لزوم حل بحران صندوق‌های بازنشستگی
همه در این کشور مقصر هستند. نهادهای مجلس و دولت نقش اساسی داشتند و همه مردم هم که برای دولت‌هایی که صندوق‌های بازنشستگی را تخریب کردند، هورا کشیدند مقصرند و هنوز این وضعیت ادامه دارد
به گزارش ایلنا،احمد میدری، متخصص حوزه رفاه اجتماعی است و اکنون در معاونت رفاه وزارت کار مشغول انجام وظیفه است. باور دارد که هنوز موضوع صندوق‌های بازنشستگی برای سیاست‌گذاران ایرانی ناشناخته مانده است. از هوراکشیدن مردم برای طرح‌های پوپولیستی که بلای جان صندوقها بوده دلِ خوشی ندارد و معتقد است زودتر باید دست‌به‌کار حل بحران صندوق‌های بازنشستگی شد.
چه نهادی وظایف خود را تا الان به‌خوبی انجام نداده است که به این وضعیت رسیده‌ایم. به‌نظر شما راه‌کارهای خروج از این بحران چیست و چه سیاست‌هایی باید در پیش گرفته شود تا از وضعیت بحرانی صندوقها بیرون بیاییم؟
در مورد سؤال شما اگر بخواهم خلاصه کنم همان تراژدی منابع مشترک است. ما در اقتصاد می‌گوییم منابع مشترک مثل مراتع، جنگل‌ها، رودخانه‌ها، هوا و ... منابع مشترکی هستند که به سمت تراژدی حرکت می‌کنند و نابود می‌شوند؛ مگر اینکه اتفاقی بیفتد. به‌طور مثال کسی مرتع‌داری نمی‌کند و همه می‌خواهند از مرتع استفاده بی‌رویه کنند. کسی از جنگل نگهداری نمی‌کند بلکه هرکسی می‌خواهد جنگل را تخریب کند، یعنی هرکسی بخواهد یک درخت را قطع کند، منافع قطع درخت از هزینه‌های آن بیشتر است و درختان به‌تدریج قطع خواهند شد. کسی نمی‌آید ماهی‌ها را در فصل بهار تخم‌ریزی و صید کند به‌دلیل اینکه منافع نسل آتی ماهی، برای آنها از درآمد فعلی کمتر است. منافع شخصی ایجاب می‌کند که منافع مشترک از بین بروند، مگر اینکه یک توافق جمعی برای انجام نشدن کار صورت گیرد. در صندوق‌های بازنشستگی همه کشورها این مشکل وجود داشته است و خاص ایران نیست. در اقتصاد ایران، دولت‌ها به این مرحله رسیده‌اند که به جای اینکه از بانک مرکزی قرض بگیرند، این قرض را از صندوقها بگیرند. پول ندارند رفاه اجتماعی ایجاد کنند، سن بازنشستگی را پایین می‌آورند. تقریبا داستان از زمان جنگ شروع شد. در دولت‌های مختلف از زمانی که ذخایر جمع شد، دولت به این نتیجه رسید که چرا باید از بانک مرکزی قرض گرفته شود؟ پول‌هایی که وجود دارد را استفاده می‌کنیم و در آینده آنها را پس می‌دهیم. همان سال اول انقلاب کارگاه‌های زیر پنج نفر را از قانون تأمین اجتماعی مستثنی کردند و ٣٧ نوع کارگاه را هم از این فهرست خارج کردند و این روند شروع شد. پس از آن، کار سخت و زیان‌آور مطرح شد، سن بازنشستگی کم شد، بنگاه‌داری گسترش پیدا کرد تا کشور به وضعیت کنونی رسید. حالا چه کسی مقصر است؟ درواقع باید تأکید کنم همه ما مقصر هستیم. همه در این کشور مقصر هستند. نهادهای مجلس و دولت نقش اساسی داشتند و همه مردم هم که برای دولت‌هایی که صندوق‌های بازنشستگی را تخریب کردند، هورا کشیدند مقصرند و هنوز این وضعیت ادامه دارد؛ یعنی همه خواهان این هستند که زودتر بازنشست شوند و از مزایای کار کمتر بهره‌مند شوند. به‌همین‌دلیل نمی‌شود گفت که تنها چه کسی مقصر بوده است. همه به نحوی تقصیر داشتند. در بخشی دیگر گروه‌های فشار در صندوقها بودند که مقصر هستند، در بنگاه‌داری صندوقها می‌توانستند اعمال زور کنند، در حقیقت این طیف صندوقها را به‌صورت صندوق رانت می‌بینند. مدیرعامل می‌گذارند و برمی‌دارند و از سود شرکت‌ها به صورت نامشروع برداشت می‌کنند. این صندوقها در گذشته صندوق‌های بخشش امتیازها بوده است که این امتیازها هم به شکل‌های مختلف بوده است. به‌طور مثال در منطقه‌ای که ظرفیت فولاد نداشته، فولاد احداث شده، جایی که پتروشیمی نداشته است، پتروشیمی زده شده است. این روند به موضوعی بازمی‌گردد که مثلا یکی از نمایندگان مجلس یا یک گروه‌هایی که ذی‌نفع هستند، فشار می‌آوردند که آن صنعت در آن منطقه خاص ایجاد شود.
در یک تقسیم‌بندی کلی رانت‌خواری دو نوع است: یکی رانت‌خواری مردمی و یکی غیرمردمی. در رانت‌خواری غیرمردمی، عده‌ای خاص رانت می‌خورند. در صندوق‌های بازنشستگی یک‌سری رانت‌های خاص وجود داشته که در نصب مدیران، جایگاه پروژه‌های صنعتی و بسیاری دیگر خود را نشان داده است. در این خصوص کار سیستماتیکی صورت نگرفته و من به‌طور محدود مشاهدات خودم را مطرح می‌کنم. به‌طور مثال مدیرانی که در این صندوقها منصوب شده‌اند، چه بخشی از آنها کارکنان این صندوقها بوده‌اند و چه بخشی از جماعت سیاسی؟ بخش بزرگی در خودِ صندوقها، گروه‌های فشار ایجاد کردند، حتی خود کارگرها و مدیرانِ جزء نیز کم‌کم شبکه‌ای ایجاد کردند و این شبکه، خواسته خودشان را به مدیران ارشد القا کردند. بنابراین وضعیتی پیچیده از صندوقها درست شده است.
به‌نظر می‌آید بخش بزرگی از شروع ناکارآمدی صندوقها به نحوه واگذاری‌ها بازمی‌گردد. مانند اینکه در موقعیتی سیاست خصوصی‌سازی را انتخاب کردیم که نقش دولت را محدود کنیم و تصدی دولت را پایین بیاوریم، بعد ابزاری طرح شد به نام واگذاری‌ها. نهایتا به این مرحله رسیدیم که طیفی از بنگاه‌ها را تحویل یک وزارتخانه به نام وزارتخانه تعاون دادیم؟ تا چه اندازه بحران صندوقها را مرهون موضوع واگذاری‌ها می‌دانید؟
درواقع گروه‌ها فشار آوردند که از این منفعت استفاده کنند. گروه‌هایی وجود دارند که از بسترهای مختلف استفاده می‌کنند، مثلا وقتی شرکت‌ها وابسته به وزارت نفت بودند، سیستم مدیریت‌شان ثبات بیشتری داشت. به دلیل اینکه در این شرکت‌ها کسی می‌توانست مدیر باشد که از سیستم وزارت نفت عبور می‌کرد و یک سیستم نظارتی وجود داشت. اما یک‌مرتبه پتروشیمی و لوله‌سازی را از وزارت نفت به صندوقها دادیم. بنابراین این صندوقها آمادگی ساختاری برای نظارت، هدایت و راهبری نداشتند و برای گروه‌های فشاری که درون و بیرون شرکت‌ها بودند، بستر فساد بیشتر فراهم شد. زمانی که در وزارتخانه‌های اصلی خود بودند، فساد کمتر بود اما مشکلات دیگری داشتند. وقتی تحت پوشش این وزارتخانه بودند آن وزارتخانه کل اقتصاد را تنظیم می‌کرد تا بنگاه‌ها بتوانند کار کنند؛ یعنی وزارت نفت قیمت مواد اولیه پتروشیمی را پایین می‌آورد تا پتروشیمی‌ها سودآور شوند. وقتی این بنگاه‌ها به صندوقها واگذار شدند، قیمت مواد اولیه آزاد شد. به‌این‌ترتیب این صندوقها در بستر جدید، با فساد بیشتر مواجه و در جاهایی از رانت‌های دولتی کمتر برخوردار شدند. یعنی زمانی کشتی‌رانی برای وزارت بازرگانی بود، بار هم به سمت آنها هدایت می‌شد، به‌طور مثال لوله‌سازی، زمانی که برای وزارت نفت بود، این وزارتخانه کل لوله‌ها را پیش‌خرید می‌کرد و زمانی که وارد صندوق بازنشستگی کشوری شد، واردات لوله را خودشان انجام دادند؛ بنابراین این فرایند در جایی کارا و در بسیاری مواقع ناکارآمد بوده است.
درحال‌حاضر وزارت تعاون برای واگذاری شرکت‌ها و شروع به خصوصی‌سازی از جانب دولت تحت فشار است. در این جریان راه‌کار شما چیست؟
درحال‌حاضر در قانون برنامه پنجم این واگذاری‌ها آمده است. البته به دلیل این است که بازار سهام از کارایی چندانی برخوردار نیست. در واقع دولت از این جهت تحت فشار نیست. در بحث دخانیات ببینید، تا زمانی که دخانیات برای وزارت بازرگانی بود، انحصار واردات تنباکو در اختیار این وزارتخانه قرار داشت. زمانی که به صندوق بازنشستگی کشوری واگذار شد، شرکت اجازه واردات دخانیات را داد و آن انحصار برهم خورد.
توجه کنید، وجهی از آن رانت‌هایی که به دلیل وابستگی به وزارتخانه مادر بود، کمتر شد ولی توزیع رانت مدیریتی آن خیر. مثلا در شرکت‌های پتروشیمی، هر وزیری می‌توانست کسی را در شرکت پتروشیمی بگذارد. اما الان کاملا در قواعد شرکتی اداره می‌شود. یعنی زمانی که پتروشیمی در حوزه نفت بود، از طرف سیاست‌گذار حوزه پتروشیمی سیاست‌گذاری انجام می‌گرفت، استخدام‌ها کنترل می‌شد و... ولی زمانی که انبوهی از شرکت‌ها به صندوق بازنشستگی واگذار شد، درون صندوق سیستم مدیریتی و هدایتی وجود نداشت. مثلا در شستا چند سیاست‌گذار حوزه پتروشیمی وجود دارد؟ فرض کنیم که وجود داشته باشد، شرکت‌هایی که یک‌مرتبه از حوزه فولاد کنده شدند و وارد صندوق شدند، چه اتفاقی رخ داده است. به‌طور مثال پتروشیمی برای وزارت نفت بود. کشتی‌رانی برای وزارت بازرگانی بود، دخانیات برای بازرگانی و لوله‌سازی برای وزارت نفت بود. اینها از وزارتخانه‌ها منفک شدند و وارد صندوقها شدند، این صندوقها باید کار وزارت بازرگانی و وزارت نفت را انجام دهد، بنابراین آن سیستم نظارتی و هدایتی که در شرکت مادر وجود داشته، کاهش پیدا کرده است. مثلا در لوله‌سازی اهواز زمانی که از وزارت نفت کنده شد و به صندوق بازنشستگی کشوری داده شد، به‌دلیل اینکه حفاری و وزارت نفت لوله‌ها را نمی‌خریدند، تولید نصف و پرسنل دو برابر شد. به این دلیل که ضوابط استخدام آسان شد.
راه‌کار ویژه شما برای حل مشکل ناپایداری و بحران در صندوقها چیست؟ شما چه سیاست‌هایی را تجویز می‌کنید؟
بحثی که ما در وزارتخانه پیگیری می‌کنیم، دو بخش است: یک بخش آن این است که تمام سیاست‌مداران، مانند نهادهای مجلس، دولت و... از این صندوقها استفاده کردند تا بتوانند مشکلات خود را در کوتاه‌مدت حل کنند و رضایت مردم را به دست بیاورند. موضوعاتی مانند سن بازنشستگی و سیاست‌گذاری‌های اشتباه. این صندوقها با این وضعیت یکی از چالش‌های اصلی مملکت شده و به بحران رسیده است. همه باید از این وضعیت آگاه باشند. یعنی کل سیاست‌مداران ما بدانند. باید وفاقی بین جریان‌های سیاسی در کشور شکل بگیرد که نمی‌شود به صندوق‌های بازنشستگی به صورت صندوق رانت نگاه شود. یعنی از جیب صندوق بازنشستگی نمی‌شود، توزیع رانت کرد تا رضایت مردم را به دست آورد. اگر بخواهیم این کار را انجام دهیم، کشور را با بحران‌های شدیدی روبه‌رو کرده‌ا‌یم. ایجاد این تفکر یک بخشی از کار است. بخش دیگری از کار این است که یک جریان اندیشه‌ای شکل بگیرد که اگر قرار است صندوقها از طریق تغییر سن بازنشستگی، اصلاحات ساختاری و نحوه مدیریت بنگاه‌ها اصلاح شوند، باید چه تدبیری به کار گرفته شود؟ مثلا صندوق کشورها، سرمایه مالی و ابزارهای مالی نگهداری می‌کنند، ما از بنگاه‌های مالی دست بکشیم؟ اگر قرار است سن بازنشستگی تغییر پیدا کند، چگونه این کار را انجام دهیم؟ حجم این بحران آن‌قدر بزرگ است که راه‌حل‌های ساده‌ای ندارد.
به‌طور مشخص شما به عنوان یک فرد سیاست‌گذار در این حوزه توصیه‌تان به این دولت چیست؟
ابتدا وضعیت مواردی که تحت عنوان راه‌حل پارامتریک مطرح می‌شود باید شناخته شود. ما تصویر روشنی از همه صندوقها نداریم. مثلا صندوق بازنشستگی کشوری هنوز تمامی اطلاعات افراد تحت پوشش را براساس کد ملی و سنوات در اختیار ندارد. گام نخست، داشتن تصویر روشن از وضعیت موجود است که ما با صندوقی مثل صندوق فولاد روبه‌رو نشویم. صندوقها را بشناسیم و بدانیم که چه وضعیتی داریم. بعد تبدیل جریان اندیشه‌ای به یک گفتمان که تبدیل به دغدغه سیاست‌گذاران شود. شما نگاه کنید هرکدام از این راه‌حل‌ها، مثل تغییر سن بازنشستگی، تجمیع صندوقها و ... حجم زیادی از میزان بحران فعلی را کاهش می‌دهد. متأسفانه این موارد هنوز در کشور تعریف نشده است.
در ریشه خیلی از این بحران‌ها به این نتیجه می‌رسیم که به صندوق به عنوان یک بازوی دولتی اشاره شده است. ما همیشه دنبال یک‌سری از راه‌کارها هستیم که این راه‌کارها روح‌های متمرکز دارد. تحقیقی انجام شده که صندوق بازنشستگی عمومی امکان ندارد فشار سیاسی بر آن وارد نشود. حتی حزب جمهوری‌خواه آمریکا هم از صندوقها استفاده‌هایی می‌کند. بهتر نیست که بگوییم دولت صندوقها را رها کند و صندوقها را به بازار آزاد بسپاریم؟
من که می‌گویم باید جریان کارشناسی روی صندوقها به وجود بیاید، برای پاسخ به همین سؤال است. یکی از بحث‌ها این است که صندوقها به‌صورت سه‌جانبه اداره شوند. شما چیزی به عنوان اتحادیه کارگری یا کارفرمایی در کشور ندارید. بعد از انقلاب ما چند رئیس‌جمهور دیده‌ایم اما در اتحادیه کارفرمایی، از سال ٥٥ تا حالا تغییری دیده نمی‌شود. به همین دلیل وقتی شما می‌گویید که می‌خواهیم دوجانبه‌گرایی، یا سه‌جانبه‌گرایی داشته باشیم اصلا مصداق خارجی در کشور وجود ندارد. در حوزه صندوق‌های بازنشستگی حداقل در یک لایه، دولت‌ها نه به عنوان مالک، بلکه باید به عنوان تنظیم‌گر وارد شوند که در ایران خیلی سخت است. اما اینکه مدیریت با این شرایط سخت و کژکارکردی‌های نهادی به بخش خصوصی واگذار شود، نه صحیح است و نه به صلاح.
خب یک نهاد تنظیم‌گری می‌گذاریم مانند ساختاری که برای بانک‌ها باید وجود داشته باشد، اما بیمه‌های بازنشستگی در قالب یک نهاد شرکتی می‌توانند ایجاد شوند و لزومی ندارد که ما یک نهاد دولتی بگذاریم. هیچ‌وقت آن آرمان‌شهر به وجود نمی‌آید که از فشارهای سیاسی خارج شود و یا استفاده‌های پوپولیستی از آنها نشود. این اتفاقاتی است که برای یک صندوق بازنشستگی حتما رخ خواهد داد. ما چندلایه‌ای هستیم؟
تمام صندوق‌هایی که در بخش عمومی هستند و در قالب بیمه‌های اجتماعی تعریف شده‌اند، اهداف کاهش فقر و توزیع درآمد را دنبال می‌کنند. اینها هم ساختارشان و هم مدیریت‌شان دولتی است و منابعشان عمدتا از منابعی است که دولت ضمانت و تأمین می‌کند. منتها لایه‌های بعدی و اتفاقی که افتاده اینکه چون در دولت‌های رفاه هزینه‌های اعمال بیمه‌های اجتماعی به سرعت افزایش پیدا کرد، فشار مالی زیادی بر سیستم مالیاتی آورد و با توجه به رقابتی که در سطح اتحادیه اروپا، آمریکا و دنیا مطرح بود، برای کاهش این فشار مالیاتی بخشی از این تعهدات لایه اول را به سیستم‌های اجباری به نام بیمه‌های تکمیلی منتقل کردند و بخش قابل‌توجهی از افراد تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی را در آن قالب سیستم‌های ذخیره‌ای، حساب‌های انفرادی و اجباری بردند. البته به لحاظ پوشش هنوز هم سهم لایه اول نسبت به لایه دوم بیشتر است. در حوزه بیمه‌های خصوصی، کارفرما یا بیمه‌های شغلی به جز تشویق‌های خاصی که به لحاظ مالیاتی دولت دارد، معمولا مشارکت هم برای کارفرما و خود بیمه‌شده است. دولت به عنوان یک ناظر و تنظیم‌کننده مقررات و قوانین عمل می‌کند و درست مثل داوری است که در وسط زمین سوت می‌زند تا خلافی ایجاد نشود. نقش دولت فقط همین است.
تجربه‌های کشورهای آلمان و ژاپن در بحث صندوق‌های صنعتی این است که دولت اجبار می‌کرد تا کارگران بیمه شوند. این صندوقها را باید خودشان اداره می‌کردند و دولت هم کمکشان می‌کرد. یک دولتی وجود دارد که منافع کارگر را می‌تواند تنظیم کند. اینجا شما صندوق‌های شبه‌خصوصی تشکیل می‌دهید. دقت کنید قدرت تنظیم‌گری ساده‌تر از قدرت تصدی نیست. این کار ساده‌ای نیست که در صندوقها اعمال شود. کار صندوقها از کار بانک‌ها بسیار پیچیده‌تر است. در بانک‌ها من امروز پس‌انداز می‌کنم و هر لحظه می‌توانم پولم را برداشت کنم؛ ولی در صندوقها پول باید نگهداری شود، در آینده باید از آن استفاده کنم و یک دولت و سیستمی باید وجود داشته باشد که این میزان پول من را خراب نکند. در ایران چنین چیزی وجود ندارد. در کشورهای درحال‌توسعه پیچیده‌ترین محاسبات آماری در صنعت بیمه‌ها وجود دارد. بنابراین اینکه ما بگوییم این را به بخش خصوصی واگذار کنیم چه چیزی می‌شود و چه اتفاقی می‌خواهد بیفتد؟ در ژاپن دولت از روز اول گفت که می‌خواهیم کارگران، صندوق بازنشستگی داشته باشند که اینها بین صنایع شیفت نکنند. در دولت آلمان می‌گفتند ما یک صندوق تأسیس کنیم کارگران به انگلستان و آمریکا مهاجرت نکنند و امنیت سالمندی حفظ شود. در این تجربه‌ها می‌بینید که جامعه مدنی شکل‌گرفته است؛ ولی در ایران آن جامعه مدنی که می‌خواهد حقوق مردم را تأمین کند، کجاست؟
توصیه خصوصی‌سازی صندوقها کلی است. راه‌حلی که خیلی‌ها برای صندوقها در نظر می‌گیرند میرایی صندوق‌های موجود است. به‌طوری‌که صندوقها فعالیت‌هایشان تمام شود و صندوق‌های خصوصی ادامه راه را بدهند. نظرتان در این خصوص چیست؟
در بحث حساب‌های انفرادی، میرایی هم جزء پیشنهادات است ولی زمانی که بخش خصوصی ایجاد می‌شود از اول منتقدان به این فکر می‌کردند که خصوصی‌سازی صورت نمی‌گیرد و بدتر از دولتی می‌شود. مثل داستان خصوصی‌سازی در اروپای شرقی. در صندوقها اینکه محاسبات بیمه‌گری درست انجام شود و تصویر شفاف از وضعیت داشته باشیم، سیستم‌های حسابداری صحیح داشته باشیم و استانداردهایی تعریف بشود و بعد منافع کارگران هم اولویت‌دار شوند، اهمیت زیادی دارد. کارگران باید بتوانند تشکل داشته باشند. کارفرمایان در ایران باید بتوانند جامعه خود را نمایندگی کنند. در اتاق بازرگانی چند هزار نفر در انتخابات شرکت می‌کنند. آیا فرد انتخاب‌شده با این میزان از مشارکت، می‌تواند نماینده منافع آنها شود. بنابراین بحث سه‌جانبه‌گری با تردید مواجه می‌شود.
شما با مفهوم خصوصی‌سازی مشکل ندارید؟ به دلیل ضعف‌هایی که در اتحادیه کارگری و جامعه مدنی داریم و شرایط خاص کشور، خصوصی‌سازی را نمی‌پسندید؟
دولت حتی اگر بتواند رابطه بیمه‌شدگان و نهادهای مالی را تنظیم کند، این سیستم‌ها به نتایج مطلوب نمی‌رسد. ایران از نظر حمایت از حقوق سهام‌داران جزء، در بازار سهام در بین ١٨٧ کشور رتبه ١٧٩ را دارد. کسی که سهام‌دار است در بازار بورسِ ما نمی‌تواند از حقوق خود دفاع کند، در صندوق‌های بازنشستگی هم این مشکل رخ می‌دهد و باید پیچیدگی آنها دیده شود.
منبع: روزنامه شرق