی و‌گاه بدون تعیین محل مصرف به تصویب می‌رسد و سپس بر حسب مورد به وسیله دولت یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور میان استان‌ها و دستگاههای اجرایی توزیع می‌شوند.
هر چند از جمله دلایل موافقان وجود چنین ارقامی در بودجه انعطاف پذیری بودجه است لیکن وجود ارقامی در حدود ۴۰ درصد بودجه عمومی در قالب ردیفهای متفرقه شفافیت بودجه را بسیار تحت تاثیر قرار می‌دهد و بودجه را در حکم کیسه پولی می‌کند که دولت از آن پول برداشته و در موارد مورد نظر خود مصرف نماید.
بنابراین دلایل وجودی ردیفهای متفرقه و بندهای قانون بودجه به عنوان بخشی از بودجه کل کشور به گونه‌ای نمی‌باشد که همه ساله شاهد وجود اینگونه موارد در قوانین بودجه باشیم.
ارقام دوبار منظور شده نیز از دیگر عوامل کاهش شفافیت بودجه به شمار می‌آید. با توجه به تعاملات مالی که بین بودجه شرکتهای مختلف دولتی و همچنین بین بودجه عمومی و بودجه شرکتهای دولتی وجود دارد برخی ارقام در هر دو طرف تعامل منظور می‌شود که با توجه به احتساب مضاعف باید کسر شود. این تعاملات باید به صورت شفاف در قالب سرفصل‌های روشن در بودجه مشخص شود تا علاوه بر اینکه میزان دقیق ارقام دوبار منظور شده در بودجه تعیین شود بتوان نحوه انتقالات مابین شرکتهای دولتی و همچنین بودجه شرکتهای دولتی و بودجه عمومی را مشخص نمود. طی سالهای اخیر ارقام دوبار منظور شده به صورت سرجمع در بودجه اعلام شده و دسترسی به ریز آنها میسر نیست.
وجود ردیفهای متفرقه متعدد و اختصاص مبالغ قابل توجه و خارج از برنامه، یکی از دلایل اساسی ابهام بودجه است. تجربه عملی دیوان محاسبات کشور در زمینه نظارت بر مصرف بهینه اعتبارات مصوب اثبات نموده که درج چنین ردیفهایی در قانون بودجه آثار و تبعات سوء ذیل را به دنبال دارد:
۱) سبب بی‌انضباطی مالی و از هم گسیختگی انسجام بودجه خواهد شد.
۲) بودجه برنامه‌ای را مختل و روند عملیاتی نمودن بودجه کل کشور را دچار چالش جدی می‌نماید.
۳) به دلیل درج عناوین کلی در جداول مربوط به ردیفهای متفرقه و مبهم بودن مجوزهای قانونی مربوط، شفافیت بودجه از بین خواهد رفت.
پیشنهاد می‌گردد ردیفهای مذکور به نحو قابل ملاحظه‌ای کاهش یافته و این اعتبارات در قالب برنامه مشخص به دستگاه اجرایی ذیربط اختصاص یابد.
تمامی پیش بینی‌ها حتی مواردی که به صورت درآمد - هزینه در قانون بودجه درج می‌گردد باید در سقف بودجه اعمال گردد چرا که اختصاص منابع و مصارفی که در سقف منابع و مصارف لحاظ نمی‌شود اصل جامعیت بودجه را خدشه دار نموده و نوعاً سبب تصویب متمم بودجه در حین وضع بودجه می‌گردد.
بنابه مراتب فوق هم اینک اهم موارد مندرج در گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور در بخش‌های مختلف به اختصار بدین شرح می‌باشد:
حوزه نفت و گاز:
۱) در سال ۱۳۹۲از مقدار یک میلیارد و بیست و نه میلیون بشکه نفت تولیدی، حدود ۳۴درصد به مقدار سیصد و چهل و پنج میلیون بشکه(معادل سی و شش میلیارد و سی و یک میلیون دلار) صادر و شش صد و پنجاه و هشت میلیون بشکه به مقدار ۶۴درصد تحویل پالایشگاه‌ها شده است.(۲% باقیمانده مربوط به هدر رفتگی در مبادی اولیه، ثانویه و خطوط انتقال و همچنین موجودی پایان دوره می‌باشد).
۲) در سال ۱۳۹۲از مقدار یکصد و پنجاه و شش میلیون بشکه می‌عانات گازی تولیدی، حدود(۴۲%) به مقدار شصت و پنج میلیون بشکه(معادل شش میلیارد و هفتصد و سی و دو میلیون دلار) صادر و پنجاه و نه میلیون بشکه به مقدار(۳۸%) تحویل پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها شده است.(۲۰% باقیمانده مربوط به هدر رفتگی در مبادی اولیه، ثانویه و خطوط انتقال و همچنین موجودی پایان دوره می‌باشد).
۳) در سال ۱۳۹۲ شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران از مجموع مبلغ سی و یک هزارونهصد و چهل(۳۱.۹۴۰) میلیارد تومان، مبلغ چهار هزار و دویست و سی و دو(۴.۲۳۲) میلیارد تومان به خزانه بدهکار می‌باشد و شرکتهای پتروشیمی نیز از مجموع مبلغ نه هزار و هفتصد و چهل و یک(۹.۷۴۱) میلیارد تومان، مبلغ پنج هزار و چهارصد و پنجاه و سه(۵.۴۵۳) میلیارد تومان بدهکار می‌باشد.
۴) شرکت ملی نفت ایران مبلغ شصت و نه میلیارد و ششصد میلیون ریال، معادل هشتاد و پنج و نیم درصد(۵/۸۵%) از ارزش نفت خام هدر رفته و کسری ناشی از تفاوت اندازه‌گیری در مبادی اولیه، ثانویه و خطوط انتقال را در دفا‌تر مالی خود به حساب بستانکاری دولت(خزانه‌داری کل کشور) منظور نموده است. از آنجائی که طبق مفاد بند(الف) ماده(۷) قرارداد موضوع این بند، هدر رفتگی به عهده شرکت ملی نفت ایران می‌باشد لذا می‌بایست ارزش کسری و هدر رفتگی نفت خام پس از کسر سهم(۵/۱۴) درصدی شرکت ملی نفت ایران(شامل ده درصد منظور در ماده(۲۲۹) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران) به حساب بستانکاری دولت منظور می‌گردید.
۵) مقدار بیست و یک هزار و یکصد و پنجاه و یک(۲۱.۱۵۱) بشکه نفت خام هدر رفته به تأیید اداره کل نظارت بر صادرات و مبادلات مواد نفتی وزارت نفت نرسیده است.
۶) خزانه‌داری کل کشور مبلغ دو هزار و یکصد و پنجاه و سه(۲.۱۵۳) میلیارد تومان از سهم چهارده و نیم درصدی(۵/۱۴%) شرکت ملی نفت ایران از محل واریز نقدی بابت خوراک شرکتهای پالایشی را به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها واریز نموده است.
۷) خزانه‌داری کل کشور مبلغ یک و هشت دهم(۸/۱) میلیارد تومان از سهم چهارده و نیم درصدی(۵/۱۴%) شرکت ملی نفت ایران از محل واریز نقدی بابت می‌عانات گازی تحویلی به پتروشیمی‌ها را به حساب این شرکت واریز ننموده است.
۸) بر اساس حکم تبصره(۲) جزء(۲) بند(۳) ماده واحده، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف بوده بیست و شش درصد(۲۶%) صادرات گاز طبیعی پس از کسر ارزش گاز طبیعی وارداتی را به حساب صندوق توسعه ملی واریز نماید؛ مبلغ یکصد و چهارده میلیون و ششصد و نود و هشت هزار و ششصد و هفتاد و یک و نود و شش صدم(۹۶/۱۱۴.۶۹۸. ۶۷۱) یورو از مازاد صادرات به واردات گاز کمتر به حساب صندوق توسعه ملی واریز شده است.
۹) شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران مبلغ هشت هزار و هفتصد و نود(۸.۷۹۰) میلیارد تومان بابت خوراک تحویلی و مالیات بر ارزش‌افزوده به خزانه‌داری کل کشور واریز ننموده است.
۱۰) تسویه حساب نهایی فیزیکی و مالی موضوع جزء(۴) بند(۳) ماده واحده به دلیل تأخیر شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران در ارسال گزارشات سه ماهه اول، دوم، سوم و چهارم در مواعد مقرر، منطبق با موضوع ماده(۷) آئین‌نامه اجرایی این بند انجام نشده است.
۱۱) مانده تعهدات شرکت ملی نفت ایران در ابتدای سال ۱۳۹۲ بابت عملیات قراردادهای بیع‌متقابل بالغ بر پانزده و شش دهم(۶/۱۵) میلیارد دلار بوده که در سال ۱۳۹۲ مبلغ نهصد و هفده(۹۱۷) میلیون دلار جهت طرحهای بیع‌متقابل بازپرداخت شده است.
۱۲) در سال ۱۳۹۲ مبلغ نود و چهار و نیم میلیون(۹۴.۵) دلار معادل مبلغ دویست و سی و پنج(۲۳۵) میلیارد تومان از تعهدات بیع‌متقابل گازی فازهای(۶)،(۷) و(۸) پارس‌جنوبی به دلیل عدم امکان بازپرداخت از محل می‌عانات گازی، از محل سهم چهارده و نیم درصد(۵/۱۴%) شرکت ملی نفت ایران بابت فروش دو فقره سیاهه نفت خام بارگیری شده از بندر خارک و لاوان با تأیید وزارت نفت پرداخت شده است.
۱۳) بر اساس جزء(۸) بند(۳) ماده واحده، شرکتهای دولتی تابعه وزارتخانه‌های نفت و نیرو مکلف بودهاند کلیه درآمدهای ریالی و ارزی خود را به حساب‌های تمرکز وجوه ریالی و ارزی که از طریق خزانه‌داری کل کشور به نام آنها با تائید بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران افتتاح می‌شود واریز نمایند؛ درآمد حاصل از صادرات گاز به کشور ترکیه به حساب خزانه‌داری کل کشور واریز نشده است.
۱۴) بر اساس حکم جزء(۹) بند(۳) ماده واحده، وزارت نفت از طریق شرکت تابعه ذیربط موظف بوده علاوه بر دریافت نرخ گاز، به ازای مصرف هر مترمکعب گاز طبیعی یکصد(۱۰۰) ریال به عنوان عوارض از مشترکین دریافت و پس از واریز به خزانه‌داری کل کشور، عین وجوه دریافتی را تا سقف یک هزار و ششصد(۱.۶۰۰) میلیارد تومان صرفاً برای احداثتأسیسات و خطوط لوله گازرسانی به شهر‌ها و روستا‌ها، با اولویت مناطق سردسیر، نفت‌خیز، گازخیز و استانهایی که برخورداری آنها از گاز کمتر از متوسط کشور است، مصرف نماید؛ از مبلغ یک هزار و یکصد و شانزده(۱.۱۱۶) میلیارد تومان واریز به خزانه، علیرغم درخواست وجه و پی‌گیری‌های شرکت ملی گاز ایران از وزارت امور اقتصادی و دارایی(معاونت نظارت مالی و خزانه‌دار کل کشور) به استثناء پرداخت مبلغ یکصد و چهل و هفت(۱۴۷) میلیارد تومان که در اجرای تبصره این جزء به سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور پرداخت شده، هیچگونه وجهی به شرکت ملی گاز ایران پرداخت نشده است.
۱۵) بر اساس حکم جزء(۱۵) بند(۳) ماده واحده، به وزارت نفت اجازه داده شده از طریق شرکتهای دولتی تابعه ذیربط، درآمد حاصل از فروش گازهای تولیدی همراه نفت از کلیه میادین نفتی ایران را که در حال حاضر سوزانده می‌شود، بر مبنای قیمت پایه یک سوم قیمت گاز طبیعی تصفیه شده تحویلی به صنایع، صرف طرحهای حفاظت محیط زیست وزارت نفت و شرکتهای تابعه نماید؛ ده هزار و یکصد و چهل و هفت میلیون متر مکعب گازهای تولیدی همراه نفت می‌باشد که وزارت نفت از طریق شرکتهای دولتی تابعه ذیربط هیچگونه اقدامی جهت مزایده فروش گازهای تولیدی همراه نفت از میادین نفتی ایران انجام نداده است.
۱۶) شرکتهای پالایش نفت مبلغ دویست و چهارده(۲۱۴) میلیارد تومان از عوارض موضوع جزء(۲۱) بند(۳) ماده واحده را وصول ننموده‌اند.
۱۷) بر اساس حکم جزء(۹) بند(۳) ماده واحده، خزانه‌داری کل کشور و سازمان امور مالیاتی و وزارت کشور موظف بودهاند در راستای اجرای مواد(۳۸) و(۳۹) قانون مالیات بر ارزش افزوده عوارض دریافتی از محل فروش فرآورده‌های نفتی را به قیمت سال ۱۳۹۲ محاسبه و توزیع نمایند؛ از مجموع مبلغ چهار هزار و سیصد و هفتاد و پنج(۴.۳۷۵) میلیارد تومان مالیات و عوارض ارزش افزوده، مبلغ چهار هزار و سیصد و شصت و هفت(۴.۳۶۷) میلیارد تومان پرداخت گردیده لذا شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران مبلغ هفت و هفت دهم(۷/۷) میلیارد تومان به خزانه بدهکار می‌باشد.
۱۸) بر اساس حکم جزء(۱۸) بند(۳) ماده واحده، وزارت نفت مکلف بوده در راستای اجرای ماده(۲۴) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب ۲۳/۴ / ۱۳۸۹ نسبت به تامین اعتبار برقدار کردن حداقل بیست درصد(۲۰%) از چاه‌های کشاورزی اقدام نماید، وزارت جهاد کشاورزی(دفتر امور آب و خاک) طی نامه مورخ ۳۱/۶ / ۱۳۹۲ به عنوان شرکت توانیر لیست حدود پنجاه و شش هزار(۵۶.۰۰۰) حلقه چاه دیزلی کشاورزی دارای پروانه بهره‌برداری معتبر در سراسر کشور که متقاضی برقدار کردن بودهاند را اعلام نموده لیکن هیچگونه وجهی از سوی وزارت نفت جهت برقدار کردن چاه‌های کشاورزی پرداخت نشده است.
حوزه پولی و بانکی:
۱ - بر اساس حکم جزء(۳) بند(۲) ماده واحده، اعطای هر گونه تسهیلات بانکی به بخش دولتی مشروط به عدم افزایش خالص بدهی بخش دولتی به نظام بانکی بوده و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مسئول نظارت بر اجرای این حکم می‌باشد؛ خالص بدهی بخش دولتی به نظام بانکی در پایان سال ۱۳۹۲ نسبت به ابتدای سال ۱۳۹۲ افزایش یافته است.
لذا پرداخت تسهیلات بانکی به بخش دولتی توسط بانکهای کشاورزی، ملی، مسکن، رفاه کارگران و تجارت بیش از خالص بدهی بخش دولتی به نظام بانکی در پایان سال ۱۳۹۱ به مبلغ دوازده هزار و هفتاد و دو(۱۲.۰۷۲) میلیارد تومان می‌باشد. افزایش بدهی بخش دولتی به بانک‌ها سبب افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از طریق اضافه برداشت گردیده که این بدهی یکی از اقلام پایه پولی بوده و باعثافزایش حجم نقدینگی و در نتیجه افزایش تورم می‌شود.
۲ - بر اساس حکم جزء(۸) بند(۲) ماده واحده، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف بوده با رعایت قوانین و مقررات حاکم بر این بانک وظایف زیر را اجراء نموده و گزارش اقدامات انجام شده را به صورت ماهانه از طریق رییس کل بانک مرکزی به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات و اقتصادی مجلس شورای اسلامی ارائه نماید. الف) پایش مستمر منابع ارزی کشور ب) تعیین میزان و نحوه مداخله در بازار آزاد ارز و نظارت بر حسن اجرای آن پ) مدیریت نرخ ارز با توجه به حفظ دامنه رقابت‌پذیری در تجارت خارجی ت) تعیین قیمت محاسباتی ارز جهت تسویه حساب وزارت نفت، بانک مرکزی و خزانه‌داری کل کشور؛ تا زمان تهیه گزارش هیچ مدرک و مستندی مبنی بر ارائه گزارش مکتوب به صورت ماهانه از طریق رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات و اقتصادی مجلس شورای اسلامی ارائه نگردیده است.
۳ - بر اساس حکم بند(۸) ماده واحده، به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده شده، در راستای حمایت از تولید و سرمایه و کار ایرانی معادل مبلغ سه و نیم(۵/۳) میلیارد دلار نزد بانکهای کشاورزی، صنعت و معدن و توسعه صادرات ایران، سپرده‌گذاری نماید تا مبلغ مذکور با رعایت قوانین و مقررات از سوی بانکهای عامل و با معرفی وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و علوم، تحقیقات و فناوری در قالب تأمین سرمایه در گردش واحدهای تولیدی بخش غیردولتی و شرکتهای دانش‌بنیان اعطاء شود؛ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با توجه به نوع ارز موجود(وون کره) صرفاً نسبت به سپرده‌گذاری مبلغ پنجاه و دو میلیارد و هشتصد میلیون(۵۲.۸۰۰. ۰۰۰.۰۰۰) وون کره در بانک صنعت و معدن به عنوان تنها بانک متقاضی اقدام نموده است. وزارت صنعت، معدن و تجارت تعداد(۱۱۹) واحد صنعتی را جهت استفاده از تسهیلات سرمایه در گردش موضوع این بند به بانک صنعت و معدن معرفی کرده که تا پایان سال ۱۳۹۲ صرفاً(۴) واحد صنعتی شرایط لازم(از قبیل نوع ارز مورد تقاضا، امکان بازگشت تسهیلات ارزی، تضمینات و وثائق معتبر و…) را کسب و مراتب به تصویب ارکان اعتباری بانک رسیده است.
۴ - بر اساس حکم بند(۱۶) ماده واحده، به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی پس از تأیید هیأت مدیره بانک با درخواست متقاضی، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید گذشته و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده‌اند و قادر به پرداخت اقساط تسهیلات دریافتی نیستند، برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند. همچنین جریمه خسارت تأخیر پس از تعیین تکلیف تا آن زمان و انجام تسویه حساب کامل مورد تأیید بانک یا مؤسسه مالی و اعتباری بخشوده می‌شود؛ از مبلغ شانزده هزار و دویست و هشتاد و هفت(۱۶.۲۸۷) میلیارد تومان اصل و سود تسهیلات سررسیده شده و معوق مبلغ پنج هزار و چهارصد و پنجاه و شش(۵.۴۵۶) میلیارد تومان تقسیط مجدد شده که مبلغ یک هزار و سیصد و پنجاه و شش(۱.۳۵۶) میلیارد تومان از مطالبات تقسیط شده وصول شده است. همچنین مبلغ چهارصد و هشتاد و نه(۴۸۹) میلیارد تومان از جرایم بخشیده شده است.
۵ - بر اساس حکم بند(۱۸) ماده واحده، دولت مکلف بوده است از طریق شورای پول و اعتبار، علاوه بر منابع مندرج در ماده(۹۳) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، از محل وصول اقساط وجوه اداره‌شده و فروش اموال و املاک مازاد تا سقف پانصد(۵۰۰) میلیارد تومان سرمایه سه بانک تخصصی دولتی(بانک صنعت و معدن، کشاورزی و توسعه صادرات) را به منظور اعطای تسهیلات به بنگاههای تولیدی، افزایش دهد؛ شورای پول و اعتبار در سال ۱۳۹۲ تصمیمی جهت اجرای حکم این بند اتخاذ ننموده، لذا سه بانک تخصصی دولتی(بانک صنعت و معدن، کشاورزی و توسعه صادرات) از محل منابع موضوع این بند هیچگونه افزایش سرمایه‌ای نداشته‌اند.
هدفمندکردن یارانه‌ها:
۱- منابع تامین قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال۱۳۹۲
مطابق بند(۸۰) ماده واحده، درآمد حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در سال ۱۳۹۲ بالغ بر پنجاه(۵۰) هزار میلیارد تومان پیش بینی شده که مبلغسی و هشت هزار و هشتصد(۳۸.۸۰۰) میلیارد تومان از محل اصلاح قیمتهای موضوع ماده یک قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و مبلغ یازده هزار و دویست(۱۱.۲۰۰) میلیارد تومان از محل بودجه عمومی دولت، موضوع یارانه‌های نان، برق و سایر کالا‌ها و خدمات تامین می‌گردید.
طبق گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۲ مجموع وجوه اختصاص یافته برای اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها بالغ بر چهل و سه هزار میلیارد تومان معادل(۸۶%) رقم پیش بینی شده محقق گردیده که شامل:
- مبلغ سی و یک هزار و هفتصد(۳۱.۷۰۰) میلیارد تومان از محل افزایش قیمت حاملهای انرژی و خوراک نقدی پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها
- مبلغ یازده هزار و دویست(۱۱.۲۰۰) میلیارد تومان از محل بودجه عمومی دولت تحت عنوان یارانه نان، برق و سایر کالا‌ها و خدمات مندرج در قانون
- مبلغ دویست و هشت(۲۰۸) میلیارد تومان از محل مانده وجوه انتقال یافته از سال قبل می‌باشد.
- بر اساس تبصره(۲) جزء(۲) بند(۸۱) ماده واحده، رقم درآمدی حاصل از اجرای قانون برای دوازده ماه بوده و بایستی از ارقام هزینه‌ای به‌طور ماهانه یک‌دوازدهم تخصیص داده شده و هزینه شود و جابه‌جایی ردیف‌ها ممنوع می‌باشد؛. تخصیص منابع در سال ۱۳۹۲ به صورت ماهانه یک‌دوازدهم صورت نگرفته و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور طی ابلاغ مورخ ۲۴/۱۰ / ۱۳۹۲ اعتبار ردیفهای متفرقه ۱-۵۲۰۰۰۰ و ۱۲-۵۲۰۰۰۰ را از محل کاهش اعتبار ردیف متفرقه۱۹-۵۲۰۰۰۰ افزایش داده است.
۲ - مصارف انجام شده در بخش هدفمند سازی یارانه‌ها:
طبق بند(۸۱) ماده واحده، می‌بایست تا مبلغ چهل و یک(۴۱) هزار میلیارد تومان به منظور اجرای ماده(۷) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و یارانه نان موضوع(پرداخت یارانه به سرپرست خانوار و اجرای نظام جامع تامین اجتماعی برای جامعه هدف)، تا مبلغ چهار(۴) هزار میلیارد تومان به منظور اجرای مواد(۸) و(۱۱) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها موضوع(حمایت از تولید و صنعت)، تا مبلغ پنج(۵) هزار میلیارد تومان به منظور اجرای بند(ب) ماده(۳۴) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران(مربوط به بخش سلامت) اختصاص می‌یافت.
طبق گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۲، مبلغ چهل و سه(۴۳) هزار میلیارد تومان جهت اجرای قانون منظور شده که شامل:
- مبلغ چهل و دو(۴۲) هزار میلیاردتومان سهم پرداخت نقدی به خانوار‌ها، مبلغ یک هزار میلیارد تومان مازاد بر سقف تعیین‌شده در این جزء پرداخت شده است.
- مبلغ هجده(۱۸) میلیارد تومان در اجرای ماده(۸) قانون هدفمند کردن یارانه پرداخت شده است. مبلغ مذکور به منظور تأمین ضرر و زیان مباشرین طرح ذخیره‌سازی کالا در اختیار وزارت صنعت، معدن و تجارت قرار گرفته و برخلاف مفاد حکم این بند به مصرف رسیده است.
- مازاد پرداختی جهت اجرای ماده(۷) قانون هدفمند کردن موجب عدم اختصاص وجهی به منظور اجرای بند(ب) ماده(۳۴) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران شده است.
واگذاری شرکتهای دولتی(خصوصی سازی)
- طبق جز(۱) بند(۲۷) ماده واحده، به دولت اجازه داده شده با رعایت قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم(۴۴) قانون اساسی مصوب ۲۵/۳ / ۱۳۸۷ در سقف دویست و پنجاه هزار میلیارد(۲۵۰.۰۰۰. ۰۰۰.۰۰۰. ۰۰۰) ریال نسبت به فروش سهام، سهم‌الشرکه، اموال، دارایی‌ها و حقوق مالی و نیروگاه‌های متعلق به دولت و مؤسسات و شرکتهای دولتی تابعه و وابسته اقدام نموده و منابع حاصله را به ردیف درآمدی ۳۱۰۵۰۲ جدول شماره(۵) این قانون واریز نماید. به ازای وجوه واریزی از محل اعتبارات ۹-۱۰۱۰۰۰ جدول شماره(۸) قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص دهد؛ براساس اعلام سازمان خصوصی‌سازی، در سال مالی منتهی به ۲۹/۱۲ / ۱۳۹۲، مطابق تصویب‌نامه‌های هیأت وزیران و مصوبات هیأت واگذاری٬ تعداد ده میلیارد و ششصد و شش میلیون و دویست و شصت و دو هزار و چهارصد و نود و دو(۱۰.۶۰۶. ۲۶۲.۴۹۲) سهم به ارزش یکصد و هشتاد و سه هزار و یکصد و بیست و سه میلیارد و ششصد و بیست و چهار میلیون(۱۸۳.۱۲۳. ۶۲۴.۰۰۰. ۰۰۰) ریال به بخش خصوصی واگذار شده که مابهازای وجه نقدی آن در سال ۱۳۹۲ مبلغ سی و دو میلیارد و هفتصد و شصت و چهار میلیون(۳۲.۷۶۴. ۰۰۰.۰۰۰) ریال بوده که به حساب خزانه واریز و از محل اعتبار ردیف مالی ۹-۱۰۱۰۰۰ بابت مصارف موضوع جدول شماره(۱۹) قانون بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور پرداخت شده است.
- طبق جز(۳-۱) بند(۲۷) ماده واحده، تمامی دستگاههای اجرایی که شرکتهای زیرمجموعه آنها در فهرست واگذاری قرار دارند مکلفند پس از تصویب دولت حداکثر ظرف ده روز از زمان درخواست سازمان خصوصی‌سازی، اوراق سهام و سایر اسناد مالکیتی بنگاه‌ها را به وزارت امور اقتصادی و دارایی(سازمان خصوصی‌سازی) تحویل نمایند؛ اوراق سهام متعلق به دولت در(۵۵) شرکت مشمول واگذاری بعد از مهلت مقرر ارسال شده و همچنین اوراق سهام وثیقه مدیران(متعلق به دولت) در(۸۶) شرکت بعد از مهلت مقرر ارسال شده و اوراق وثیقه مدیران(متعلق به دولت) در(۹) شرکت به سازمان خصوصی سازی تحویل نشده است.
- طبق جز(۲) بند(۲۷) ماده واحده، به منظور نظارت بر فروش اموال یا دارایی‌های غیرجاری و همچنین أخذ تسهیلات توسط بنگاههای در حال واگذاری و واگذارشده به صورت کنترلی، اسامی‌این بنگاه‌ها از سوی سازمان خصوصی‌سازی به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران اعلام می‌شود. سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف است ثبت هر گونه تغییرات در زمینه اساسنامه، سرمایه و همچنین ثبت هر گونه دخل و تصرف در اموال شرکتهای مزبور از جمله نقل و انتقال، ترهین، خرید و فروش و اجاره را پس از أخذ مجوز کتبی از سازمان خصوصی‌سازی انجام دهد.
بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران موظف است اعطای هر گونه تسهیلات به شرکتهای مذکور را مشروط به أخذ مجوز از سازمان خصوصی‌سازی نماید؛ سازمان خصوصی‌سازی فهرست اسامی تعداد(۳۲۷) شرکتهای در حال واگذاری و تعداد(۶۲) شرکت واگذارشده به صورت کنترلی را در تاریخ ۲۷/۷ / ۱۳۹۲ به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام نموده است.
- در راستای اجرای تصویب‌نامه شماره ۱۰۱۹۵۹ / ت۴۹۴۰۳ه مورخ ۶/۵ / ۱۳۹۲ هیأت وزیران، از(۱۸۳) شرکت مشمول واگذاری(بالای پنجاه درصد(۵۰%) سهام دولتی) هیچ اقدامی در جهت تشکیل مجمع برای(۸۰) شرکت صورت نپذیرفته است.
طبق جز(۱۱) بند(۲۷) ماده واحده، کلیه شرکتهای دولتی موضوع ماده(۲) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱۱ / ۱۳۸۰ و همچنین شرکتهای دولتی موضوع بند(۳) ماده(۱۸) قانون اصلاح موادی از قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم(۴۴) قانون اساسی، مشمول مقررات مواد(۳۱)،(۳۹) و(۷۶) قانون محاسبات عمومی کشور بودهاند و نظارت براجرای این جزء مشترکاً به عهده بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران و خزانه‌داری کل کشور بودهاند؛ خزانه‌داری کل کشور مفاد حکم این جزء را به بانکهای عامل و دستگاههای اجرایی مشمول ابلاغ نموده لیکن بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به وظیفه نظارتی خود عمل ننموده و به تبع آن بانک‌ها نیز مفاد حکم این بند را رعایت ننموده‌اند.
سایر پیشنهادهای کلی:
۱ -) رویکرد بودجههای سنواتی بایستی متناسب و در جهت اهداف مقرر در برنامههای پنج ساله باشد. مشخص بودن ارتباط بین بودجههای سنواتی و برنامههای توسعه و همچنین تصریح آن در قوانین بودجه، می‌تواند به شناسایی به موقع انحرافات و رفع آن منتهی گردد؛ پیشنهاد می‌شود که معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی مکلف به ارائه چگونگی این ارتباط(از طریق ارائه آمار و اطلاعات در متن قانون بودجه) گردد.
۲ -) یکی از موضوعات قابل توجه در عملکرد سنوات گذشته قانون بودجه بروز مشکلات عدیده در مسیر اجرای احکام مربوط بدلیل عدم تصویب به موقع آیین نامه‌های اجرایی و دستورالعمل‌های مربوطه می‌باشد. با عنایت به اینکه مهلت مقرر جهت تصویب آیین نامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی قانون بودجه سنواتی معمولا کمتر از سه ماه می‌باشد به منظور پیشگیری از وقوع چنین موانعی تصویب به موقع آنها اکیداً توصیه می‌شود.
۳ -) شناسایی و کشف مشکلات و معضلات کلان بودجه مستلزم بررسی ابعاد مهم و تأثیر گذار در بودجه بوده تا با آسیب‌شناسی دقیق هر بخش، نسبت به رفع آن اقدام و بدینوسیله برخورداری از نظام مطلوب بودجه‌ای میسر گردد.
۴ -) استقرار نظام بودجه ریزی عملیاتی مبتنی بر برآورد دقیق و واقعی درآمد‌ها و هزینه‌ها
در این راستا اجرای موارد ذیل ضروریست:
- اصلاح نظام حسابداری دولتی متناسب با الزامات نظام بودجه‌ریزی عملیاتی.
- الزام شرکتهای دولتی در تعیین قیمت واقعی تمام شده کالا و خدمات و اجرای نظام بودجه‌ریزی عملیاتی.
- ایجاد تناسب بین اعتبارات اختصاص یافته به هر یک از دستگاههای اجرایی با شاخصهای کلان تعیین شده در قانون.
- حذف ردیفهای متفرقه‌ای که اعتبار آن قابل تخصیص به دستگاههای ذیربط می‌باشد و تحدید آن به موارد غیر قابل پیش‌بینی.
- تخصیص اعتبارات براساس عملکرد و نتایج حاصل از فعالیت‌ها و متناسب با قیمت تمام شده.
۵ - عدم تأمین کسری بودجه از طریق فروش دارایی‌های سرمایه‌ای، اوراق مشارکت و…
۶ - حذف اعتبارات غیرضرور مانند ردیفهای مربوطه در کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی
۷ - اولویت بندی مصارف بودجه‌ای به ویژه در طرحهای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای
۸ - کاهش حجم دولت از طریق اجرای صحیح قانون نحوه اجرای اصل(۴۴) قانون اساسی
۹ - تنوع‌بخشی به منابع تأمین هزینه‌های عمرانی
۱۰ - طراحی سازوکارهای مناسب برای استفاده هر چه بیشتر از وجوه اداره شده
۱۱ - الزام دستگاه‌ها به واگذاری طرح‌ها یا پروژه‌ها و پیش‌بینی معافیت‌ها و مکانیسم‌های تشویقی برای تسریع در واگذاری طرحهای عمرانی
۱۲ - بازنگری در وظایف دولت و دستگاههای اجرایی براساس قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی
۱۳ - ساماندهی(واگذاری، حذف، تعدیل عملیات و…) طرحهای عمرانی برمبنای قلمرو فعالیت‌های اقتصادی دولت، تمرکززدایی از طریق واگذاری امور اجرایی طرح‌ها به دستگاههای تابعه استانی
۱۴ - تغییر روش‌های برنامه‌ریزی توسعه کشور از برنامه‌ریزی جامع به برنامه‌ریزی مسأله‌محور
۱۵ - ساماندهی طرحهای موجود براساس اولویت اهداف
۱۶ - تعیین ارتباط شفاف بین طرحهای مندرج در قوانین بودجه سالیانه(اعم از ملی واستانی) و اهداف کم‍ّی برنامههای توسعه
