در گفت‌وگوی ربیعی با ماهنامه «آینده‌نگر» بررسی شد؛
سیاستگذاری در ایران و علت تکرارپذیری خطاهای این حوزه/ تعارض ساختاری فراوانی در نظام حکمرانی ما وجود دارد
رئیس پیشین مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری از «دلایل تکرارپذیری خطاها در حوزه سیاستگذاری و ویژگی نهاد سیاستگذاری» می‌گوید.
سیاست‌گذاران خطاهای گذشته را تکرار می‌کنند و از گذشته درس نمی‌گیرند؛ دلیل تکرارپذیری این خطاها و ویژگی نهاد سیاستگذاری موضوعی بود که با علی ربیعی، رئیس مرکز استراتژیک ریاست جمهوری در میان گذاشتیم. ربیعی جامعه شناسی است که از وزارت کار و امور اجتماعی تا سخنگویی با دولت یازدهم و دوازهم همراه بوده است و می‌تواند مشکلات ساختاری سیاس تگذاری را تبیین کند.
او نویسنده کتاب «مدیریت دانش؛ فرآیندها و رویکردها»، «زنده باد فساد» و «معمای دولت مدنی در جهان سوم» است.
مشروح گفت‌وگوی علی ربیعی با ماهنامه آینده‌نگر را در ادامه می‌خوانید:
سیاستگذاری چیست و اصلی‌ترین چالش آن در ایران کدام است؟
تعاریف زیادی از سیاستگذاری صورت گرفته. من میتوانم در تعریف ساده شده‌ای از سیاستگذاری چنین بگویم: مجموعه فرآیندی که از شناخت و به رسمیت شناختن وجود یک مســئله آغاز می‌شــود و با تبیین آن و تطبیق محیط عملیاتی، استخراج سناریوهای محتمل و براساس آن تصمیمسازی صورت گیرد و درنهایت با تصمیمگیری، اخذ بازخوردهای اجرایی و اصالح و بهبود تصمیمات اتخاذشده پیشین به پایان میرسد.
الگوها و رویکردهای متفاوتی در مورد سیاســتگذاری میتوان شناســایی کرد. برای مثال یکی از الگوهای سیاســتگذاری رایج که میتوان الگوی هرمی سیاستگذاری یا غیردموکراتیک یا دستوری یا از باال به پایین یا مکانیکی نامید و در طرف مقابل این الگو یا رویکرد دیگر الگوی دموکراتیک، مشــورتی و ارگانیک قرار میگیرد. در نوع اول مســئولان تصمیم‌گیر بدون طی کردن فرآیندهای اجماعساز و در نظر گرفتن تنوع شرایط و بدون محاسبه و عالیق و منافع همه ذینفعان و بدون مطالعات الزم تصمیماتی را اتخاذ می‌کنند و به دستگاهها و سطوح اجرایی جامعه ابلاغ می‌کنند.
در نوع دوم حلقه‌های تصمیم‌گیر با نگاه به منافع، مصالح و نیازهای نهادها و دستگاهها و ذینفعان پاییندست و پس از طی فرآیندهای مطالعاتی ارزیابی مخاطرات و مزایای تصمیمهای مختلف و در تعامل انداموار با سایر بخشهای ذینفع جامعه تصمیم گرفته و به اجرا میگذارند. در قرن و سدههای گذشته نوع اول سیاستگذاری رایجتر بود ولی در دهههای اخیر با تقویت دموکراسیها و پی بردن تمدنهای مدرن به اهمیت فرآیند مطالعاتی و سنجیده الگوی دوم سیاستگذاری مورد استقبال قرار گرفت. به نظر من اولین چالش، تعریف نادرست از سیاستگذاری است.
نگاه کنید به تصمیمهای نهادهای مهم در تولیداتی به نام سیاستگذاری. مرز سیاستگذاری با استراتژی با برنامه‌ریزی ساده کاملا مخدوش شده است. هیچ مرکزی برای مسائلی که دیده نمی‌شوند و در لایه‌های پایین اجتماعی وجود دارند متصل به نهادهای سیاستگذاری نیست. کلاً بخشی از مسائل در حوزه سیاس تگذاری قرار نمی‌گیرند. حتی در مورد مسائلی که در صدر بروز کرده‌اند و ما آن‌ها را می‌بینیم، مهم ترین نکته انحراف در سیاستگذاری عدم تبیین مسئله و مسئله‌شناسی است. مسئله‌شناسی به شکل طوفان مغزی جلسه‌ای با آدم‌های محدود و اطلاعات محدود صورت میگیرد. غالباً نگاه‌های عمیق موانع و محدودیت‌هایی را نمی‌بینند و در هدف‌گذاری و زمان‌بندی دچار مشکل شده‌اند.
در این فرآیند فقدان دانش سیاستگذاری کاملاً مشهود است و دیدگاه نخبگان و پژوهشگرانی که در حوز ههای مختلف حرفی برای گفتن دارند و تحقیقات علمی و دانشگاهی مداخله چندانی ندارند و سیاس تهایی که ابلاغ م یشود معمولاً تبدیل به برنام ههای اجرایی برای نیل به این سیاست نم یشود و حتی همان برنام هها نیز ارزیابی و کنترل و اصلاح مناسب نم یشود. سیاس تگذاری مطلوب سیاس تگذاری است که انعطا فپذیر و خوداصلا حکننده باشد و ویژگ یهای پیشین که اشاره کردم در صورت رعایت م یتواند این امر را محقق کند.
نقص در یک یا چند مرحله از مراحل اشاره‌شده در سیاستگذاری است که منجر شده که امروز ما با برخی از موارد از اهداف تعیین شده در سیاست گذاری معین فاصله زیادی داریم. به عنوان مثال در یک سیاست گذاری شکل گرفته در بالاترین نهاد سیاست گذاری کشور که باید با توجه مسئله شناسی و نگاه به ظرفیت‌ها و محدوده ها و الزامات اجرای سیاست در نظر بگیرد گفته شده که ایران در دهههای اخیر قدرت اول منطقه و در جایگاه اول اقتصاد منطقه و... باشد.
نگاه کنید به برنامه‌های توسعه‌ای که پی‌درپی نوشته م یشود و با هدف‌های «ژول ورنی» صورت میگیرد. این فرآیند نارسا در سیاستگذاری باعث شده که موضوعات مزمن شده‌ای با قدمت ۵۰ سال و بیشتر داریم و پرونده‌های ما به‌طور کامل بسته نمی‌شوند و مسائل حل وفصل نمی‌شوند و با تعداد زیادی موضوعات حل نشده رو به‌رو هستیم.
با مسائلی که توضیح دادید به نظر شما مشکل ما در نظام اداری است یا مدیران ما؟
البته فرآیند سیاستگذاری را نمیتوان بدون توجه به این واقعیت بررسی کرد که سیاس تگذاری دو عنصر اصلی دارد: ساختارهایی که از درون آن سیاس تگذاری انجام م یگیرد و دوم کارگزارانی که در واقع عاملان سیاس تگذاری درون ساختارها هستند. رابطه کارگزار و ساختار در فرآیند سیاس تگذاری رابط های دوسویه و تکوینی است. به این معنی که کارگزاران در شکل دادن به ساختار ازجمله قوانین و روی هها و ازجمله ارز شهای حاکم بر نظام اداری نقش دارند و اساساً در شرایط تاریخی خاص حتی ساختارها را م یتوانند متحول کنند. نمونه آن را در مالزی، کره جنوبی و سنگاپور و برخی کشورها م یتوان دید. در طرف دیگر ساختارها نظام اداری و ارز شها و رویه جاری حاکم بر عملکرد کارگزار تعیی نکننده است. حتی تجربه نشان داده چنانچه ساختارها درست طراح یشده باشند و با پای ههای درست بناشده باشند در صورت ناکارآمدی کارگزار ساختارها مقاومت کرده و اجازه ویرانگری زیادی نمی‌دهند. به عبارت دیگر یک کارگزار کارآمد درحال یکه در ساختار معیوبی انجا موظیفه م یکند م یتواند با کنترل خسارت آسیب‌های ناشی از این نارسایی ساختار را کم کند یا بکاهد و ب هطور متقابل یک ساختار کارآمد خسار تهای ناشی از یک کژکارکرد کارگزار را م یکاهد. ما هم در عامل و در ساختارها مشک لداریم. روندها نشان م یدهد میانگین دانش سیاس تگذاری در دور ههای مختلف رشد چشمگیری نداشته و حتی در برخی اوقات پایی نتر هم آمده و بسیاری از مطالب تولیدشده توسط عامل در ساختارهای غلط، به افزون شدن مشکلات کمک کرده است. اگر بخواهیم سیاس تگذاری را آسی بشناسی کنیم، درون ساختارهایی که باید عام لهایی آن را اصلاح کنند، عام لهایی م یگذاریم که ن هتنها ساختار را اصلاح نم یکنند، بلکه به مشکلات آن دامن م یزنند. و در طرف دیگر با تداوم دادن به ساختارهای معیوب انتظار داریم که کارگزاران کارآمد بتوانند ی کشبه ساختارهای معیوب را اصلاح کنند که
چنین امری ممکن نیست. از درون ساختارهای معیوب، سیاست دقیق و مناسب بیرون نم یآید بلکه مسائل به حالت مزم نشده باقی م یماند. در رابطه با اهمیت ساختار و کارگزار در نظا مهای اداری دولتی به نظر م یرسد در مواردی میانگین نخبگی کسانی که نقش عمد های در سیاس تگذاری قوا و مجامع بر عهده دارند از میانگین نخبگی جامعه پایی نتر است. همچنین میانگین بهینه کارآمدی ساختارهای دولتی از میانگین بهینه کارآمدی ساختارهای غیردولتی و بخش خصوصی پایین‌تر است.
شما به تفاوت‌های سیاستگذاری در نظام‌های دموکراتیک و غیردموکراتیک اشاره کردید، به طور مشخص نسبت سیاستگذاری با ویژگی‌های نظام سیاسی، دولت و ترتیبات نهادی را چگونه می‌بینید؟
براساس دو رویکرد عمده دستوری و اجماعی که توضیح داده شد حتماً بین سیاست گذاری و نوع نظام سیاسی می‌تواند ارتباط وجود داشته باشد؛ البته این قاعده عمومی نیست. تا چند دهه قبل این تصور در جهان وجود داشت که نظا مهای دموکراتیک الزاماً به سیاس تگذار یهای درست یا ک منقص منتهی م یشود و در مقابل نظا مهای غیر دموکراتیک به سیاس تگذار یهای دستوری و ناکارآمد منتهی م یشود.
اما با توجه به تجربیات سه دهه اخیر روش نشده است که نظا مهای تصمی مگیری و دموکراتیک در برابر نارسای یهای مانند پوپولیسم و اتکای بی شازحد به آرای عمومی ممکن است به سیاس تها و نتایج غیر بهینه منجر شود و از طرف دیگر تصمی مگیری در نظا مهای غیر دموکراتیک به خاطر اتخاذ روی ههای اداری و تصمی مهای سنجیده و یا کارشناسی برخلاف انتظار به نتایج خوب منتهی شود. ب هعنوا نمثال گفته م یشود تصمیم بریتانیا به خروج از اتحادیه اروپا و یا برگزیت امروز توسط ناظران اشتباه تلقی شده است یا سیاس تگذاری ایالا تمتحده آمریکا در حمله به کشورها یا تغییر نظا مهای سیاسی آ نها در دو دهه اخیر و اتلاف تریلیو نها دلار هزینه از نگاه رهبران آمریکا تصمیماتی اشتباه بوده است. از طرفی هم چین نمون های از کشورهای غیردموکراتیک است که موفق شده در تدبیر روندهای سیاس تگذاری با داشتن تفکر و ذهنیت توسعه و با اعتقاد و باور به تغییر وضعیت خودشان در مسیر خود حرکت کند. باید اعتقاد به توسعه و تغییر در ذهنیت نخبگان درونی شده باشد تا بتوانند حتی بدون دموکراسی سیاستگذاری مناسبی ارائه کنند. چین از نظر داشتن یک دیوا نسالاری متکی به جذب واحد و یکپارچه، تا حدودی موفق به بهره بردن از فواید هماهنگی مدیران و کارشناسان شده است. برزیل به طور ضعی فتری به دنبا ل این روند بوده و کره و تایوان تا حدود زیادی موفق به اجرای برنامه‌ها شده‌اند.
نسبت سیاستگذاری با مقوله‌ها و متغیرهایی چون نظام دانش، نهاد دانشگاه، پژوهش‌های علمی، تکنوکراسی و بوروکراسی چیست و این نسبت در بعد از انقلاب نسبت به قبل چه تفاوتی کرده است؟
بنا به تعاریفی که پیش ازاین انجام دادم نظام سیاس تگذاری در دوره پیش از انقلاب اسلامی بر مبنای الگوی دستوری، از بالا به پایین و مکانیکی بود، بنابراین جای چندانی برای مداخله نهاد دانشگاه و پژوه شهای علمی در روند سیاس تگذار یهای کلان وجود نداشت.
بعد از انقلاب با ورود عنصر مرد مسالاری به نظام تصمی مگیری الگوی سیاس تگذاری هم تغییر کرد و جای بیشتری برای اجماع و تحقیقات دانشگاهی فراهم شد. باوجود اینکه بخشی عمد های از ساختارهای سیاس تگذاری بعد از انقلاب متحول شد، برخی از ساختارهای معیوب که هد فگیری تغییر توسع های داشتند ادامه پیدا کردند. شاید یکی از این تداو مها، عدم سرایت انقلاب سیاسی در واژگون کردن ساختارهای حکومت پهلوی به عرص ههای اجتماعی با ذهنیت توسع همحور بوده است.
ذهنیت توسعه کلید اولین پی شنیاز توسعه و تغییر جامعه است. در این زمینه خیلی کار داریم. از ای نرو من معتقدم تا ذهنیت و خواست برای توسعه با همه الزامات علمی و رفتاری آن از فرد تا نهاد خانواده و نهادهای اجتماعی تا نخبگان سیاسی حاکم تغییر نکند چش مانداز روشنی از سیاس تگذاری توسعه نخواهیم داشت. وقتی رویدادها را مرور می‌کنیم، می‌بینیم سال‌های گذشته به‌هرحال نخبگان اجرایی ما با چنین ذهنیتی عامل‌های مناسب را در همین ساختارهای موجود به کار گرفتند. تغییرات مهم و روبه پیشرفت رخ داد. نرخ رشد اقتصادی مداوم در سال‌های پیاپی و کنترل نقدینگی و تورم و سطح اشتغال ایجادشده شاخصی برای این دوران است.
در تغییر ذهنیت و ایجاد آمادگی رفتاری و سیاست‌های درست در هر سه موضوعات پی شگفته نظام دانش و پژوهش و نهاد دانشگاه نقش ب یبدیل و میانبر نیز دارد. این را تجارب مقاطع تاریخی قبل و بعد از انقلاب تأیید م یکند و همی نطور در کشورهای تازه صنعت یشده هم از تأثیر این عامل م یتوان شواهدی را نشان داد. سیاس تگذاری بدون مطالعه گاهی به عقب‌گرد منجر می‌شود. سیاست گذاری طوفان فکری یا سیاست گذاری جلسه، کمیته و کمیسیون محور راه به جایی نمی‌برد.
شما قبلاً گفته بودید دولت در ایران سزارینی به دنیا آمده است؛ این گفته شما معطوف به این مشکلات بود یا دلیل دیگری داشت؟
در جواب این سؤال دولت سزارینی در برابر دولت طبیعی قرار میگیرد. دولت طبیعی براساس نظریه ژان ژاک روسو مبتنی بر «قرارداد اجتماعی» است یعنی برآمده از از نیازهای جامعه در طول زمان و دولت سزارینی نه برخاسته از قرارداد اجتماعی بلکه براساس قرارداد سیاسی یعنی براساس نیازهای سیاسی در کوتاه مدت و براساس فوریت شکل گرفته است. اهمیت دولت سزارینی در جا نیفتادن ساختارهای بلو غیافته اداری و سیاسی است که یکی از دلایل کارکردهای ناقص این ساختارها در جامعه ماست. درحالی که در دولت طبیعی فرصت کافی برای ایجاد و تصحیح و تکمیل ساختارها و رفع عیوب آن‌ها و تطبیق آن با نیازهای واقعی جامعه وجود دارد.
دولت سزارینی یک مفهومی است که در مورد طی نکردن دولت فرآیندسازی و به بلوغ رسیدن جامعه و یا به یک معنا عدم تشکیل نهادهای دولتی برای پاس خگویی به نیاز جامعه رخ داده است. و اساساً فرآیند دول تملت هم به خوبی شکل نگرفته است و بزرگ شدن دولت ناشی از پاسخ به حل مسائل نبوده و در حقیقت تولد دولت و یا بخش‌هایی از دولت یک جریان طبیعی با کارکرد مشخص نبوده است. ما در این مورد با چندین مسئله روبه رو می‌شویم. نخست بخش‌هایی از دولت براساس پاسخ‌گویی به یک نیاز واقعی به وجود نیامد. سپس همین نهاد به وجود آمده دچار کژکارکرد م یشود.
سیاست گذاری در ایران چه مشخصه پایداری دارد؟
بعضی از مسائل حل شده و تعدادی از مسائل تداوم داشته و برخی هم مسائل جدیدی است که با آن مواجه شد هایم. علاوه بر مسائل از پیش گفته به علت عدم پی شبینی برخی از سیاس تگذار یهای ما تاخیری است و ارزش اثرگذاری آن کاسته می‌شود. برخی از سیاس تگذار یهای ما عجولانه و شتا بزده و بدون طی کردن فرآیندهایی که همه جوانب موضوع را در نظر داشته باشد صورت گرفته است. وقتی نهاد علم پژوهش با مطالعه جوانب و آیند هپژوهی در کنار سیاس تگذاری قرار نگیرد نوبت به آدم‌های محدودی میرسد که ب هعنوان توجی هگران خاص مدیران ارشد عمل م یکنند و در واقع خواسته‌ها را به سیاست تبدیل می‌کنند.
بخشی از سیاستگذاری ما مبتنی بر تضارب آرا نیست. سیاست‌گذاری‌ها نباید مبتنی بر خواست یک گروه شکل بگیرد و موضوع سیاس تگذاری باید یک مسئله واقعی و دارای اولویت باشد و درنهایت نیز را هح لمحور باشد. هدف سیاس تگذاری نباید به تعویق انداختن مسئله یا دور زدن مسئله باشد. متاسفانه برخ یها به مسئله تغییر فرهنگ و الزامات اجرایی سیاس تگذاری توجه نمی‌کنند. با یک نگاه تود هستایانه سیاست‌هایی به خصوص در عرصه اقتصادی کمتر از یک ماه صورت م یدهند. نباید فکر کنید که یک دفعه کاری کارستان انجام خواهید شد؛ اگر بتوانیم بنیان‌هایی بگذاریم که در درازمدت کار کند و تغییرات ذهنی ایجاد کند، به وظیفه خود عمل کرده‌ایم.
شما به عنوان یک فرد دانشگاهی، زمانی که در وزارت کار و امور اجتماعی قرار گرفتید، چه تاثیری روی عاملیت وزار تخانه گذاشتید؟
به نظر خودم بهترین کاری که من در دوره حضورم در وزار تخانه انجام دادم تلاش برای نظریه‌مند کردن مهم‌ترین کارکردهای وزارت‌خانه بود. از نظر من بزرگترین مشکل بی‌نظریه بودن است. حرف‌های انتخاباتی هدف‌گذاری و نظریه نیست. باید مسئله‌شناسی درست صورت بگیرد. من فکر می‌کنم در دو حوزه رفاه و تأمین اجتماعی و اشتغال وزارت‌خانه صاحب نظریه شد. در حوزه اشتغال ۶۰ کارشناس بین‌المللی به کار گرفته شدند که توانستند نظریه را در عمل به‌کار بگیرند. در این سال‌ها تلاش شد به جز افرادی معدود از صاحبان فکر که حضورشان ضروری بود که شاید به تعداد انگشتان دست هم نرسیدند، بقیه مدیران از میان عاملان موجود به بالا کشیده شوند. یک بیماری که در ساختارهای اداری ما چهار دهه است جریان دارد و این روزها شاهد تشدید آن هم هستیم ب یاعتنایی به عاملان نخبه درون ساختارهای موجود و ورود مدیران افقی به جای رشد عمودی در این سازما نهاست. بدنه تکنوکراتی دستگاهها نباید دستخوش تغییرات وسیع شود. این تغییرات وسیع با ورود افراد جدید بدون دانش یکی از اساسی‌ترین و بنیادی‌ترین و خانه‌خراب کن‌ترین عوامل مؤثر در سیاستگذاری ایران است.
شما قبلاً گفته بودید که « می‌گفتم اگر وزیر شوم آسمان را به زمین می‌دوزم، اما وقتی وارد ساختار غلط شدم، فهمیدم باید ۲۰ درصد کار کنم و ۸۰ درصد توطئه‌ها را خنثی کنم»، این توطئه‌ها چه بود؟
دو مسئله در محیط ساختارها رخ می‌دهد که نمی‌گذارند اهداف آن‌چنان که ترسیم شده‌اند محقق شوند. یکی مقاومت در مقابل تغییرات ساختاری است. ساختار آمادگی لازم را ندارد. تغییر ساختاری دشوار است و تنش ایجاد م یکند. برخی مواقع ساختارهای ما هم‌افزا نیستند. این مشکل سیاستگذاری کلان اولیه بوده است که در آن ساختارها همدیگر را خنثی می‌کنند. آنچه من در مجلس گفتم، بیشتر معطوف به موانع انتخاب عامل‌های مؤثر بوده است. پدیده ذینفعان من غیر حق سال‌هاست که بر نظام اداری ما فشار وارد می‌کند و متاسفانه هر روز وضع بدتر از دیروز می‌شود. البته در ایران امروز ذی‌نفع‌های من غیر حق از طریق نهادهای بعضاً ناظر یا قانون‌گذار تقویت شده‌اند. منظور من در اینجا مجلس بود. برای کار خوب باید افراد درست انتخاب شوند و یا بهترین بهترین‌ها برگزیده شوند ولی با این ذی‌نفع‌های ناحق در بهترین حال بهترین بدترین‌ها
انتخاب می‌شوند. این تعارض منافع در کشور به شدت وجود دارد. بخش اعظمی از ناکارآمدی در وزارتخانه‌ها به همین دلیل رخ می‌دهد. بسیاری از مواقع معدل انتخاب‌ها بهترین فرد نمی‌شود.
گاهی دستگاهها تضاد آرا دارند و همدیگر را خنثی می‌کنند؛ چه عاملی در به وجود آمدن این موضوع اثر می‌گذارد؟
بله! این هم از مشکلات اثرگذار بر کارکرد ساختار و هم بر کارآیی عاملان است. در دولتی که حزبی نیست، آدم‌ها راه خود را می‌روند. خاصیت حزب کار تیمی است. حزب بیانیه و مانیفست دارد. در نظام‌های بی‌حزب معمولاً آدم‌هایی که رئیس‌جمهور آن‌ها را می‌شناسد و یا به او معرفی می‌شوند عاملان اصلی اداره کشور می‌شوند.
این ناهمگونی نشانه این است که ما قبلاً با همدیگر در یک حزب و با یک نظریه و مانیفست کار نکرده‌ایم. دور میز نشستن با انباشت مسائل، اجماعساز نیست. باید عقبه ذهنی افراد مشترک باشد. ژاپنی‌ها نهاد باتسو دارند و باتسو باتسوها دارند؛ این نهاد نظام نخبه‌گیری است. افرادی که از باتسو فارغ‌التحصیل می‌شوند، هم‌نظرند. ما نه باتسو داریم و نه حزب؛ ایجاد هم‌نظری دور یک میز با هجوم مسائل کاری بسیار دشوار است.
از طرفی تعارض ساختاری فراوانی در نظام حکمرانی ما وجود دارد. گروهی در مجمع تشخیص مصلحت نظام یک تفکر دارد، شورای انقلاب فرهنگی تفکر دیگری دارد، مجلس طور دیگری فکر می‌کند، دولت به شکل دیگری؛ تعارض‌های فکری فاصله‌ها را عمیق‌تر کرده و از این ملغمه خیلی الگوی توسعه درنمی‌آید. به این دلیل باید گفت سیاستگذاری‌های ما بهینه نمی‌شوند.
