مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرد؛
آسیبشناسی نظام حوزه‌بندی انتخابات مجلس در دوره مشروطه تا انقلاب اسلامی ایران
یکی از پیش‌نیازهای اصلی برگزاری انتخابات، تقسیم سرزمین به حوزه های انتخاباتی با مرزهای مشخص و مبتنی بر قوانین انتخاباتی است.
به گزارش ایلنا، فرایند ترسیم این مرزها که از آن با عنوان فرایند تحدید مرزهای حوزه های انتخابیه هم یاد می شود، عبارت است از ترسیم تعدادی خط روی نقشه با هدف تقسیم یک منطقه به چندین حوزه انتخابیه مجزا که از هریک از آنها یک یا چند نماینده انتخاب می‌شوند. ساختار رسمی و مجموعه قوانین مرتبط با ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه، باید به چهار مسئله بپردازد: نهاد مسئول ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه؛ علت/علل اصلاح مرزهای حوزه های انتخابیه؛ معیارهای ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه و مشارکت مردم در فرایند ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه.
نظام حوزه بندی انتخاباتی در ایران از منظر موارد فوق همواره ایراد های اساسی داشته که اصلاح آن ضروری است. ازآنجاکه ویژگی های تاریخی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی هر کشور می تواند تأثیر عمیقی بر نحوه ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه آن کشور بگذارد، برای طراحی نظام حوزه بندی انتخاباتی بهینه در ایران ضروری است ابتدا یک آسیب شناسی از نظام حوزه بندی انتخاباتی کشور و تغییرات آن طی زمان ارائه شود. با توجه به اینکه نظام حوزه بندی کنونی ریشه در اولین قانون اساسی ایران و قوانین انتخاباتی عصر مشروطه دارد، گزارش حاضر ازطریق استخراج مباحث مرتبط با فرایند تدوین قوانین مرتبط با حوزه بندی انتخاباتی از مشروح مذاکرات ۲۴ دوره مجلس شورای ملی و نیز قوانین مصوب آن دوره، به آسیب شناسی نظام حوزه بندی انتخاباتی و روند تغییرات حوزه های انتخاباتی از زمان تدوین نخستین نظام نامه انتخابات در عصر مشروطه تا انقلاب اسلامی ایران می‌پردازد. نتایج پژوهش نشان دهنده موارد ذیل است:
۱. نهاد مسئول ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه: نهاد مسئول ترسیم طرح اولیه جدول حوزه های انتخاباتی از دوره اول تا چهاردهم مجلس شورای ملی (به استثنای نظام نامه انتخابات دودرجه‌ای و دوره نهم مجلس شورای ملی)، کمیسیون هایی شکل گرفته از نمایندگان مجلس بوده است. از مجلس شانزدهم ترسیم طرح اولیه جدول حوزه بندی انتخاباتی را دولت برعهده گرفت. همچنین در عصر مشروطه وظیفه تصویب نهایی جدول حوزه بندی انتخاباتی (به استثنای نظام نامه انتخابات دو درجه ای) همواره برعهده مجلس شورای ملی بوده است. در ادواری که ترسیم طرح اولیه مرزهای حوزه های انتخابیه برعهده مجلس شورای ملی بوده است، در کنار نبود آمارهای رسمی از جمعیت نقاط مختلف کشور، در نظر گرفتن ملاحظات سیاسی، اعمال نفوذ و قدرت نمایندگان سبب شد حوزه بندی انجام شده از ایرادهای اساسی برخوردار باشد. در ادواری که ترسیم طرح اولیه حوزه بندی انتخاباتی را دولت در قالب لایحه انجام داد نیز اغلب به شیوه های مختلف تلاش شد نظرات نمایندگان مجلس شورای ملی درباره چگونگی ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه اخذ و اعمال شود. با توجه به بی طرف نبودن نمایندگان مجلس شورای ملی و مسئله تعارض منافع، نتیجه این رویه تأثیرگذاری جغرافیای «قدرت» در امر حوزه بندی انتخاباتی بوده است که پیامد آن نواقصی مانند در نظر گرفتن ملاحظات سیاسی در امر حوزه‌بندی، عدم تأمین برابری قدرت رأی‌دهی، عدم پیوستگی جغرافیایی نقاط درون برخی حوزه ها و عدم تطابق مرزهای حوزه های انتخابیه با مرزهای اداری بوده است.
۲. علت اصلاح مرزهای حوزه های انتخابیه: در عصر مشروطه تا سال ۱۳۳۶ زمان معینی برای تجدیدنظر در حوزه بندی انتخاباتی وجود نداشت و در هر دوره که شرایط برای طرح موضوع اصلاح حوزه بندی انتخاباتی فراهم بود، با پیشنهاد نمایندگان فرایند بازنگری جریان می یافت. مهم ترین علت تلاش برای تغییر حوزه بندی انتخاباتی در عصر مشروطه، ایرادهای مطرح نسبت به حوزه‌بندی موجود (به‌ویژه از جانب نمایندگان مجلس) و افزایش جمعیت بود. از سال ۱۳۳۶ و با اصلاح ماده (۴) قانون اساسی مشروطه، یک دوره زمانی ۱۰ ساله (در صورت ازدیاد جمعیت کشور در هر حوزه انتخابیه) برای تجدیدنظر در تعداد نمایندگان مجلس شورای ملی تعیین شد که لزوماً به معنای تجدیدنظر در مرزهای حوزه های انتخابیه نبود.
۳. معیارهای ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه: در دوره مشروطه (به استثنای نظام نامه انتخابات دو درجه ای) معیار اصلی برای حوزه بندی عامل جمعیت بود.
در نظام نامه انتخابات صنفی (مصوب ۱۲۸۵ هـ.ش.) عامل «جمعیت» به‌عنوان معیاری برای تعیین تعداد نمایندگان هر حوزه تعیین شد؛ اما در قانون، مقیاس دقیقی برای حداقل جمعیت یک حوزه و میزان انحراف از حدمجاز تعیین نشد. نبود آمارهای رسمی از جمعیت ایالات و ولایات و تکیه بر حدس و گمان و تخمین در این باره، اختصاص ۱۲ یا ۶ نماینده به ایالات و ولایات فارغ از تفاوت‌های آنها از نظر تعداد جمعیت، در کنار دلایل سیاسی و مصلحت گرانه موجب شد حوزه بندی از معیار جمعیت تبعیت نکند.
در نظام نامه انتخابات دو درجه ای (۱۲۸۸ هـ.ش.)، «جمعیت تخمینی ولایات و اهمیت محلی» معیاری برای حوزه بندی بود. در نظر گرفتن عامل اهمیت محلی در کنار جمعیت تخمینی ولایات به عنوان معیاری برای ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه، راه را برای اعمال نفوذ و قدرت و تخطی بیشتر از اصل برابری جمعیت باز کرد و سبب نابرابری هایی در تخصیص نمایندگان به ولایات شد.
در نظام نامه انتخابات یک درجه‌ای (۱۲۹۰ هـ.ش.)، «جمعیت تخمینی ولایات» به عنوان معیاری برای تقسیم نمایندگان تعیین شد. اما مقیاس دقیقی برای حداقل جمعیت و میزان انحراف از حدمجاز در قانون تعیین نشد. در کنار مسئله نبود اطلاعات آماری دقیق و رسمی از تعداد جمعیت مناطق مختلف که سبب اختلاف نظرهای متعدد در فرایند تصویب نظام نامه شد، برخی نمایندگان با استناد به اهمیت سیاسی، تجاری و ... حوزه های خود و اعمال نفوذ، خواستار افزایش تعداد نمایندگان بودند و اغلب در این راستا موفق نیز بودند.
با اصلاح ماده (۴) قانون اساسی مشروطه در سال ۱۳۳۶ هـ.ش.، مقیاس عددی «یکصدهزار نفر» برای داشتن یک نماینده تعیین شد اما در دو قانون، جدول حوزه‌های انتخابیه که پس از این تاریخ به تصویب رسید (۱۳۳۹ و ۱۳۵۰ هـ.ش.) نیز به معیار «یکصدهزار نفر» به صورت کامل عمل نشد و برخی حوزه ها در این دو قانون انحراف بیش از ۵۰ درصد از معیار مذکور داشتند. درواقع درحالی‌که تا مجلس نوزدهم، یکی از دلایل اصلی عدم برابری جمعیت حوزه های انتخابیه، نبود آمارهای رسمی از جمعیت کشور و نبود مقیاسی دقیق برای حداقل جمعیت جهت داشتن یک نماینده بود. از این دوره به بعد نیز به دلیل عدم تعیین میزان مجاز انحراف از مقیاس صدهزار نفر، برابری حقوق رأی دهی در حوزه بندی تأمین نشد.
۴. مشارکت مردم در فرایند ترسیم مرزهای حوزه های انتخابیه: در دوره مشروطه سازوکاری برای دخالت مستقیم مردم در فرایند ترسیم حوزه های انتخابیه شکل نگرفت./
