نفرین اقتصادی فرشاد مومنی
مومنی معتقد است میان بیماری هلندی و شکست سیاست گذاری‌های توسعه در ایران ارتباط مستقیمی وجود دارد.
مسئله از این قرار است که وقتی راجع به رابطه نفت، عملکرد اقتصادی و توسعه مدت صحبت می‌شود، گفته می‌شود که بر خلاف درک ابتدایی و عوامانه که افزایش درآمدهای نفتی را گرامی می‌دارد و اصولا هر نوع درآمدی که با تکیه بر زحمت و تلاش و نهادسازی و نوآوری صورت نگیرد مغتنم شمرده می‌شود.
به گزارش گروه سایر رسانه‌های ایلنا به نقل از ندای ایرانیان؛ دکتر فرشاد مومنی معتقد است میان بیماری هلندی و شکست سیاست گذاری‌های توسعه در ایران ارتباط مستقیمی وجود دارد. او سپس به تشریح یک به یک برنامه‌های شکست خورده و نا‌کام توسعه می‌پردازد.
در خصوص هر کدام از برنامه‌ها علتی را ذکر می‌کند که متفاوت از بقیه است و این بحثشد بهانه‌ای شد برای گفت‌و‌گو با دکتر فرشاد مومنی استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی که مشروح این گفت‌و‌گو در ذیل آمده است:
به عنوان پرسش اول به نظر شما نظام برنامه ریزی در ایران چطور توانسته به فرآیند توسعه کمک کند و در این زمینه تا چه میزان توانسته‌ایم میان برنامه ریزی و برنامه‌های توسعه هماهنگی ایجاد کنیم؟
توسعه در ایران دولتی را می‌خواهد که درک درستی از این فرآیند اصلاح طلبی داشته باشد. فکر می‌کنم بحث‌هایی که در ایران راجع به برنامه ریزی صورت می‌گیرد شباهت خارق العاده‌ای با بحث‌هایی دارد که در مورد نفت صورت می‌گیرد. مسئله از این قرار است که وقتی راجع به رابطه نفت، عملکرد اقتصادی و توسعه دو مدت صحبت می‌شود، گفته می‌شود که بر خلاف درک ابتدایی و عوامانه که افزایش درآمدهای نفتی را گرامی می‌دارد و اصولا هر نوع درآمدی که با تکیه بر زحمت و تلاش و نهادسازی و نوآوری صورت نگیرد مغتنم شمرده می‌شود، اتفاقا در عرصه نظری و علمی موضوع برعکس است. جامعه‌ای که عادت کند عایدات بدون زحمت داشته باشد اصل بر این است که با مشکلات جدی روبرو می‌شود مگر اینکه هوشمندانه و عالمانه این مسئله را بفهمد و با تمهید تدابیر و ساز و کارهای نهادی متناسب از بروز عوارض ناشی از این وضعیت پیشگیری کند. اگر دقت کرده باشید به همین خاطر در سطح نظری، برای شرایطی که یک کشور عایدات بدون زحمت بدست می‌آورد از لفظ بیماری هلندی یا نفرین منابع استفاده می‌کنند. نفرین منابع همه برنامه‌های توسعه را نقش بر آب کرد. ما را نقش حال چرا بیماری هلندی و ارتباط آن با برنامه ریزی. در اینجا می‌بینیم که نامگذاری این موضوع خرد و دانایی طراحان این تئوری را نشان می‌دهد. نکته اول این است وقتی هلند در معرض کشف ذخایر گاز طبیعی قرار گرفت، هلندی‌ها با مشاهده پیامدهای این مسئله برای خطاب قرار دادن آن از لفظ بیماری استفاده کردند یعنی بر حسب مشاهده واقعیت‌های تجربه شده عایدات بدون زحمت را بیماری تلقی کردند. زیرا یک مدیریت توسعه ملی باید بداند اصل بر این است که با اتکاء به درآمدهای بی‌زحمت با یک بیماری مواجه شده و متناسب با چنین شرایطی باید حتماً خود را بسیج کند تا از عوارض آن در امان بماند. نکته دوم این بود که هلند نخستین کشوری بود که متوجه موضوع و به آن حساس شد، ضمن اینکه با درکی عالمانه موضوع را با یک صورت بندی نظریه‌پردازی ارائه کرد. کشوری همچون هلند که از قرن ۱۵ و ۱۶ میلادی سابقه استعمارگری دارد و بیش از ۵۰۰ سال جزء قدرتمندان جهان به حساب می‌آمده نیز می‌داند که در برابر این بیماری مصون نیست و برای مهار عوارض آن به تدابیر و تمهیدات گسترده نیاز دارد. در واقع کشوری که حتی از ظرفیت‌ها و ساختار نهادی کارآمد برخوردار است وقتی با درآمد بدون زحمت مواجه می‌شود، دچار مشکل می‌شود. مگر اینکه با خرد، دانایی و تدابیر نهادی از آسیب‌های بعدی پیشگیری کند. در سطح نظری وقتی این مسئله برای کشورهای درحال توسعه صورت بندی نظری شد در آنجا به جای بیماری هلندی از لفظ نفرین منابع یا بلای منابع استفاده شد. یعنی آنچه برای هلند با آن ساختار نهادی کارآمد بیماری ایجاد می‌کند کشورهای در حال توسعه را می‌تواند بلا زده کند. با گذشت ایام و ارتقای ظرفیت‌های دانایی در این زمینه ما امروز شاهد این هستیم که مرحله جدیدی برای بیین‌های نظری در این زمینه پیدا شده است و به جای استفاده از الفاظی چون بیماری هلندی و بلای منابع، از مفهوم شکست سیاستگذاری توسعه در ایران استفاده می‌کنند. کشورهای در حال توسعه‌ای همچون ایران بدون احساس نیاز به دانایی و کاربست آن برای مواجهه با شرایط، همه اشکالات را متوجه نفت می‌کردند. درهمین حال بحث‌ها و فرهنگ سازی‌ها به گونه‌ای پیش می‌رفت که گویی اگر ما نفت نداشتیم دیگر مشکلی هم وجود نداشت و اگر هم هر مشکلی وجود دارد به نفت بر می‌گردد. این یک اشتباه فاحش است. انتخاب عنوان شکست سیاستگذاری در واقع تلاش هوشمندانه‌ای بود برای گوشزد کردن این مسئله که کانون اصلی اشکال سیاستگذاران و الگوهای غلط سیاستگذاری هستند نه نفت. در حالی که نفت تنها ماده‌ای است که چند صد متر زیرزمین قرار دارد و این ما بودیم که با حفر زمین و تجهیز امکانات داخل و خارج و با فرآیندهای مختلف آن را استخراج کردیم، فروختیم و بعد از عایدات آن به طرز غیر خرد ورزانه‌ای استفاده کردیم و حال که با عوارض آن روبرو شدیم در حرکتی غیرعالمانه و غیر اخلاقی می‌گوییم ریشه همه مشکلات به نفت برمی گردد. بنابراین اکنون با توجه به بلوغی که در سطح نظری پیدا شده است، به این نکته پی برده‌ایم که کانون اصلی مشکلات؛ نظام تصمیم گیری و تخصیص منابع است و اگر قرار است اصلاح و بهبودی صورت بگیرد باید این بخش در مرکز توجه باشد.
با توجه به اینکه نظام برنامه ریزی در ایران سابقه بیش از ۵۰ سال دارد، به نظر شما چرا نتوانسته‌ایم در تدوین یک برنامه توسعه موفق عمل کنیم؟
یکی از دلایلی که ما نتوانسته‌ایم به نحو بایسته‌ای از این ابزار استفاده کنیم این است که شرایط، پیش نیاز‌ها و تمهیدات نهادی لازم برای کاربست خرد ورزانه و عالمانه برنامه ریزی را فراهم نکرده‌ایم و شگفت آنکه وقتی که آثار و پیامدهای چنین رویکردی آشکار شد کسانی در ایران سخن از شکست برنامه ریزی به میان آوردند. آنچه در ایران اتفاق افتاده این است که ما با شکست برنامه ریزان فاقد صلاحیت روبرو بوده‌ایم و انصاف و مروت حکم می‌کند که ذهن را به کانون اصلی مشکل معطوف کنیم. در واقع ما تاکنون تأمل کافی درباره تمهید ابتدایی‌ترین و بدیهی‌ترین لوازم و پیش نیازهای یک برنامه ریزی موفق برنیامده‌ایم و انتظار داریم که در این شرایط برنامه ریزی همچون یک اکسیر عمل کند. در سال ۷۷ که مصادف با پنجاهمین سال آغاز تجربه عملی برنامه ریزی توسعه در ایران بود، همایش مشترکی میان دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه و مسئولان سازمان برنامه و بودجه سابق اجرا شد که من در مقاله‌ای در آن همایش یادآور شدم تجربه ۵۰ ساله برنامه ریزی در ایران نشان داده است که ویژگی مشترک تمام برنامه‌های طراحی و اجرا شده در ایران در قبل و بعد از انقلاب اسلامی این است که عموما برنامه ریزی‌ها بدون ارائه یک تعریف عالمانه و عملیاتی از توسعه صورت گرفته است. به این معنی که تا وقتی ما تکلیف خود را با مفهوم توسعه روشن نکرده‌ایم از ابتدایی‌ترین ابزار برای برنامه ریزی یعنی درک روشمند از مفهوم توسعه بی‌بهره‌ایم و برنامه ریزی توسعه در چنین شرایطی به معنای این است که برنامه ریزی کرده‌ایم که به چیزی دست یابیم که نمی‌دانیم چیست. پس در چنین شرایطی اگر موفقیتی حاصل نشد پیام این است که خود شکن آینه شکستن خطاست. پس در اینجا اگر پروسه‌ای تصور می‌شود که موفقیت آمیز بوده به معنای طی شدن موفقیت آمیز آن نیست بلکه بیشتر پروسه‌ای است که خود به خود از نقطه‌ای به نقطه‌ای دیگر طی شده و در توهم ما به نظر موفقیت می‌آید. تصادف ممکن است، به هر حال وقتی منابعی تخصیص می‌یابد و اقداماتی هم صورت می‌گیرد به لزوم دستاوردهایی هم خواهد داشت اما اینکه از میان آن دستاورد‌ها توسعه محقق می‌شود یا نه؛ قطعا این طور نیست. کما اینکه در طی ۲۵ سال اخیر هم بالغ بر ۱۰۰۰ میلیارد دلار برای اداره کشور از درآمد نفتی تخصیص داده شده است و کشور در ۲۵ سال گذشته دارای برنامه توسعه بوده است اما وقتی دستاورد‌ها را نگاه می‌کنیم می‌بینیم که در بسیاری از امور با واگرایی‌های نگران کننده و بحران‌های کوچک و بزرگ مواجه شده‌ایم. ما با پدیده شکست سیاستگذاری مواجه هستیم و افراد صاحب صلاحیت و با کفایت را در جایی که باید نمی‌نشانیم. افراد مطیع و بله قربان گو را می‌نشانیم و آن‌ها هم چون صلاحیت تخصصی و تعهد کافی عملیاتی ندارند بیش از آنکه به مسئولیت خود در قبال کشور فکر کنند به چگونگی دیرپا کردن بقای خودشان و جلب رضایت مقام مافوق فکر می‌کنند. پس در این میان نفس برنامه ریزی مشکلی ندارد. در ظاهر قضیه ما پس از انقلاب اسلامی ۵ برنامه توسعه داریم و فرض کنیم این برنامه‌های پنج ساله بر اساس اصول توسعه طی شده‌اند. برخی عنوان می‌کنند یکی از این برنامه‌ها از دیگری موفق‌تر بوده است.
اما اطلاق موفقیت و عدم موفقیت به برنامه‌های ما با پدیده توسعه‌ای چه مسئله‌ای ایجاد کرد که موجب شد اقتصاد دانان برجسته کشور در نامه‌ای هشدار آمیز به بالا‌ترین مقام اجرایی کشور، اجرا نشدن برنامه چهارم توسعه را گوشزد کنند؟
چند نکته در این میان وجود دارد. یک نکته این است که یکی از وجوه مشترک تجربه اکثریت قریب به اتفاق برنامه‌های توسعه در ایران این است که با همه کاستی‌ها، محدودیت‌ها و تنگناهای تک تک این برنامه‌ها، در طی سال‌های اجرای آن اساساً آن میزان که به برنامه عمل شد نسبت اندکی نسبت به آنچه مورد تصویب قرار گرفته بود، داشت. بنابراین نسبت دادن این امور به امر برنامه ریزی خود محل اشکال است. به عنوان نمونه در تجربه برنامه اول توسعه بعد از انقلاب به محض اینکه این برنامه به تصویب رسید هنوز مرکب نگارش آن خشک نشده بود که مسئولان اقتصادی وقت کشور به صورت غیرقانونی و غیر شفاف برنامه شکست خورده تعدیل ساختاری را مبنای عمل قرار دادند. به نظر من نسبت دادن عنوان «برنامه اول توسعه» به آنچه اتفاق افتاده نسبتی ناروا است که من در کتابم با عنوان «کالبد‌شناسی یک برنامه توسعه» با تفصیل بیشتری به آن اشاره کرده‌ام. از سوی دیگر برخی افراد به صورت مسامحه آلود صرف نظر از اینکه چه چیزی اجرا شده است ارزیابی خود را از آن دوره بر اساس مقایسه آنچه که در چهارچوب قانون برنامه قرار بوده تحقق یابد با آنچه که عملا تحقق پیدا کرده سنجیده‌اند. در حالی که حتی اگر همه اشکالات موجود در این نحوه سنجش را نادیده بگیریم و به این طرز مقایسه روی بیاوریم هم کاملا آشکار می‌شود که آنچه اتفاق افتاده حتی در سطح عملکرد کمَی هم نسبتی با آنچه که قرار بوده اتفاق بیافتد ندارد. از این رو برنامه تعدیل ساختاری شکست خورد اما به پای برنامه اول توسعه نوشته شد. اتفاقی که در برنامه دوم توسعه رخ داد و معمولا تحلیل گران تاریخ برنامه ریزی توسعه در ایران به آن توجه کافی نمی‌کنند این بود که مدیریت اقتصادی وقت آنچه را که طی سال‌های ۶۸ تا ۷۳ به صورت غیرقانونی انجام می‌داد به عنوان اجزای سند برنامه دوم توسعه به تصویب رساند و طنز تلخ ماجرا این بود که به محض تصویب برنامه در کادر موازین تعدیل ساختاری، از همان اولین روزهای پس از تصویب مجددا اجرای آن متوقف شد و مدیریت اقتصادی وقت در واکنش به بحران‌هایی که اجرای برنامه تعدیل ساختاری بوجود آورده بود مانند تورم بی‌سابقه ۴۹.۵ درصدی، بیکاری فزاینده و بحران‌های دیگر برنامه تعدیل ساختاری را متوقف کردند و به رویه‌های تثبیتی رو آوردند. جهت گیری‌هایی که از سال ۷۴ در دستور کار مدیریت اقتصادی کشور قرار گرفت عموما با آن چیزی که در برنامه دوم به تصویب رسیده بود، متعارض بود. درباره برنامه توسعه سوم هم بیشتر کوشش تبلیغاتی باندی و گروهی است که این برنامه را موفق‌ترین برنامه ارزیابی می‌کند. برنامه سوم توسعه تنها برنامه در تاریخ برنامه ریزی ایران محسوب می‌شود که اساسا فاقد اهداف کمَی مشخص است. واکاوی اینکه چرا چنین اتفاقی می‌افتد با مراجعه به تاریخ و به ویژه از منظر اقتصاد سیاسی قابل بررسی است و می‌تواند حاوی نکته‌های فراوانی درباره اقتصاد رانتی ایران باشد. امید این است که کسانی پیدا شوند که صادقانه به ما بگویند چرا در حالی که برنامه سوم توسعه در سازمان برنامه تدوین شد؛ اهداف کمَی مشخص داشت اما پس از آن بر اساس چه توافق‌هایی میان دولت و مجلس وقت و بر اساس چه صلاحدید‌ها و ملاحظات رانتی در هنگام تبدیل لایحه برنامه سوم توسعه به قانون برنامه، اهداف کمَی به طور کامل از آن حذف شد. از نظر محتوایی نیز هر فردی که صادقانه برنامه سوم توسعه را خوانده باشد بوضوح درخواهد یافت که بخش عمده مواد این برنامه فاقد یک سلسله اصول استاندارد برای برنامه ریزی است و در صورت بندی مفهومی تعابیر و اصطلاحات و ماموریت‌هایی که برای دولت در این سند طراحی شده، کاملا رد پای ساخت و پاخت‌های رانتی را حتی در نوع عبارت‌پردازی این برنامه می‌توان ملاحظه کرد و بالاخره باید توجه داشته باشیم که بخش اعظم «رشد» های حاصله در آن دوره بیش از هر چیز مرهون افزایش نزدیک به دو برابری درآمد ارزی نفتی در مقایسه با به اصطلاح برنامه‌های اول و دوم(منظور دوره زمانی است) بوده است. ضمن اینکه باید تاکید کنم باید بررسی کنیم واقعا آنچه که اجرا شد چه نسبتی با این برنامه دارد. در مورد برنامه چهارم توسعه که سال آغازین آن سال ۸۴ بود مسئله جدیدی پدیدار شد. تا آن روز مسئولان رسمی کشور لااقل حفظ ظاهر می‌کردند و به صورت عریان از اینکه ما برنامه نمی‌خواهیم سخن نمی‌راندند اما از سال ۸۴ به بعد با این پدیده مواجه شدیم که رئیس وقت دولت سخن از این می‌گفت که برنامه را قبول ندارد و قانون را اجرا نمی‌کند و این بدعتی بسیار خطرناک‌تر از همه تجربه گذشته بود. اقتصاددانان در واکنش به رویکرد دولت وقت؛ بر اساس مبانی عقل سلیم، اعتبار قانونی، تجربه‌های تاریخی و مبانی نظری به رئیس دولت و تمام کسانی که از او تقلید می‌کردند و چنین سخنان سخیفی را به زبان می‌راندند، هشدار دادند دولتی که آشکارا بگوید قانون را قبول ندارد با هیچ میزانی از میزان‌های شناخته شده برای یک جامعه طبیعی سازگاری ندارد. در آن نامه‌ها که هیچ‌گاه پاسخی برای آن دریافت نکردیم تاکید داشتیم می‌پذیریم دولت جدید به اعتبار اینکه سهم و نقشی در تهیه و تدوین آن برنامه ندارد؛ صرف نظر از اینکه فلسفه برنامه ریزی توسعه این است که جهت گیری‌های برنامه ریزی خصلت غیرشخصی پیدا کنند و سیستم به یک اصول و جهت گیری‌ها تعهد بدهد؛ اما با این حال می‌پذیریم که دولت جدید برای اینکه وعده‌ها و تعهدات دیگری را با مردم در میان گذارده است این اجازه را داشته باشد که آنچه که در این سند قانونی نمی‌پذیرد را تغییر دهد. اما برای نپذیرفتن‌اش باید مبنای قانونی داشته باشد و ضمن ذکر دلایل قانونی‌اش، آنچه را که می‌پسندد نیز رنگ قانونی ببخشد و اجرا کند. نکته‌ای که می‌تواند برای آینده ایران بسیار قابل اعتنا باشد این است که هر ضعف و اشکالی که برنامه‌ها و برنامه ریزان ما داشته‌اند، هر نوع شکستی که ملاحظه می‌کنیم و هر نوع سوء تخصیص و اتلافی که مشاهده می‌کنیم یکسره در رفتارهای مبتنی بر بی‌قانونی یا ترکیبی از علم گریزی و قانون گریزی ریشه دارد. در این زمینه به طور مشخص در مهرماه سال جاری گزارشی از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده است که در آن نشان داده است بهایی که جامعه ما از طریق علم گریزی، قانون گریزی و برنامه گریزی در دوران ۸ سال دولت احمدی‌نژاد پرداخته، چقدر است. این گزارش عنوان می‌کند که در این دوران در مقایسه با دوران سید محمد خاتمی که طبیعتا دوران ایده آلی نیز نبود، نظام ملی برای دستیابی به هر یک واحد توسعه ملی نسبت به دوره قبل ۵۰۰ درصد دلار بیشتر هزینه کرده است. این موضوع به اندازه کافی گویا است که در ایران حتی نعش برنامه ریزی هم از فقدان آن موثر‌تر است بنابراین ما باید به این بلوغ فکری برسیم که مشکلات را در کانون اصلی خود شناسایی کرده و تلاش کنیم که آن‌ها را برطرف کنیم. اقتصاد دانان به سازمان برنامه و بودجه انتقاد داشتند اما هدف ارتقا و بهبود و رفع اشکالات بود ولی در دوران ۸ ساله احمدی‌نژاد این موضوع به صورت فرصت طلبانه و غیراخلاقی بهانه‌ای برای به چالش کشیدن و کنار گذاردن اصل ضرورت برنامه ریزی در کشور شد و اکنون که بخش‌های کوچکی از خسارت‌ها و صدماتی که برنامه توسعه ایران از آن متحمل شده‌اند را می‌بینیم باید امیدوار باشیم که این درس‌های پر هزینه برای دولت جدید مایه عبرت باشد. اکنون یکی از فوری‌ترین اولویت‌های دولت جدید این است که تکلیف خودش را با قانون برنامه پنجم توسعه مشخص کند و اگر قانون برنامه را به طور کامل قبول دارد باید آن را به تمامی اجرا کند. اما اگر هر بخش دیگری را به هر دلیل کار‌شناسی و غیره قبول ندارد باید بر اساس قانون آن را تغییر دهد تا آرام آرام کشور شاهد ایامی باشد که عقل، خرد، برنامه و قانون مبنای عمل و تخصیص منابع باشد.
چگونه می‌توان بخش آکادمیک و نرم افزاری که بتواند ذهنیت توسعه گرا را به بدنه کار‌شناسی برنامه ریزی وارد کند را توسعه داد؟
باید به این پرسش پاسخ دهیم که چگونه کار‌شناسان خود را تربیت کنیم تا از یک ذهنیت رانت زده و مبتنی بر ترجیح منافع شخصی به منافع ملی متحول شوند. در این زمینه راهکارهای روشن و تجربه شده‌ای در دنیا وجود دارد که باید امیدوار بود در شکل گیری مجدد سازمان مدیریت و برنامه ریزی به این بدیهیات عقلی توجه شود. مسئله اساسی این است که در یک اقتصاد رانتی گزینش افراد اغلب با معیار ارادت سالاری صورت می‌پذیرد، طبیعتا اگر آن را به معیار شایسته سالاری تغییر دهیم و افرادی که دارای صلاحیت علمی، مهارتی و تجربی لازم هستند را جایگزین کسانی کنیم که تنها بر اساس رابطه، منصب‌ها را اشغال می‌کنند بخش‌هایی از مسائل حل می‌شود. گرچه مسایل و تنگناهای اندیشه ای - نهادی همچنان به قدرت خود باقی است و برای آن‌ها نیز راه کارهای بایسته می‌بایست تمهید گردد. موضوع دیگر تمهید ساز و کارهای نظارتی کارآمد و پاسخگو کردن نهاد دولت است که همه آن‌ها راهکارهای شناخته شده دارد. ما باید با پیگیری و جدی گرفتن برنامه تقویت و شکل گیری به نهادهای تخصصی مدنی و مشخص کردن مسئولیت نهادهای نظارتی برای تمهید ترتیبات نهادی امکان پذیر کننده عبور از یک ساخت رانتی به ساخت توسعه گرا تک تک این مشکلات را حل کنیم.
گفتگو از: سعید سیف
