دولت و توسعه

برای ارزیابی عملکرد قوه مجریه و دولت در هفته ای که به نام "دولت" نامگذاری شده است، لازم است ابتدا بحثی پیرامون مفهوم دولت و جایگاه دولت هم به لحاظ نظری و هم در ساختار سیاسی ایران داشته باشیم تا ارزیابی برمبنای واقعیات باشد. به علاوه برای افزایش دقت ارزیابی به نقش دولت در فرایند توسعه جوامع نیز پرداخته می شود. پیش از پرداختن به نقش دولت در فرایند توسعه، لازم است تأکید شود که واژه ی دولت در ادبیات سیاسی و اقتصادی معمولاً در دو مفهوم به کار می رود: دولت یا State به معنی کل حاکمیت و دولت یا Government که به طور خاص به مجموعه ی قوه ی مجریه اطلاق می شود. در این نوشتار به تناوب به هر دو مفهوم اشاره می شود اما در انتهای بحث که عملکرد دولت مورد ارزیابی قرار می گیرد دولت به رسم معمول، معنی قوه مجریه مد نظر خواهد بود.

نقش دولت در فرایند توسعه

در ادبیات توسعه، مفاهیم رشد اقتصادی و توسعه کاملا متمایز اما در طول هم هستند. اما توسعه به مفهوم امروزی آن فرایندی بسیار پیچیده و تخصصی است که نیل به آن منوط است به وجود مجموعه ای از بسترهای فکری، فرهنگی، اجتماعی، و سیاسی سازگار و همسو در کنار حاکمیتی توسعه یافته، پیش رونده و پیش برنده و برخوردار از نیروهای انسانی متخصص، با انگیزه و پرتلاش و وجود بوروکراسی ای روان و تسهیل کننده. یکی از دلایلی که باعث پیچیدگی و تخصصی شدن فرایند توسعه شده آن است که برخلاف تصور رایج در کشور، توسعه فرایندی غیراقتصادی است که تنها یکی از محصولات آن رشد و رفاه اقتصادی است. با این وصف، پسوند اقتصادی برای واژه ی توسعه باعث شده تا بسیاری از تصمیم گیران و تصمیم سازان، به غلط قرار گرفتن در مسیر توسعه را امری اقتصادی دانسته و نسخه ی دستیابی به آن را از اقتصاددانان طلب کنند. در حالیکه قرار گرفتن در مسیر توسعه نیازمند تحولاتی عمیق و وسیع در بینش و نگرش افراد و نیز در همه ابعاد اجتماعی، فرهنگی، سیاسی می باشد. به همین دلیل برنامه ریزی برای توسعه پیش و بیش از آنکه اقتصادی باشد امری فلسفی و نگرشی است که به ایجاد ساختارهائی سیاسی، اجتماعی و فرهنگی توسعه ساز منجر خواهد شد. آنگاه این تحولات خود بسترساز حرکت به سوی رشد و رفاه اقتصادی و غیراقتصادی خواهند شد.

به همین دلیل با قاطعیت می توان گفت که هیچ کشور و جامعه ای در جهان فعلی به توسعه نرسیده و نخواهد رسید مگر آنکه دولتی (State) توسعه یافته و توسعه خواه اداره ی جامعه و کشور را به عهده داشته باشد. مرور تاریخ تحولات کشورهای پیشرفته امروزی چه آن ها که حرکت توسعه ای شان را از اواخر قرن هجده شروع کردند و چه کشورهای اخیراً توسعه یافته ای که از دهه های آخر قرن بیستم روند پیشرفت خود را آغاز کردند و امروز در جاده توسعه حرکت می کنند، این ادعا را ثابت می کند. دولت اما نمودهای مختلفی در کشورها ممکن است داشته باشد. در برخی کشورها یک فرد توسعه خواه (یک شاه یا یک رئیس جمهور) و در برخی کشورها یک حزب توسعه خواه فرایند تحت نام دولت، توسعه را مدیریت کرده اند. بدیهی است که در کنار حزب یا فرد توسعه یافته و توسعه خواه، پیش نیازهای فکری، اجتماعی و فرهنگی لازم برای پیشرفت و توسعه وجود داشته یا فرد و حزب مذکور (دولت) با اقتدار آن را در جامعه ایجاد و گسترش داده است.

وجود دولت توسعه یافته و توسعه خواه در کنار ساختارهای توسعه ای، تنها شرط لازم برای نیل به توسعه است، شرط کافی اما به کارگیری سیاست ها، روش ها و فرمول هائی است که با توجه به ساختارهای سیاسی، فرهنگی و اجتماعی و اداری موجود در جامعه بتواند بر مشکلات و موانع ناشی از پیچیدگی های فرایند توسعه غلبه کند. متأسفانه در طول سه دهه گذشته، تصمیمات مرتبط با مباحث تخصصی و بسیار پیچیده ی فرایند توسعه در ایران توسط افرادی گرفته شده یا می شود که بسیاری شان آشنائی و تخصص کافی با استلزامات و پیش نیازهای توسعه نداشته و ندارند.  

در ایرانِ پس از انقلاب تا کنون، بحث در مورد نقش و اهمیت دولت (چه در مفهوم حاکمیت و یا قوه مجریه) با بینش و نگرش های عوامانه ای مواجه بوده و تاکنون تبعات منفی قابل توجهی بر فرایند پیشرفت و رفاه اقتصادی کشور داشته است. بنابراین فهم نادرست از مفهوم دولت و نقش آن در فرایند توسعه می تواند یکی از دلایلی باشد که مانع تحولات مثبت در مسیر توسعه ی کشور طی سال های گذشته شده است. و این در حالی است که سه دهه پس از پایان جنگ و به کارگیری هزاران نیروی انسانی و مصرف صدها میلیارد ارز و پول ملی هنوز با جایگاهی که با این نیروها و امکانات مادی و طبیعی می توانست داشته باشد فاصله ی بسیار زیادی دارد. در مورد نقش دولت در فرایند توسعه، کشور دو مرحله را پس از انقلاب گذرانده است: 1. از زمان پیروزی انقلاب تا پایان جنگ و شروع برنامه اول توسعه در سال 1368 و 2. از دولت مرحوم هاشمی رفسنجانی تاکنون. در مرحله اول، هم به دلیل فضای چپ گرایانه حاکم بر تحولات انقلابی جهان، و هم به دلیل ایدئولوژی حاکم بر انقلابیون و نیز شرایط جنگی و تنش های سیاسی اجتماعی ابتدای انقلاب، دولت بر اغلب فعالیت های مهم اقتصادی و غیراقتصادی حاکمیت مطلق داشت و البته گریزی از این امر هم نبود.  

با پایان جنگ و شروع به کار دولت مرحوم رفسنجانی، اقتصاددانان طرفدار بازار آزاد سکان هدایت تصمیمات اقتصادی را بدست گرفتند. این گروه با طرح تعدیل اقتصادی، بر تغییر مسیر سیاست های دوره جنگ، اصرار زیادی نمودند تا با به کارگیری مکانیزم بازار آزاد و اعمال سیاست های خصوصی سازی و آزادسازی قیمت ها، به زعم خود مسیر رشد اقتصادی کشور را هموار سازند. اما غفلت یا بی اعتنائی این گروه از نبود پیش نیازهای لازم برای آزادسازی اقتصاد و به کارگیری مکانیزم اقتصاد آزاد، باعث شد که نه تنها به اهداف ادعائی خود دست نیابند بلکه کشور فرصت ها و منابع مالی و غیراقتصادی زیادی را از دست بدهد. هدف از بیان این نکته البته نادیده انگاشتن اقدامات مثبت اقتصادی و غیراقتصادی این دوره نیست بلکه بیشتر برای تأکید براین نکته است که از این دوره به بعد موضوع مهم و اساسی "نقش دولت و بخش خصوصی" در فرایند توسعه تحت تأثیر مباحث عوامانه و غیرتخصصی زیادی قرار گرفت به طوری که در بسیاری موارد همین نگرش های غیرتخصصی و عوامانه مبنای تصمیم گیری تصمیم گیران، تصمیم سازان و مجریان اقتصادی و غیراقتصادی کشور قرار گرفت و اتلاف منابع و فرصت سوزی های فراوانی را موجب شده است. این جدل ها و مباحث در سطوح مختلف از رسانه ها گرفته تا خطابه ها و سخنرانی های مسئولان و تصمیم گیران همچنان ادامه دارد بدون آنکه از نقش و جایگاه دولت به معنی State و و دولت به معنی قوه مجریه و در مقابل بخش خصوصی و مرزهای ورود و دخالت هرکدام متناسب با ساختارهای اقتصادی و غیراقتصادی حاکم بر کشور آگاهی و تخصص کافی وجود داشته باشد. با این وصف، با قاطعیت می توان ادعا کرد که هیچ فرایند خصوصی سازی یا توسل به مکانیزم بازار آزاد در هیچ کشوری از جمله ایران موفق نبوده و نخواهد شد مگر آنکه دولتی توسعه یافته، توسعه خواه، پیش رونده و پیش برنده بر تصمیمات کشور حاکم باشد. ناکامی سیاست های خصوصی سازی و توسل به مکانیزم بازار آزاد از اواخر دهه 1360 تاکنون را می توان ناشی از نبود دولتی با این ویژگی ها دانست.

دولت، ساختار سیاسی و اقتصاد ایران

همانگونه بیان شد، توسعه و به تبع آن پیشرفت و رفاه اقتصادی، منوط است به وجود دولتی توسعه یافته، توسعه خواه و کارآمد. بنابراین وجود یک ساختار سیاسی هماهنگ، پویا و پیشرونده شرط ایجاد تحول در فرایند توسعه کشور است. منظور از ساختار سیاسی در این نوشتار مجموعه ی عوامل تصمیم گیر و تصمیم ساز در کشور اند که ارکان آن در قانون اساسی مشخص شده اند. از آنجا که قانون اساسی اولیه ظاهراً از قانون اساسی کشور فرانسه الگو برداری شده است، اجرای آن در عمل (همچون سایر تقلیدها و کپی برداری هائی که سازگاری چندانی با ساختارهای مذهبی، سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی کشور ندارند) با مشکلات جدی مواجه شده است. یکی از این موارد استقلال قوا در این قانون است که در فضای مناسب خود راهگشا خواهد بود. اما به دلیل نوع روابط سنتی قدرت در کشور، این استقلال به خصوص بین قوای مقننه و مجریه در بسیاری موارد با ابهام، تهدید و اختلال مواجه شده است. به عنوان مثال، رئیس جمهور با رای مستقیم مردم انتخاب می شود اما هیئت وزیران او را نمایندگان مجلس باید تأیید کنند که البته تا این مرحله چندان منفی نیست. اما روند عرفی حاکم بر پیشنهاد و تأیید هیئت وزیران در کشور به گونه ای شکل گرفته که علاوه بر فشارهای احزاب، گروه ها و قدرت های بیرون از اراده رئیس جمهور از یک سو، و تمایلات حزبی، قومی، سیاسی و منطقه ای نمایندگان مجلس، از سوی دیگر، عملاً انتخاب وزیران را از اختیار ریاست جمهور خارج کرده است. به عبارت دیگر، انتخاب هیئت وزیران بیش از آنکه براساس اراده رئیس جمهور و متناسب با وعده های انتخاباتی او باشد، ناشی از اراده و انتخاب نمایندگان مجلس و گروه های قدرت رسمی و غیررسمی است. با این وصف و به رغم آنکه نمایندگان مجلس خود نقش محوری در انتخاب هیئت وزیران دارند اما سوال و استیضاح از آن ها را نیز در اختیار دراند. این ابزار قدرت (سوال و استیضاح) در ساختار معیوب حاکم بر سیاست، باعث شده تا نمایندگان استان ها و مناطق مختلف کشور، علاوه بر تأثیر غیرمستقم در انتخاب وزیران، در تعیین نمایندگان دولت (استانداران، فرمانداران، و حتی بخشداران، و نیز مدیران کل و جزء دستگاه های دولتی دیگر) دخالت مستقیم و غیرمستقیم نمایند بدون آنکه مسئولیت ناکامی های اجرائی را بپذیرند. به علاوه، ساختار حاکم بر نظام انتصاب و گزینش و انتخاب مسئولان اجرائی کشور در بسیاری موارد نه براساس شایستگی و قابلیت افراد بلکه براساس روابط حزبی، گروهی، تعلقات سیاسی یا حتی فامیلی و شخصی است. نتیجه حاکمیت چنین ساختاری بر نظام انتخاب، انتصاب و گزینش تصمیم گیران، تصمیم سازان و کارگزاران کشور ایجاد ساختاری ناکارآمد، غیرتولیدی و غیرتوسعه ای (بلکه ضدتولیدی و ضد توسعه ای) بر نظام اداری، اجرائی و بوروکراسی کشورمی باشد. بنابراین بی دلیل نیست که عملکرد بسیاری از سیاستگذاری ها و تصمیمات توسعه ای چهار دهه ی گذشته در کشور شامل برنامه های کوتاه مدت (بودجه های سالانه)، میان مدت (برنامه های پنجساله) و بلندمدت (چشم انداز بیست ساله) و ده ها مصوبه و ابلاغیه و تولید اسناد سیاستی متعدد همچون اقتصاد مقاومتی، نامگذاری های اقتصادی در سال های متعدد، سیاست های کلی نظام، الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت، و .... با اهداف تعیین شده فاصله ی بسیار داشته باشند. حاصل حاکمیت چنین ساختارهای ناکارآمدی، به کندی روند پیشرفت و رفاه اقتصادی در کشور شده که یکی از نتایج آن پرهزینه شدن وغیررقابتی شدن تولید کالاها و خدمات در کشور می باشد.

یکی دیگر از مشکلات و معضلات جدی کشور که هم ناشی از بی تدبیری ها و سوء تدبیرهای گذشته بوده و هم به مانعی جدی برای سیاست های توسعه ای آینده تبدیل شده است، وجود نابرابری های عمیق و وسیع هم در بین مناطق کشور و هم در بین طبقات مختلف جامعه است. سوءتدبیرها باعث شده که اکنون کشور به دو قطب درآمدی کاملاً متمایز تبدیل شود: در یک طرف تعداد بسیار محدودی از ابرثروتمندان با ثروتی فوق تصور و در طرف دیگر انبوهی از مردمی که درآمدشان به سختی برای تأمین نیازهای لازم برای یک زندگی بی دغدغه کفایت می کند. وجود چنین نابرابری ضدپیشرفتی نه تنها تبعات اجتماعی و سیاسی جدی در پی داشته و دارد بلکه به مانعی جدی برای اعمال و اجرای سیاست ها و برنامه های اقتصادی دولت نیز تبدیل شده است. وجود ابرثروتمندانی که نه تنها ثروت شان را صرف رونق تولید و افزایش اشتغال نمی کنند بلکه با توان مالی خود قادرند بسیاری از سیاست های اقتصادی دولت را در جهت منافع خود خنثی نموده و یا با ایجاد ختلال در بازارهای مختلف کشور، به ثروت های خود بیفزایند از موانع جدی در برابر اقدامات اقتصادی دولت است.

موارد فوق عمدتاً بر موانع داخلی موفقیت دولت در کشور تأکید داشت. اما از آنجا که از بعد از کشف نفت تا کنون، اقتصاد کشور در روندی فزاینده هر روز به فروش نفت و واردات کالاهای مورد نیاز در بخش های تولید و مصرف وابسته شده است، ارزیابی واقعی از عملکرد دولت بدون بررسی فضای حاکم بر این روابط امکان پذیر نیست. همانگونه که میدانیم از ابتدای پیروزی انقلاب تا کنون، کشور با تنش های سیاسی دنباله داری با امریکا و بسیاری از کشورهای غربی مواجه بوده و هست. از تحریم های یکجانبه ی امریکا از ابتدای انقلاب تا کنون و تهدیدها و تحدیدهای سیاسی نظامی گاه و بیگاه این کشورها تا برخی مشکلات سیاسی با کشورهای همسایه، از جمله این تنش های سیاسی است که بدون تردید تأثیرات قابل توجهی بر روند توسعه ی کشور داشته است.

علاوه بر مشکلات سنتی و مزمن بیان شده در فوق که هرکدام به تنهائی می تواند مانعی جدی برای توسعه ی کشور باشد، سه اتفاق مخرب و تقریباً همزمان فشارهای جدیدی به شاخص های اقتصادی اجتماعی کشور وارد نمود. تشدید تحریم های اقتصادی از ابتدای سال 97، شیوع کرونا و رکود تولید ناشی از آن از زمستان سال قبل، و در نهایت کاهش شدید و غیرمنتظره ی قیمت نفت از اوائل سال جاری، سه حادثه ی مهم و مخربی بودند که بر روند اقدامات توسعه ای کشور تأثیر بسیار عمیقی داشته اند. با تشدید تحریم ها توسط امریکا و دنباله روی اجباری اغلب کشورهای جهان از ابتدای سال 1397 نه تنها صدور نفت کشور (که ضربان اقتصاد کشور به آن وصل است) را تا نزدیک صفر کاهش داده، بلکه صادرات و واردات بسیاری از کالاهای غیرنفتی را نیز با اختلال جدی مواجه کرده است. به علاوه، عدم همراهی ایران با پیمان FATF مانعی جدی در روابط بانکی با خارج ایجاد نموده است. قطع ارتباط بانکی با خارج مانع از آن شده تا کشور بتواند طلب های مالی خود از کشورهای دیگر را دریافت کند و بنابراین تجارت کشور را به شدت محدود و بسیار پرهزینه نموده است. تحمیل چنین شرایطی بر کشور، مدیریت اقتصادی را بسیار دشوار و در برخی موارد غیرممکن نموده است. لازم به یادآوری است که چنین شرایط سختی در برخی موارد حتی در زمان جنگ نیز بر کشور حاکم نبوده است زیرا در طول جنگ عراق علیه ایران نه صادرات نفت کشور به خارج قطع شد و نه تجارت خارجی و مبادلات ارزی و بانکی با محدودیت های امروز مواجه بود.

با این توضیحات، اکنون می توان عملکرد دولت فعلی را تحت شرایط گفته شده ارزیابی نمود. با وجود فشارهای ناشی از تشدید تحریم ها، مشکلات شیوع کرونا، کاهش شدید قیمت نفت، به صفر رسیدن درآمدهای نفتی، وجود انبوه مدیران و مجریان ناکارآمد که در بسیاری موارد انتخاب رئیس جمهور و اعضای کابینه نیستند، تغییر مکرر قوانین و مقررات و نیز تفسیرهای متعدد توسط مجریان فاقد دانش و تخصص کافی، تغییر مکرر مدیران و مسئولان اجرائی به دلیل نزاع های نابالغانه ی سیاسی، عدم دریافت طلب های مالی از خارج به دلیل قطع ارتباطات بانکی، التهابات سیاسی نظامی با امریکا و وابستگان منطقه ای و تأثیر منفی و شدید آن بر سرمایه گذاری های داخلی و خارجی، رقابت ها و مزاحمت های نابالغانه گروه های سیاسی داخلی، می توان گفت که عملکرد دولت در طول دوسال گذشته، قابل قبول بوده است. از جمله اقدامات پیشگیرانه و هوشیارانه دولت تا پیش از عملیاتی شدن تحریم ها در سال 97 و با استفاده از ذخایر ارزی و امکانات موجود، کالاها و منابع ضروری کشور را از خارج وارد و ذخیره سازی نموده بود تا تاب آوری کشور برای چنین روزهای سختی افزایش یابد. همین امر باعث شد که به رغم فشارها، مشکلات و نابسامانی های پیش گفته، خوشبختانه نیازهای بخش های وسیعی از مردم دچار اختلال جدی نشد.

نکته آخر آنکه، اگر چه تشدید مشکلات دو سه سال اخیر به دلیل افزایش تحریم های خارجی بوده اما اگر بسیاری از سوءتدبیرها و بی تدبیری های مشکل ساز داخلی فوق الذکر نبود، رنج مردم از این فشارهای خارجی به مراتب کمتر از آنی بود که اکنون با آن مواجه اند. به همین دلیل اگر هدف نظام و حاکمیت، نیل به اقتصادی پیشرفته، پویا، مقاوم و در کل کشوری توسعه یافته است باید اصلاحاتی عمیق و وسیع را در بسیاری از بینش ها و نگرش هایی که ساختارهای سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، و اقتصادی ضدتولید و ضد توسعه ایجاد کرده اند، را پذیرا بود.

یادداشت از مرتضی افقه