نشست بررسی چالش‌های مطروحه درباره قراردادهای جدید نفتی
نخستین و دومین نشست بررسی چالش ها و انتقادات مطروحه درباره قراردادهای جدید نفتی در مرکز پژوهش های مجلس برگزارشد.
به گزارش ایلنا، پس از تصویب شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز توسط هیات محترم وزیران مورخ ۱۳/ ۵/ ۱۳۹۵ و بیان نظرات و دیدگاه‌های مختلف درخصوص این الگو و موارد مطروحه و ورود مجلس شورای اسلامی به این موضوع و بررسی مصوبه توسط کمیته تطبیق مصوبات دولت با قوانین و مقررات مجلس، نخستین نشست مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با هدف بررسی چالش‌ها و ایرادات مطرح شده درباره مصوبه دولت درخصوص قراردادهای جدید نفتی برگزار شد.
بنابراین گزارش در این نشست مدیران و کارشناسان نهادهای مختلف از جمله اداره کل تطبیق قوانین مجلس شورای اسلامی، مرکز همکاری‌های ریاست جمهوری، وزارت نفت، شرکت ملی نفت ایران، دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی کل کشور، انجمن سازندگان تجهیزات صنعت نفت، فدراسیون صادرات انرژی و صنایع وابسته ایران، دانشگاه صنعتی امیرکبیر، سازمان مردم‌نهاد دیدبان شفافیت و عدالت، انجمن شرکت‌های مهندسی و پیمانکاری نفت، گاز و پتروشیمی و نمایندگانی از شرکت‌های خصوصی اکتشاف و تولید (E&P) مورد تأیید وزارت نفت از جمله شرکت انرژی دانا، پتروایران، پتروپارس، قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیاء و نیز تعدادی از کارشناسان و صاحبنظران مراکز دانشگاهی و پژوهشی در جلسه حضور داشتند.
شایان ذکر است از آنجایی که حجم انتقادات مطرح شده در خصوص مصوبه دولت بسیار زیاد بود، پیش از برگزاری جلسه کلیه ایرادات و چالش‌های مطروحه درباره مصوبه به ویژه نقطه نظرات مقام معظم رهبری که طی نامه ای برای دولت ارسال فرموده بودند جمع‌آوری و مطالعه شد و درنهایت ۲۱ چالش و انتقاد عمده، مبتنی بر مواد و بندهای مصوبه توسط کارشناسان دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن و کارشناسان دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهش‌های مجلس احصاء و در قالب جدولی تنظیم و دستور کار جلسه قرار گرفت.
محمدحسن معادی رودسری سرپرست معاونت زیربنایی و امور تولیدی مرکز پژوهش‌های مجلس در این نشست ضمن خوشامدگویی به حاضرین هدف از برگزاری جلسه را استماع نظرات مخالفین و موافقین مصوبه جدید دولت در باره ایرادات جمع‌بندی شده توسط مرکز عنوان کرد و گفت: در این جلسه تیمی از کارشناسان مرکز در حوزه های مختلف فنی، اقتصادی،حقوقی و مدیریتی حضور دارند که تمامی دیدگاه ها و نقطه نظرات مطروحه در جلسه را استماع نموده و سپس طی جلساتی داخلی به جمع‌بندی و نتیجه گیری و اظهار نظر کارشناسی در باره ایرادات وارده به مصوبه خواهند پرداخت و نتیجه را طی گزارشی توسط ریاست مرکز در اختیار ریاست محترم مجلس و کمیته تطبیق مصوربات دولت قرار خواهند داد.
گفتنی است نخستین ایراد وارد شده به این قراردادها، درباره نقض سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی و شرکت دادن طرف خارجی قرارداد در حوزه مدیریت میادین نفت و گاز کشور به استناد بند (ت) ماده (۸) مصوبه دولت، بود.
منتقدین قرارداهای جدید نفتی تأکید داشتند که تشکیل کمیته مشترک (JMC) میان طرف ایرانی و خارجی خلاف ماده (۳) و بند (۴) ماده (۲) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است، همچنین متن مصوبه به گونه‌ای نوشته شده است که اگر اختلافی بروز نماید سازوکاری برای مرتفع کردن آن پیش‌بینی نشده است.
در طرف مقابل کارشناسان حقوقی شرکت ملی نفت ایران و برخی مدیران بالادست شرکت‌های اکتشاف و تولید که در جلسه حضور داشتند در دفاع از مصوبه دولت اینچنین اظهار داشتند که JMC به عنوان یک کمیته مشترک در تمام قراردادهای نفتی دنیا وجود داشته و بدعت جدیدی نیست و کمیته مشترک، تصمیم‌گیرنده و مدیریت‌کننده میدان نبوده و نخواهد بود بلکه حوزه تصمیم‌گیری این کمیته تصمیمات روزانه و فنی است به عبارت دیگر حوزه تصمیمات این کمیته کاملاً مشخص و محدود بوده و مدیریت کلان میدان در دست دولت و شرکت ملی نفت ایران به عنوان کارفرما خواهد بود. ضمن اینکه مدیریت عملیات فنی نیز در چارچوب مجوزهایی خواهد بود که شرکت ملی نفت به طرف قرارداد داده است. در واقع آنچه در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مورد تأکید قرار گرفته است بحث واگذاری است درحالیکه در این قرارداد به هیچ عنوان میدان واگذار نخواهد شد.
دومین موضوع مورد بحث در جلسه و با استناد به تبصره (۲) ماده (۶) مصوبه دولت، واگذاری بخشی از وظایف حاکمیتی وزارت نفت به شرکت ملی نفت ایران برخلاف قانون "وظایف و اختیارات وزارت نفت" مصوب سال ۱۳۹۱ می باشد که منتقدین اعتقاد داشتند که بر اساس این بند، تکلیف قانونی که در حیطه وظایف و اختیارات وزارت نفت بوده (موضوع بررسی صلاحیت فنی و مالی شرکت‌های داخلی و خارجی) نباید به شرکت ملی نفت ایران واگذار شود.
در پاسخ به این موضوع کارشناسان شرکت ملی نفت و دیگر کارشناسان تأکید داشتند که اولاً موضوع مورد بحث در این تبصره بررسی اولیه صلاحیت شرکت های داخلی و خارجی نیست و در گام اول، این وزارت نفت است که صلاحیت شرکت های متقاضی را بررسی می کند، سپس از میان شرکت های مورد تأیید وزارت نفت، شرکت ملی نفت می تواند در امور مناقصه میادین، صلاحیت فنی و مالی آنها را بررسی نماید. ضمن اینکه به گفته این کارشناسان در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت این اجازه به وزارت نفت داده شده که این اختیار را به شرکت ملی نفت ایران تفویض نماید.
سومین موضوع مطرح شده در جلسه مذکور، مشخص نکردن شیوه همکاری در زمان تحریم احتمالی و عدم الزام به ذکر آن در قرارداد بود. منتقدین بر این موضوع اتفاق نظر داشتند که موضوع تحریم باید در مصوبه دولت و قرارداد به‌طور غیرمستقیم آورده شود.
عدم تعیین سبد پروژههای قرارداد (از قبیل میادین مشترک) در مصوبه دولت و قراردادهای جدید نفتی موضوع بعدی بود که در جلسه مورد بحث و بررسی قرار گرفت. کلیه حاضران در جلسه درخصوص اینکه قراردادهای جدید نفتی برای کلیه میادین نفت و گاز مناسب نیستند اتفاق نظر داشتند و داشتن سبد قراردادهای نفتی که شامل انواع قرارداد بر اساس وضعیت میادین مختلف کشور باشد را ضروری دانستند.
آخرین موضوعی که در این جلسه مطرح شد، عدم ذکر لزوم همکاری شرکت‌های تابعه شرکت ملی نفت با طرف خارجی به استناد بند (الف) ماده (۱۴) مصوبه دولت بود. منتقدین اعتقاد داشتند در صورتی که شرکت‌های تابعه شرکت ملی نفت ایران نتوانند با طرف خارجی وارد قرارداد شوند و این موضوع تنها در انحصار شرکت های خصوصی باشد، شرکت های تابعه شرکت ملی نفت ایران از اهداف و مأموریت های اصلی خود دور شده و با مهاجرت نیروهای متخصص به شرکت‌های خصوصی مواجه خواهند شد.
اما درمقابل پاسخ شرکت ملی نفت ایران بود که شرکت‌های تابعه شرکت ملی نفت ایران بازوی نظارتی شرکت خواهند بود و در همه قراردادها حضور خواهند داشت و به همین دلیل است که شرکت های تابعه شرکت ملی نفت ایران نمی توانند طرف قرارداد شرکت خارجی باشند چون در اینصورت در دو نقش مجری و ناظر ظاهر خواهند شد که این امر خود فسادآور است.
دومین نشست بررسی «شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت وگاز»
گفتنی است جلسه دوم بررسی«شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت وگاز» طی ۴ ساعت روز یکشنبه (۷ شهریور ماه) برگزار شد که در این جلسه بخش دیگری از ایرادات مربوط به این مصوبه مورد بحث و بررسی قرار گرفت.
نخستین موضوعی که در ابتدای جلسه دوم مورد بررسی قرار گرفت، در نظر نگرفتن نقش نهاد تنظیم‌گر یا شورای فنی برای نظارت بر امور فنی قراردادهای نفتی و واگذاری آن به کمیته مشترک با پیمانکار خارجی به استناد بند (ت) ماده (۸) مصوبه دولت بود. نظر مخالفان این بود که ممکن است میان طرفین قرارداد اختلافاتی به وجود آید، لذا باید مشخص شود که درصورت بروز اختلاف نظر، شرکت ملی نفت ایران باید به عنوان نماینده حاکمیت و صاحب مخزن حرف آخر را بزند و اگر موضوع مورد اختلاف به دادگاه بین‌المللی کیفری (International Criminal Court) برود، به دلیل اینکه این دادگاه در کشورهای غربی برگزار می‌شود و طبق تجارب قبلی که ایران در دادگاه ICC داشته است، گرفتن رای به نفع ایران بسیار دشوار خواهد بود. بنابراین نباید وجود چنین نهادی در مصوبه دولت مسکوت گذاشته شود. همچنین به اعتقاد مخالفان باید یک نهاد تنظیم‌گر در وزارت نفت وجود داشته باشد که شرکت ملی نفت در چهارچوب‌های مشخص شده توسط این نهاد کار کند تا شرکت‌های پیمانکار داخلی و خارجی نیز به تبع شرکت ملی نفت ایران، در این چهارچوب حرکت کنند. علاوه بر این نظارت شورای عالی مخازن که در مصوبه دولت آمده است تنها مباحث فنی است و درخصوص مباحث مالی و حقوقی سکوت شده است. درمقابل اما نظر کارشناسان شرکت ملی نفت ایران و مدیران شرکت‌های اکتشاف و تولید که در جلسه حضور داشتند این بود که کلیه عملیات میدان در قالب برنامه جامع توسعه مخزن (MasterDevelopment Plan) تعریف می‌شود که باید به تأیید شرکت ملی نفت برسد لذا شرکت از طریق MDP می‌تواند اهداف حاکمیتی خود را دنبال کند و تلاش کند تا MDP که در نهایت تأیید می‌شود برنامه‌ای متوازن و حامی تولید صیانتی باشد. ضمن اینکه وظایف نظارتی وزارت نفت و شرکت ملی نفت در قوانین جداگانه بالادستی که حاکم بر این مصوبه و قرارداد هستند لحاظ شده است و در مصوبه نمی‌توان چیزی بر خلاف قوانین حاکم کشور تصویب کرد. لذا در مواردی که مصوبه درباره آن سکوت کرده است قوانین بالادستی (از جمله قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت، قانون نفت و قانون اصلاح قانون نفت و اساسنامه شرکت ملی نفت) بر آن حاکم خواهد بود. همچنین به دلیل اینکه قرارداد در داخل خاک ایران به امضای طرفین می‌رسد قانون حاکم بر قرارداد قانون جمهوری اسلامی ایران خواهد بود.
موضوع دوم که در این جلسه به بحث گذاشته شد بحث ابهام در تغییر عبارت"طرف ایرانی" به اتباع ایرانی در بند (ت) ماده (۴) مصوبه جدید دولت بود. نظر منتقدین این بود که عبارت «اتباع ایرانی» بسیار عام است. درمقابل اما نظر کارشناسان شرکت ملی نفت این بود که این تغییر عبارت به دلیل تأکیدی بوده که شرکت ملی نفت بر ایرانی بودن شخص حقیقی داشته و درصورتی که عبارت «طرف ایرانی» در مصوبه باقی می‌ماند شرکت خارجی می‌توانست یک شرکت را که تمامی سهام آن متعلق به طرف خارجی باشد اما تأسیس آن در ایران باشد به عنوان شخص حقوقی ایرانی در سمت‌های مدیریتی قرار دهد.
موضوع مورد بحث بعدی در این جلسه، شفاف نبودن شیوه عملکرد شرکت عملیات مشترک و نقش شریک ایرانی در تبصره بند «الف» ماده (۱۱) بود. منتقدین اعتقاد داشتند که بهره‌داری از مخازن نفتی باید بر عهده شرکت‌های ایرانی و یا یکی از شرکای ایرانی تابع وزارت نفت باشد، اما در این مورد تمام مسئولیت‌ها و اختیارات برعهده طرف خارجی قرارداد است و شریک ایرانی فقط یک مجری است و این عقب‌گردی است به قبل از سال۱۳۵۳ که تمام عملیات بهره‌برداری از مخازن نفتی کشور برعهده خارجی‌ها بود.
در پاسخ به موضوع مطرح شده، کارشناسان موافق این موضوع تاکید داشتند که بر اساس قرارداد، وظایف حاکمیتی بر عهده وزارت نفت و شرکت ملی نفت است و شرکت ملی نفت به‌صورت سالیانه از طرف دوم قرارداد گزارش عملکرد می‌خواهد، ضمن اینکه MDP میدان هم باید به تایید شرکت ملی نفت برسد . در نهایت طرف دوم قرارداد (شریک خارجی و شریک ایرانی) تنها به استخدام شرکت ملی نفت درآمده و در قبال خدمات مشخصی که برای شرکت انجام می‌دهد دستمزد دریافت می‌کند.
چهارمین موضوع مورد بحث در جلسه، معافیت پیمانکار خارجی از پرداخت مالیات به استناد بند «غ» ماده (۱) مصوبه بود. نگرانی منتقدین این موضوع بود که ممکن است معافیت مالیاتی طرف دوم قرارداد به ضرر مصالح کشور باشد و به طور کل دریافت مالیات حق حاکمیت است و صحیح نیست که معافیت مالیاتی در قراردادهایی که با طرف خارجی می‌بندیم تبدیل به یک رویه شود. ضمن اینکه در همه کشورهای دنیا انواع مختلفی از مالیات وجود دارد که تحت عناوین مختلف از سرمایه‌گذاران خارجی اخذ می‌شود و ما نیز می‌توانیم به وسیله مالیات جریان نقدینگی را افزایش دهیم. اما کارشناسان موافق به دلیل اینکه قوانین مالیاتی کشور متغیر است و پیمانکار خارجی نیز درصورتی که ملزم به پرداخت مالیات بشود هم هزینه مالیات و هم ریسک تغییر قوانین را روی هزینه‌های خود محاسبه خواهد کرد؛ لذا این امر به ضرر منافع ملی تمام خواهد شد. لذا از آنجایی که مالیاتی که ما از طرف خارجی اخذ کنیم را مجدداً مجبوریم در قالب هزینه‌هایی که پیمانکار انجام داده به او برگردانیم تصمیم وزارت نفت در این خصوص کاملاً منطقی و صحیح بوده است.
مبحث بعدی که در جلسه مجدداً مطرح شد ابهام در خصوص بروز اختلاف و مشخص نبودن سازوکار داوری بود که که در مصوبه به آن اشاره‌ای نشده بود. در مقابل کارشناسان شرکت ملی نفت و دیگر موافقان اعتقاد داشتند که شکایت کردن به ICC برای هر دو طرف هزینه دارد و اینطور نیست که طرف خارجی هم به محض بروز اختلاف به ICC مراجعه کند، لذا برای هردوطرف کمیته مشترک نقش کلیدی دارد.
ضمن اینکه در ماده (۱) مصوبه به صراحت گفته شده که قانون حاکم بر قرارداد قانون جمهوری اسلامی ایران است، درباره مکانیزم حل اختلاف نیز در ماده (۱۴) مصوبه به این موضوع پرداخته اما جزئیات موضوع در متن مصوبه نیامده است. دلیل آن هم این است که در باره حل اختلافات شرکت‌های دولتی قوانین متعددی از جمله قانون اساسی، تفسیر شورای نگهبان و قانون داوری تجاری بین‌المللی را داریم که اگر قرار باشد در متن مصوبه به این قوانین و جزئیات اشاره شود بسیار طولانی می شد. ضمن این که سازوکار حل اختلاف میان شرکت ملی نفت و طرف خارجی طی ۴ مرحله در متن قرارداد دیده شده است و ضمیمه B قرارداد هم به این موضوع اختصاص دارد.
مورد بعدی که در جلسه مورد بررسی قرار گرفت کم توجهی به موضوع ضمانت اجرای عدم انجام تعهدات به خصوص در خصوص عدم دست یابی به تولید مورد انتظار و انتقال فناوری در ماده (۴) مصوبه دولت بود. نگرانی مخالفان این گونه مطرح شد که اولاً بر اساس تجارب قبلی انتقال فناوری به معنای واقعی آن اتفاق نمی افتد و دوماً شرکت خارجی ملزم به رسیدن به تولید مورد انتظار نشده و ممکن است کمتر از سطح مورد انتظار نفت تولید کند. در پاسخ به این نگرانی کارشناسان شرکت ملی نفت اینگونه پاسخ دادند که اولاً انتقال دانش و فناوری چهار مرحله دارد که در مصوبه، سازوکار همه این مراحل رعایت شده است و ضمانت اجرا هم برای آن در نظر گرفته شده است اما در کل انتقال دانش و فناوری فرایندی نیست که بتوان توسط قرارداد، تحقق آنرا ضمانت کرد و بوسیله قرارداد تنها می‌توان بستر مناسبی برای انتقال دانش و فناوری مهیا کرد و تحقق کامل این موضوع به نیروی انسانی زیرمجموعه شرکت ایرانی و همچنین شرکت ملی نفت و شرکت‌های تابعه آن بستگی دارد که تا چه حد بتوانند دانش شرکت‌های خارجی را کسب کرده و در راستای خدمت به کشور به‌کار گیرند.
درخصوص تولید مورد انتظار هم از آنجایی که بازگشت سرمایه پیمانکار خارجی از محل تولید نفت از میدان است و منافع وی به میزان تولید نفت گره خورده است، طرف خارجی تمایل خواهد داشت تا جایی که به مخزن آسیبی نرسد سطح تولید خود را بالا نگه دارد.
آخرین بندی که در این جلسه بحث شد موضوع شیوه پرداخت هزینه‌ها در ماده (۱۰) مصوبه بود. به اعتقاد منتقدان با این شیوه پرداخت پیمانکار در سال‌های اولیه هزینه و سود خود را دریافت نموده و برای سال‌های آتی انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری در زمینه تأسیسات نگهداشت تولید یا ازدیاد برداشت نخواهد داشت، در واقع پیمانکار خارجی پس از اینکه اصل سرمایه خود را بازپس بگیرد انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری مجدد برای طرح‌های ازدیاد برداشت در سال‌های انتهایی قرارداد نخواهد داشت. ضمن اینکه واژه «تولید صیانتی» هنوز تعریف مشخص حقوقی و تعهدآوری برای طرف مقابل ندارد. پاسخی که کارشناسان شرکت ملی نفت به این انتقاد داشتند این بود که با احتساب ۵ سال دوره ساخت و ۷ سال دوره بازپرداخت اصل سرمایه، از ۲۰ سال درنظر گرفته شده در قالب قرارداد تنها ۸ سال باقی می‌ماند که در طی این ۸ سال نیز سود سرمایه طرف خارجی بازپرداخت خواهد شد. همچنین در بند (ج) ماده (۳) پیمانکار متعهد می شود که برای فرآیندهای نگهداشت تولید و ازدیاد برداشت سرمایه‌گذاری انجام دهد.
شایان ذکر است به دلیل حجم بالای مباحث و نظرات کارشناسی مطرح شده و با توجه به اهمیت موضوع، بررسی ادامه بندهای ۲۱ گانه به جلسه بعد موکول شد.