نگاهی تحلیلی به تغییرات وزارتخانه صنعت و بازرگانی در ۴۰ سال اخیر

به گزارش ایلنا، مصطفی طاهری رئیس کمیسیون صنایع و معادن و نماینده مردم زنجان و طارم در مجلس شورای اسلامی در یادداشتی با عنوان «تفکیک وزارتخانه صنعت و معدن و تجارت» به بیان دلایل موافقان و مخالفان این موضوع پرداخت.

متن کامل این یادداشت به شرح زیر است:

به نام خدا

تفکیک وزارتخانه صنعت و معدن و تجارت

مقدمه

حوزه صنعت، معدن و تجارت بارها از سال‌ ۱۳۰۸ تاکنون با ادغام و تفکیک و همچنین تغییر نام‌های مختلف دچار تغییر و تحولات ساختاری شده است (مجموع تفکیک و یا ادغام‌های حوزه‌های بازرگانی و صنایع برای هفتمین بار اتفاق می‌افتد). در تیرماه ۱۳۹۰ پس از یک دوره ثبات ۴۰ ساله در شکل‌گیری وزارت بازرگانی مستقل مجددا دو حوزه صنایع و معادن و بازرگانی به موجب «قانون تشکیل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت مصوب ۸/۴/۱۳۹۰» با هم ادغام شدند که تاکنون ادامه دارد. در هفته جاری دولت مصوب کرد که وزارتخانه صمت به دو وزارتخانه تفکیک شود.

ارزیابی تطبیقی تغییر ساختار وزارتخانه‌ها در کشورهای مختلف جهان

سیاست‌های اصلاح ساختار در کشورهای مختلف جهان نشان می‌دهد که کشورها معمولا براساس الگوی توزیع اولویت‌ها در حوزه‌های مختلف و تجانس عملکرد دستگاه‌های اجرایی حاضر در حوزه‌های مختلف اقدام به ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌های خود می‌کنند. به‌عبارت دیگر براساس تجربه جهانی، مهم‌ترین دلایل تفکیک یا ادغام وزارتخانه‌ها، اهداف توسعه‌ای و کارکردی کشورها تحت استراتژی و راهبردهای بلندمدت است. در کشورهای مختلف دنیا نسخه‌های مختلفی از ادغام یا تفکیک در حوزه‌های صنعتی و تجارت استفاده می‌شود، اما نکته مهم آن است که در عمده این کشورها، سیاست‌های تجاری و صنعتی با هم هماهنگ و سازگار هستند و این سیاست‌ها در یک نهاد مستقل یا چند نهاد به هم مرتبط، همساز شده و به اجرا در می‌آیند.

تجربه کشورهای جهان حاکی از آن است که در حوزه تحولات ساختاری در سطوح وزارتخانه، هیچ نسخه واحدی وجود ندارد و شاید بتوان گفت تنها نسخه‌ای که از بررسی تجربیات جهانی به‌دست می‌آید شامل دو توصیه باشد؛ اول اینکه هر اقدامی‌در این زمینه باید برمبنای برنامه و راهبرد مشخص و با هدف کاهش هزینه و بهبود تخصیص منابع صورت پذیرد و دوم اینکه هر تصمیمی‌ در رابطه با ادغام یا تفکیک در رأس هرم اجرایی دولت باید براساس شرایط اقتصادی و میزان توسعه‌یافتگی و توزیع اولویت‌های هر کشور در مسیر توسعه باشد.

در نگاه شکلی و فرم وزارتخانه‌ها، این نکته حائز اهمیت است که بسیاری از کشورها خصوصا کشورهای جنوب شرق آسیا که رشد سریع صنعتی آنها به معجزه آسیایی مشهور شده است، از الگوی ادغام دو حوزه تجارت و صنعت و مدل میتی (MITI) ژاپن استفاده کردند و کشورهای کره جنوبی، هنگ‌کنگ، سنگاپور و مالزی ازجمله این کشورها هستند. در کشورهای بزرگ صنعتی مانند آمریکا، آلمان، فرانسه، روسیه نیز حوزه‌های صنعت و تجارت ادغام هستند، ولی عموما در قالب وزارت اقتصاد شبیه ساختار وزارت اقتصاد ایران در سال ۱۳۴۱ اداره می‌شوند. در مقابل کشورهای زیادی مانند کانادا، ترکیه، انگلستان، ایتالیا، چین، اندونزی، بلژیک دارای وزارت بازرگانی مستقل از وزارت صنعت هستند، اما در همه این کشورها، سیاست‌های تجاری و صنعتی به‌صورت متمرکز و هماهنگ تصمیم‌گیری و اجرایی می‌شود. در ادامه دلایل مخالفان و موافقان تفکیک وزرات صنعت، معدن و تجارت آورده می‌شود.

۱-دلایل مخالفان و موافقان تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت و خدمات بازرگانی در ایران

به موجب قانون تشکیل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت مصوب ۸/۴/۱۳۹۰، وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی در هم به ظاهر ادغام شدند و پس از ۹ سال تجربه ادغام دو حوزه صنعت و تجارت در کشور و تجربه حضوری ۷ وزیر و سرپرست در وزارت صنعت، معدن و تجارت، تاکنون نتوانسته اقناع لازم جهت تداوم مدل ادغام در اقتصاد ایران را فراهم سازد و به همین دلیل موضوع تفکیک این دو حوزه بارها ازسوی دولت و مجلس و صاحب نظران مطرح شد (مخالفان تفکیک هم نظرات زیادی دارند) و در چند سال اخیر برای سومین بار پیشنهاد تفکیک وزارت صمت مطرح شده است.

۱-۲- دلایل مخالفان انفکاک وزارت صنعت،‌ معدن و تجارت و تشکیل وزارت تجارت و خدمات بازرگانی به صورت مجزا

مخالفان تفکیک دو وزارتخانه، موارد و استدلال‌های ذیل را مطرح می‌کنند:

۱- لــزوم اتخــاذ سیاســت هــای تجــاری و صنعتــی بــه صــورت یکپارچــه

مخالفــان تفکیــک معتقدنـد سیاسـت هـای تجـاری بایـد در خدمـت تولیـد قـرار گیـرد و از ایـن رو سیاسـت‌هـای تجـاری و صنعتـی بایـد بـه صـورت یکپارچـه اتخـاذ شود. ایـن افـراد بیـان می‌کننـد کـه بـدون سیاسـت تجـاری هماهنـگ بـا صنعـت، نمـی‌تـوان تولیـد قدرتمنـد داشـت. همچنیـن در این حالت، زنجیـره کامـل از تولیـد بـه مصـرف در اختیـار یـک وزارتخانـه خواهـد بـود و مـی‌تـوان منفعـت کل زنجیـره را تأمیـن کـرد.

۲- وجـود تجربـه جهانـی در مدیریـت یکپارچـه تولیـد و تجـارت

مخالفـان تفکیـک، عمومـا بـه تجربـه جهانـی موجـود اشـاره می‌کننـد و می‌گوینـد بیـش تـر کشـورهای صنعتـی دنیـا از الگـوی تجمیـع تجـارت و تولیـد در یـک وزارتخانـه اسـتفاده می‌کننـد و ایـن الگـو در جهـان موفـق بـوده است.

۳- تداخل وظایف

مخالفـان، معتقدنـد وظایـف بازرگانـی بـا صنعـت تداخـل دارد و همیـن تداخـل موجـب اختـلاف می‌شـود. بـه همیـن جهـت بـود کـه دو وزارتخانـه سـابق اختلافاتـی در خصـوص سیاسـت‌هـای تجـاری و تداخـل آن بـا تولیـد داشـتند کـه بـا ادغـام، مشـکل مذکـور برطـرف شـده اسـت.

۴- ضـرورت منطقی سازی اندازه دولـت

یکـی دیگـر از ادلـه مخالفیـن ایـن اسـت کـه بـا توجه بـه برنامه پنجـم، کاهـش تعـداد وزارتخانـه‌هـا و کوچـک سـازی دولـت ضـرورت دارد و هـم اکنـون نیـز بایـد بـه ایـن سـمت حرکت کـرد.

۵- مدیریت صادرات و واردات

جلوگیری از واردات بی‌رویه کالاهای مصرفی و نهایی توسط بخش بازرگانی مستقل و جلوگیری از صادرات مواد اولیه و خام و پرهیز از خام‌فروشی و از طریق تخصیص این کالاها به بخش تولید و ایجاد ارزش افزوده برای کالاهای تولیدی صادرات محور نیز از دیگر استدلال‌های مخالفین تفکیک به شمار می‌رود.

سایر موارد نیز به صورت فهرست‌وار به شرح ذیل است:

۶- هم‌افزایی تصمیمات و سیاست‌ها

۷- یکپارچگی مدیریت زنجیره تولید تا مصرف

۸- کاهش حجم دولت به واسطه حذف یک وزیر و برخی از زیرمجموعه‌های مربوط بر اساس قوانین بالادستی

۹- تمرکز سیاست‌های تجاری، بازرگانی و تولیدی

۱۰- کنترل بازار از طریق ایجاد هماهنگی میان سیاست‌های تامین و تولید کالا

۱۱- کوچک‌سازی و کاهش روند بوروکراسی

۱۲- حذف فرآیندهای بی‌مورد، اصلاح ساختار و ایجاد پنجره واحد برای کاهش سرگردانی مراجعه‌کنندگان، از دیگر اقداماتی است که باید در دوران ادغام اجرایی می‌شد، اما شواهد امر بیانگر آن است که این کار به‌صورت ناقص صورت گرفته است.

۱۳- همگرایی صنعت و تجارت برای تسهیل فرآیند صادرات، واردات و حمایت از تولید و برقراری موافقت نامه و قطعنامه‌های تجارت آزاد منطقه‌ای، بین‌المللی و چند جانبه با کشورهای دیگر

۱۴- تجارب موفق جهانی برخی کشورها در ادغام

۱۵- بوجود آمدن هماهنگی سیاست‌های تجاری و صنعتی و در نظر گرفتن هم‌زمان منافع تولید‌کنندگان و مصرف‌کنندگان و لزوم یکپارچگی زنجیره تولید تا مصرف برای نفوذ در بازارهای جهانی

۱۶- تضاد میان سیاست‌های صنعتی و تجاری و لزوم همگرایی در جهت رفع تضادهای فوق

۱۷- حذف وظایف موازی و تکراری و تا حدودی تجمیع وظایف متجانس در یک دستگاه واحد

۱۸- اصلاح ساختار و تشکیلات کلان دولت با توجه به اهداف سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی نظام و با عنایت به بازتعریف نقش دولت در سیاست‌های ابلاغی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی

۲-۲- دلایل قانونی مخالفت

نظر مخالفان تفکیک، برخی الزامات قانونی نیز استدلال‌هایی را ایجاد می‌کنند که بر اساس آن باید تفکیک دو وزارتخانه را منتفی دانست:

۱- بند «۱۰» اصل سوم: ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور قانون اساسی

۲- بند «ج» سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‌گذاری و هدایت و نظارت، توانمند‌سازی بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد و حمایت از آن جهت رقابت کالا‌ها در بازار‌های بین‌المللی، آماده‌سازی بنگاه‌های داخلی جهت مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهانی در یک فرایند تدریجی و هدفمند، توسعه سرمایه انسانی دانش‌پایه و متخصص، جهت‌گیری خصوصی‌سازی در راستای افزایش کارایی و رقابت‌پذیری و گسترش و ...

۳- تبصره «۲» قانون تشکیل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت مصوب ۱۱/۴/۱۳۹۰

۴- بند ۱۶ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی (ابلاغی مقام معظم رهبری در تاریخ ۲۹/۱۲/۱۳۹۲)

۵- ماده ۲۸ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی و ...

۳-۲- دلایل موافقین تفکیک

موافقین تفکیک دو وزارتخانه را بر اساس استدلال‌‌های زیر منطقی و درست ارزیابی می‌کنند:

۱- عدم لزوم ایجاد یکپارچگی و هماهنگی در کل زنجیره‌های تولید و توزیع در کشور در عمل به دلایل:

- متمرکز شدن سیاست‌گذاری و مدیریت

- وزارتخانه ادغامی (به عنوان یک سیستم) دچار پیچیدگی و سنگینی شده است که مدیریت چابک و کارای آن امری تقریبا محال می‌نماید.

- ادغام بخش «صنعت و معدن» که بیشتر دغدغه تولید و بهره‌برداری را دارد با بخش «بازرگانی» که ماهیتی فرابخشی دارد و دغدغه‌اش تجارت و حضور در بازارهای جهانی و نیزحمایت از مصرف‌کنندگان است.

- ماهیت وظایف فرابخشی وزارت بازرگانی سبب شد تا با ادغام در وزرات صنعت، معدن و تجارت و قانون تمرکز وظایف وزارت جهاد کشاورزی، نظام بازرگانی کشور بدون متولی کارآمد باقی بماند.

- با ادغام فعالیت‌های تجاری و بازرگانی، بخش‌های موثر در صنعت مانند صنایع پتروشیمی، صنایع مخابراتی، صنایع دارویی، صنایع نظامی و صنایع کشاورزی مورد غفلت قرار می¬گیرند.

- به فراموشی رفتن دیپلماسی تجاری و مسکوت ماندن موضوع پیوستن به سازمان تجارت جهانی( WTO)

۲- افزایش چابکی و تسریع در امور تجاری

 بـا ادغـام بازرگانی در صنایـع و معـادن، ایـن وزارتخانـه بسـیار بـزرگ شـده و حجـم کارهـای آن نیـز افزایـش یافتـه اسـت، بنابرایـن حتی یـک وزیـر توانمنـد هم اداره ایـن سـاختار را نـدارد و برخـی وظایـف بـه صـورت ضعیـف و ناقـص صـورت می‌گیـرد.

۲-عدم ادغام در ساختار فعلی وزارت صنعت، معدن و تجارت

در ساختار فعلی وزارتخانه بیشتر تجمیع یا چسبیدن دو وزارتخانه صورت گرفته است و نه ادغام و تغییر خاصی در رویکردها و پارادایم‌های وزارتخانه صورت نگرفته است از این رو بهتر است تفکیک نهایی شود. عدم وجود بستر مناسب جهت ادغام به جهت عدم خروج کامل وزارتخانه از فعالیت‌های صنعتی، معدنی و تجاری و ادامه تصدی‌گری ها، مانع از تکمیل روند ادغام شده است.

۳-کمرنگ شدن یا تحلیل رفتن یکی از وزارتخانه‌های ادغام شده

با توجه به سبقه فعالیتی وزیران وزارتخانه ادغام شده در سال‌های پس از ادغام، از اینکه صنعتی باشد یا بازرگانی، یکی از دو موضوع محوری صنعت و تجارت مورد غفلت قرار گرفته است. بعبارت دیگر مشکل مدیریتی و خلاء مدیریت تکنوکرات در سطوح معاونت ها بیش از پیش نمایان شد. انحلال معاونت امور بین الملل (بلاتکلیفی در استراتژی پیوستن به WTO) و انحلال و تغییر معاونت توسعه بازرگانی داخلی (بلاتکلیفی و تعارض در سیاست گذاری شبکه توزیع و عدم کارآمدی نظام مدیریت بازار) از مصادیق آن است.

۴-عدم شکل گیری نظام تعرفه ای برای حمایت هدفمند از تولید بخش های مختلف پس از ادغام

افزایش قاچاق، بخشی نگری در تعیین تعرفه‌ها و تضییع و فروپاشی نظام حمایت از حقوق مصرف‌کننده، افزایش سهم کالاهای مصرفی از واردات، از بین رفتن نظام یکپارچه بازرگانی با تغییر متولیان ثبت‌سفارش، نظام تعرفه‌ها، نظام قیمت‌گذاری، تنظیم بازار، تشخیص و برخورد با انحصار، عدم حمایت های ساختاری از نظام صنفی کشور در دوره ادغام به وجود آمده است.

بعبارت دیگر گسست جدیدی در نظام تجاری کشور پدیدار شد و واردات، صادرات، کل نظام تعرفه‌ها، کل شبکه توزیع، کل نظام قیمت‌گذاری و نظام مقابله با انحصارات و نیز ساختار حمایت از حقوق مصرف کننده فاقد متولی یکپارچه شد.

۵-عدم تحقق افزایش تولیدات صادرات‌گرا که از اهداف اصلی ادغام بوده است

۳- جمع‌بندی، نتیجه‌گیری و ارائه پیشنهاد

در کشورهای مختلف دنیا مدل‌های مختلف ادغام یا انفکاک در حوزه‌های صنعتی و تجاری مورد استفاده قرار گرفته، اما نکته مهم آن است که در عمده این کشورها، سیاست‌های تجاری و صنعتی در یک مرکز یا نهاد واحد به‌صورت یکپارچه عمل می‌کنند. مخالفان تفکیک عمدتا روی لزوم یکپارچگی سیاست‌های تجاری و صنعتی، جلوگیری از خام‌فروشی و ارتقای ارزش‌افزوده کالاهای صادراتی و الزامات قانونی به‌خصوص سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و احکام مرتبط قانون برنامه ششم تأکید می‌کنند. در مقابل موافقان تفکیک بر ماهیت فرابخشی بازرگانی، به فراموشی سپردن دیپلماسی تجاری، عدم شکل‌گیری نظام تعرفه‌ای هدفمند و همسو نشدن سیاست‌های تجاری و صنعتی پس از ادغام تاکید دارند.

برای بهینه شدن فرآیند تولید و تأمین، لازم است کل زنجیره تولید و تأمین در هر زمینه در یک ساختار به شکل متمرکز پیگیری شود. مدیریت یکپارچه سبب حداکثر شدن ایجاد ارزش افزوده در زنجیره ارزش و پاسخ‌گویی بهتر دستگاه‌ها و عدم تزاحم وظایف و اختیارات می‌شود. همچنین موضوع عملکرد ضعیف بخش تولید و تجارت پس از ادغام یکی از موضوعات مهم مورد ادعای موافقان تفکیک و تشکیل وزارت بازرگانی مستقل است، اما مخالفان تفکیک در مقابل معتقدند که به‌جای ادغام فقط تجمیع اتفاق افتاد و از طرفی عملکرد بخش صنعت را باید در کل اقتصاد کشور مورد ارزیابی قرار داد که به‌دلیل رکود تورمی حاکم بر اقتصاد، تحریم شدید غرب، افت شدید درآمدهای نفتی، جهش قیمتی نرخ ارز و بی‌ثباتی در بازارهای پول، سرمایه، بازار کار، مسکن و غیره، اجرای نامناسب قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و نپرداختن سهم تولید، اجرای ناقص خصوصی‌سازی، کل اقتصاد دچار افت شده است و بخش صنعت کشور نیز متأثر از این فضای پس از ادغام بوده است. اگرچه ادغام دستگاه‌های سیاست‌گذار و پشتیبان تولید و تجارت می‌توانست آثار مثبت فراوانی داشته و تجربیات جهانی نیز نشان دهنده توفیق این سیاست است ولی فراهم نبودن زمینه،‌ بستر و الزامات موردنیاز برای ادغام اثربخش عاملی بود که منجر به ناکارآمدی این تصمیم گردید. درواقع می‌توان گفت که اساسا وزارت صنایع و معادن و وزارت بازرگانی به معنی واقعی کلمه هیچ ‌وقت ادغام نشده بودند که بتوان قضاوتی در مورد عملکرد دستگاه ادغام‌شده داشت، بلکه صرفا با تجمیع ناقص دو وزارتخانه، وزارت صنعت، معدن و تجارت شکل‌گرفته بود. لذا ضروری است قبل از اتخاذ هرگونه تصمیم جدید آسیب‌شناسی ادغام به‌طور کامل انجام شود تا از تکرار تصمیمات نامناسب جلوگیری شود.

در مجموع، با عنایت به لزوم یکپارچگی سیاست‌های صنعتی و تجاری به‌عنوان الزام نظام سیاستگذاری صنعتی و یک اصل خدشه‌ناپذیر، الزامات سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و احکام برنامه ششم توسعه، عدم شکل‌گیری ادغام واقعی و فقدان وظایف و اختیارات وزارتخانه جدید، تفکیک حوزه‌های صنعت و بازرگانی با تامل بیشتری مطرح گردد.

در صورت عدم تفکیک وزارتخانه، در راستای تکمیل فرایندها و ساختارهای مورد نیاز، دولت در راستای تبصره (۲) قانون تشکیل دو وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی و صنعت، معدن و تجارت مصوب ۱۱/۴/۱۳۹۰ به تنقیح قوانین مربوطه به وظایف و اختیارات وزارت صنعت، معدن و تجارت تحت محورهای ایجاد شورای سیاستگذاری صنعتی و تجاری، کاهش سطوح مدیریتی، تکمیل فرایندهای ادغام و رفع اشکالات کارکردی، اصلاح اساسنامه سازمان های توسعه‌ای، تقویت دیپلماسی تجاری و افزایش سهم صنایع با فناوری‌های پیشرفته و ارزش افزوده بالا ملزم شود.

مصطفی طاهری نماینده مردم شریف زنجان و طارم/