نقاط ضعف لایحه بودجه ۱۴۰۳ در زمینه طرح‌های عمرانی از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس
مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی به بررسی طرح های تملک دارایی های سرمایه ای در بودجه ۱۴۰۳ پرداخت و پیشنهادهایی در راستای مأموریت اصلاح ساختار بودجه ارائه کرد.
به گزارش ایلنا به نقل از روابط عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات بخش عمومی این مرکز در گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور (۳): طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی دولت برابر ۴۰۰ هزار میلیارد تومان است که به‌صورت ۲۶۳ هزار میلیارد تومان طرح‌های دستگاه‌های اجرایی ملی، ۷۱ هزار میلیارد تومان اعتبار دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها و ۶۶ هزار میلیارد تومان اعتبارات ردیف‌های متفرقه توزیع شده‌است.
در این گزارش آمده است که اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملّی در قالب ۲۳۲۵ طرح در پیوست (۱) لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ ارائه شده‌است که از این تعداد ۵۵۸ طرح جاری با موضوع تعمیرات، تأمین و تجهیز ماشین‌آلات و امکانات با مجموع اعتبار حدود ۲۰ هزار میلیارد تومان، و ۱۷۶۷ طرح غیرجاری (پروژه‌ای) با مجموع اعتباری در حدود ۲۴۳ هزار میلیارد تومان می‌باشند. در این گزارش، جزئیات مربوط به این طرح‌ها، مقایسه آنها با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و نکات تکمیلی در خصوص طرح‌های عمرانی دولت ارائه شده‌است.
در این گزارش نقاط قوت لایحه بودجه ۱۴۰۳ در زمینه طرح‌های عمرانی مطرح شده و آمده است که برخلاف سال‌های اخیر که سهم اعتبارات عمرانی متفرقه از اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملّی پیشی گرفته‌بود، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ این روند معکوس شده‌است و حجم زیادی از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای متفرقه به طرح‌های دستگاهی اضافه شده‌است که این امر علاوه‌بر ارتقای شفافیت بودجه، نظارت‌پذیری آن را نیز تقویت می‌کند.
این گزارش ادامه می‌دهد که اگرچه در ارقام بالا اشاره شد که سهم اعتبارات عمرانی استانی از مجموع اعتبارات عمرانی ۷۱ هزار میلیارد تومان است، اما باید در نظر داشت که علاوه‌بر این اعتبارات، ۸۰ هزار میلیارد تومان در قالب اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور (خارج از سرجمع) برای استان‌ها در نظر گرفته شده‌است و همچنین برای ۹۵۹ طرح با مجموع اعتبار ۳۸ هزار میلیارد تومان، ویژگی استانی لحاظ شده‌است که اقدام مثبتی در قالب تمرکززدایی مالی و واگذاری بخشی از وظایف و مسئولیت‌ها به دستگاه‌های استانی می‌باشد. البته تحقق این نقطه قوت، مشروط به تخصیص این اعتبارات در طول سال بوده و در صورت پایین بودن درصد تخصیص مشابه روال سال‌های اخیر، همچنان دولت از مزایای تمرکززدایی مالی بی‌بهره خواهد بود.
در ادامه این گزارش به نقاط ضعف لایحه بودجه ۱۴۰۳ در زمینه طرح‌های عمرانی پرداخته و بیان می‌شود که همچنان مهم‌ترین چالش در برنامه‌ریزی و مدیریت طرح‌های عمرانی دولت، ناکارایی مصارف عمومی و تعداد بالای طرح‌هایی است که بدون پیشرفت قابل توجه از سالی به سال دیگر منتقل می‌شوند. شایان‌ذکر است در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، ۱۷۶۷ طرح غیرجاری وجود دارد که اتمام همه آنها حدود ۲۰۰۰ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد و در سال ۱۴۰۳، صرفاً ۲۴۳ هزار میلیارد تومان آن قابل تأمین است. به این ترتیب، انتظار می‌رود با استمرار وضعیت کنونی در تأمین منابع مالی برای طرح‌ها، حدوداً ۸ سال زمان برای اتمام این طرح‌ها لازم است؛ طرح‌هایی که میانگین عمر آنها به بیش از ۱۷ سال رسیده است. متأسفانه لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، گام مؤثری در راستای غربالگری طرح‌ها و تمرکز منابع در طرح‌هایی با بازده اجتماعی بالا برنداشته است. توزیع منابع محدود بودجه‌ای به این حجم از طرح که زمان زیادی از انجام مطالعات توجیهی آنها گذشته‌است، یکی از عوامل ناکارایی مصارف عمومی در حوزه اعتبارات عمرانی است.
این گزارش ادامه می‌دهد که براساس بررسی‌های انجام‌شده، ۷۳ طرح جدید در مقایسه با سال گذشته به پیوست (۱) بودجه اضافه شده‌است که صرفاً در حد یک عنوان و دستگاه اجرایی متولی آن طرح و برخی اطلاعات بسیار جزئی از آن اطلاع در دست است. در عین حال، این طرح‌ها به‌عنوان جزئی از لایحه بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد؛ بی‌آنکه به نمایندگان محترم مجلس در خصوص محتوای آن و به‌ویژه تغییرات طرح‌ها نسبت به سال گذشته اطلاعی داده شده باشد. بنابراین انتشار گزارش‌های توجیهی طرح‌های عمرانی جدید یا حداقل ارائه خلاصه‌ای از این طرح‌ها به مجلس شورای اسلامی حداقل کاری است که باید در راستای معنادار شدن فرآیند تصویب بودجه در مجلس انجام شود. همین موضوع در خصوص طرح‌های حذف و ادغام‌شده نیز وجود دارد. از مقایسه طرح‌های لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ و قانون بودجه سال گذشته، چنین به نظر می‌رسد که حدود ۹۴ طرح حذف‌شده‌اند؛ اما دلیل حذف این طرح‌ها (اتمام یا بروز موانع) مشخص نیست.
در این گزارش آمده است که در پیوست (۱) لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، ستونی با عنوان «مهلت ارائه مجوز ماده ۲۳ تا پایان شهریور ۱۴۰۳» اضافه شده‌است. براساس ماده (۲۳) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳، پیشنهاد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید در لوایح بودجه سنواتی با رعایت مواردی امکان‌پذیر است که مهم‌ترین آنها انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل توسط مشاور و دستگاه اجرایی و تصویب سازمان برنامه و بودجه کشور است که با عنوان مجوز ماده (۲۳) شناخته می‌شود.
این گزارش توضیح می‌دهد که حال این ابهام مطرح است که در خصوص طرح‌های پیشنهاد شده در ردیف‌های پیوست (۱) لایحه بودجه ۱۴۰۳ که قید ارائه مجوز ماده (۲۳) برای آنها لحاظ شده‌است، آیا این موارد رعایت و مطالعات توجیهی انجام شده‌است یا خیر. در صورت عدم رعایت این موارد و عدم انجام مراحل مقدماتی، اولاً به تصریح قانون امکان پیشنهاد طرح جدید در لوایح بودجه سنواتی وجود ندارد، و ثانیاً مشخص نیست نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی با تصویب این عناوین دقیقاً چه چیزی را مصوب می‌کنند. نکته شایان توجه این است که این مهلت، نه‌تنها برای طرح‌های جدید، بلکه برای طرح‌هایی که تا پیش از این اعتبار دریافت کرده‌اند نیز معین شده‌است که ابهام در خصوص مجوز تخصیص این اعتبارات در سال گذشته را نیز تقویت می‌سازد. با توجه به ابهام‌های فوق، عنوان مذکور، مغایر بند ۹ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مبنی بر شفافیت و عدم ابهام در قانون‌گذاری است.
در این گزارش بیان می‌شود که با توجه به فرآیند جدید بررسی بودجه در مجلس و محدودیت‌های زمانی برای تصویب لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، امکان اثرگذاری نمایندگان محترم مجلس بر نحوه دسته‌بندی و ارائه اعتبارات عمرانی در بودجه سال ۱۴۰۳ بسیار محدود است. از همین رو، چند پیشنهاد مختصر در زمان بررسی لایحه بودجه در مجلس ارائه می‌شود.
اولین پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش تعیین تکلیف طرح‌های بدون مجوز بوده که در توضیح آن آمده است که با توجه به تصریح قانون به انجام مطالعات اولیه و اخذ مجوزهای لازم، «پیش» از ارائه طرح‌های جدید در لوایح بودجه سنواتی، لازم است در خصوص طرح‌های بدون مجوزی که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ ارائه شده‌است، تعیین تکلیف گردد. به نظر می‌رسد فرآیند اصولی در این خصوص، حذف طرح‌های بدون مجوز تا زمان اخذ مجوزهای لازم و ارائه متمم بودجه توسط دولت برای این طرح‌ها باشد.
این گزارش پیشنهاد پرهیز از تعریف طرح‌های جدید، پیش از انجام مطالعات توجیهی فنی، مالی، اقتصادی و زیست‌محیطی را طرح کرده و در توضیح آن بیان می‌کند که متأسفانه یکی از عوامل ایجاد انبوه طرح‌های نیمه‌تمام در کشور، آغاز طرح‌هایی بدون انجام مطالعات اولیه باکیفیت است. همین موضوع موجب شده‌است تا نیمه‌تمام ماندن طرح‌ها یا متوقف‌شدن برخی پروژه‌ها، انتظارات اجتماعی به وجود آمده را بی‌پاسخ گذاشته و بخشی از منابع مالی دولت را نیز صرف طرح‌های بدون بازده کند.
این گزارش ادامه می‌دهد که بنا بر اهمیت موضوع، عناوین پیشنهادهای مهم‌تری نیز ارائه می‌شود. این پیشنهادها از جمله مواردی است که بایستی در راستای مأموریت مهم اصلاح ساختار بودجه پیگیری شود و لازم است پیگیری‌ها برای تحقق این موارد خارج از بازه زمانی فشرده بررسی بودجه در مجلس صورت گیرد؛ الزام دولت به انتشار و ارائه خلاصه گزارش‌های توجیهی طرح‌هایی که برای اولین‌بار در لایحه بودجه درج می‌شوند، الزام دولت به ارائه گزارشی از طرح‌های پایان‌یافته در هر سال به‌عنوان پیوست بودجه، الزام دولت به ارائه پیوست «نحوه رفع عدم تعارض‌های استانی» جهت رفع دغدغه‌های محلّی و منطقه‌ای نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی و جهت‌دهی به بودجه‌های عمرانی استانی، اعطای مجوزهای لازم به دولت جهت غربالگری طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام با هدف تمرکز اعتبارات بر طرح‌هایی با بالاترین بازده اجتماعی، از جمله این پیشنهادات است.
