بررسی پیامدهای حقوقی انتقال سفارت آمریکا/ بخش دوم
حقوق بین‌الملل عرفی، اقدام واشنگتن را سوءنیت قلمداد می‌کند/ عدم پذیرش اساسنامه رم، به چالش کشیدن اسرائیل را دشوارتر خواهد کرد
یکی از راه‌هایی که می‌توان با اقدام آمریکا در انتقال سفارت مقابله کرد بحث هجمه سیاسی و حقوقی اعضاء دائم شورای امنیت بر واشنگتن است که می‌تواند تا اسقاط حق وتوی این کشور پیش برود.
در بخش اول این گفت‌وگو به جایگاه بیت‌المقدس در نظام بین‌الملل از حیث حقوقی و دیدگاه آمریکا و اروپا نسبت به این موضوع پرداخیتم و در بخش دوم دیدگاه اعراب نسبت به قدس و ظرفیت‌های موجود برای طرح دعوا (حقوقی و کیفری) از سوی فلسطین مورد تحلیل قرار می‌گیرد که به شرح ذیل از نظر میگذرد.
ایلنا: در بخش اول، نوع نگاه و ادبیات حقوقی آمریکا و اروپا در مورد بیت‌المقدس مورد بررسی قرار گرفت؛ در این بین اعراب هم یکی از متغیرهای تاثیرگذار در این امر به شمار می‌روند. نظر آنها در مورد حاکمیت بر بیت‌المقدس از حیث حقوقی چگونه است؟
کشورهای عربی جملگی، قطعنامه ۱۸۱ سازمان ملل را رد کردند؛ چراکه این قطعنامه فلسطین را تجزیه می‌کرد و بیت‌المقدس را تحت قیمومت بین‌المللی قرار می‌داد. اردن در سال ۱۹۵۰ کرانه باختری را تصرف کرد و هرگونه حاکمیت بین‌المللی بر این شهر را رد کرد. بیت‌المقدس بین اردن و اسرائیل تقسیم شد بدون اینکه هیچ یک از این دو بر این شهر مشروعیت بین‌المللی داشته باشند. در سال ۱۹۶۷ اسرائیل نوار غزه، کرانه باختری و بیت المقدس شرقی را اشغال کرد و این شهر را به عنوان پایتخت غیرقابل تجزیه خود اعلام کرد و نهادهای دولتی را به این شهر انتقال داد. اسرائیل متعهد شد تا حمایت از اماکن مقدس و دسترسی افراد به این اماکن را تضمین کند اما در سراسر شهر قانون اسرائیل را اعمال می‌کرد. کشورهای عربی اشغال بیت‌المقدس توسط اسرائیل را رد کردند. با این حال اقدام موثری برای مقابله با اسرائیل انجام نداند. جامعه عرب مکرراً اعلام کرده است که تحت هیچ شرایطی مشروعیت اشغال یا اقدام‌های اسرائیل را که با هدف تغییر وضعیت حقوقی و ترکیب جغرافیایی یا جمعیتی این شهر انجام شده، به رسمیت نمی‌شناسد. این جامعه همواره خواستار اقدام‌های جامعه بین‌المللی برای توقف اقدامات اسرائیل شده است.
ایلنا: یکی از مسائلی که همچنان پس از انتقال سفارت آمریکا به قدس ناگفته مانده است، بحث جایگاه قانون انتقال سفارت از منظر حقوق بین‌المللی است که توسط کنگره آمریکا تصویب شد. از حیث ماهوی و شکلی این قانون را چگونه باید تحلیل کرد؟
در سال ۱۹۹۵ در آمریکا قانونی تصویب شد که به دولت آمریکا اجازه می‌دهد تا سفارت خود در اسرائیل را از تل‌آویو به بیت المقدس انتقال دهد. به موجب این قانون، و به ویژه ماده ۲ آن موارد زیر، در زمره دلایل کنگره در تصویب و تدوین این قانون آمده‌اند:
۱- به موجب حقوق و عرف بین‌الملل، هر ملتی حق دارد پایتخت خود را آزادانه انتخاب کند.
۲- از سال ۱۹۵۰ اورشلیم پایتخت اسرائیل بوده است.
۳- عملاً اورشلیم مقر رئیس‌جمهور، نخست‌وزیر، وزراء دیوان عالی اسرائیل و مجلس بوده است.
۴- اورشلیم مرکز معنوی و فضای قدسی یهودیان و سایر ادیان است.
۵- در فاصله سال‌های ۱۹۴۸ تا ۱۹۶۷، اورشلیم به دو قسمت شرقی و غربی تقسیم شده و اتباع اسرائیل و سایر یهودیان اجازه ورود به مکان‌های مقدس اورشلیم شرقی را که تحت کنترل اردن بوده، نداشتند.
۶- با یکپارچه شدن اسرائیل به موجب جنگ ۶ روزه، اسرائیل کنترل تمام این شهر را در اختیار گرفته است و تا سال ۱۹۹۵، بیست و هشت سال از اداره و کنترل اورشلیم توسط اسرائیل میگذرد.
نمایندگان کنگره در بند ۱۵ ماده ۲ این قانون به اسرائیل به عنوان دولت دموکرات و متحد استراتژیک ایالات متحده اشاره کرده‌اند؛ امری که اولین بار رونالد ریگان رئیس جمهور آمریکا به آن پرداخته بود. ریگان به صراحت از اسرائیل به عنوان سرمایه استراتژیک آمریکا یاد کرد. در بند ۱۷ ماده ۲ این قانون، به سه هزارمین سالگرد حکومت داوود در اورشلیم اشاره شده است. در واقع نمایندگان آمریکا، داشتن پیشینه سه هزار ساله حکومت در اورشلیم برای یهودیان را به عنوان میزان و عاملی برای محق بودن اسرائیل بر انتخاب اورشلیم به عنوان پایتخت، بر شمرده‌اند.
از منظر حقوقی هر کشوری حق دارد شهری را به عنوان پایتخت خود اعلام کند. همچنین از منظر حقوقی، طرف‌های پذیرنده (اسرائیل) و فرستنده (ایالات متحد آمریکا) حق دارند تا با توافق محل سفارت خود را مشخص کنند. در ظاهر امر آمریکا و اسرائیل عملی خلاف حقوق بین‌المللی انجام نداند. کشورها، شهرهای مختلف را به عنوان پایتخت خود قرار می‌دهند. کشورها توافق می‌کنند تا یک یا چند شهر را به عنوان محل سفارت و کنسولگری خود انتخاب کنند. این امری کاملاً عادی و منطبق با حقوق بین‌المللی است. آنچه که باعث شده است تا انتقال سفارت آمریکا از تل‌آویو به بیت المقدس به یک بحران تبدیل شود، وضعیت مشخص‌نشده شهر بیت‌المقدس است. امروزه در کنار اسرائیل دولت فلسطین ایجاد شده است؛ اسرائیل بخش‌های زیادی از سرزمین فلسطین، از جمله بیت المقدس، را اشغال کرده است. بنابراین هر گونه ادعا و اقدام اسرائیل نسبت به بیت المقدس غیرقانونی است. همچنین اقدام دولت آمریکا به منزله شناسایی یک وضعیت، غیرقانونی است که خلاف حقوق بین‌المللی انجام شده است.
ایلنا: بنابر آنچه که در صحنه تئوری وجود دارد و در صحنه عملی هم اتفاق افتاده است، چه نقض‌هایی از سوی ایالات متحده در این پرونده رخ داده است؟
به موجب قانون ۱۹۹۵ ایالات متحده آمریکا که مستند و مبنای تصمیم رئیس‌جمهور آن کشور در شناسایی اورشلیم به عنوان پایتخت اسرائیل است، هر ملّت دارایِ حاکمیت، حق دارد پایتخت خود را آزادانه انتخاب کند. این گزاره به همان اندازه که می‌تواند برای اسرائیل صادق باشد، در مورد فلسطین که در حال حاضر به عنوان «دولت ناظر غیرعضو سازمان ملل متحد» شناخته می‌شود، صادق است. بنابراین انتخاب اورشلیم به عنوان پایتخت اسرائیل در واقع عملاً و رسماً به معنای نادیده انگاشتن حضور و وجود دولت مستقل فلسطین است. مواضع متعارض دولت آمریکا از یک طرف بر پیگیری روند مذاکرات صلح تأکید دارد و از طرف دیگر قبل از اینکه دو طرف به ویژه طرف فلسطینی بتواند درباره یکی از مهمترین مناطق سرزمین خود اظهارنظر کند، آن را به عنوان پایتخت اسرائیل به رسمیت می‌شناسد. مسلماً این اقدام برای تحت فشار قراردادن فلسطین صورت گرفته است. این اقدام دولت آمریکا وضعیت صلح خاورمیانه را به مراتب بیشتر با مشکل مواجه می‌کند.
بین بندهای ۲ و ۵ و ۶ ماده ۲ قانون سفارت اورشلیم ۱۹۹۵، نیز تعارض وجود دارد. بند ۲ این ماده اعلام می‌کند: «از سال ۱۹۵۰ اورشلیم پایتخت اسرائیل بوده است». در بند ۵ به تقسیم اورشلیم به شرقی و غربی اشاره می‌شود و در بند ۶ بیان می‌شود که در سال ۱۹۶۷ و در خلال جنگ‌های ۶ روزه اورشلیم متحد و یکپارچه می‌شود. بنابراین اورشلیم تا سال ۱۹۶۷ نمی‌توانسته است پایتخت اسرائیل باشد.
در تمام قطعنامه‌های سازمان ملل متحد قید شده است که وضعیت بیت المقدس با مذاکرات طرفین مشخص خواهد شد. بنابراین، هر گونه اقدام یکجانبه خلاف قطعنامه‌های سازمان ملل متحد خواهد بود. از این منظر اقدام دولت آمریکا با سوء نیت صورت گرفته است. این در حالی است که بر اساس منشور ملل متحد و حقوق بین‌المللی عرفی، کشورها باید اقدام‌های خود را با حسن نیت انجام دهند. از منظر سیاسی و غیر حقوقی، اقدام دولت آمریکا بیانگر این واقعیت است که می‌خواهد به هر طریق ممکن اسرائیل را به قدرت منطقه تبدیل کرده تا از این طریق به هژمونی خود کمک کند. همچنین می‌خواهد از این راه نگرانی‌های مشترک امنیتی که به ادعای خود از بابت حضور ایران در خاورمیانه دارند، را برطرف سازند. این اقدام دولت آمریکا به حق تعیین سرنوشت مردم فلسطین، حق آزادی رفت و آمد و حق آزادی مذهب این مردم لطمه جدی می‌زند. بدون تردید، هم آمریکا و هم اسرائیل با این اقدام مرتکب عمل متخلفانه بین‌المللی شدند که نتیجه آن مسئولیت آنها را در پی دارد. لذا دولت آمریکا در زمان ریاست جمهوری ترامپ گویا عزم خود را جزم کرده است تا برای رسیدن به منافع خود و همپیمانانش حاکمیت زور را جایگزین حاکمیت قانون نماید. به این ترتیب، قواعد بازی را به شکلی که توافق شده است برای تامین منافع خود کافی و موثر نمی‌داند.
ایلنا: چه ظرفیت‌های حقوقی برای مقابله با این اقدام ایالات متحده وجود دارد؟
برای مقابله با این اقدام دولت آمریکا لازم است تا تمام ظرفیت های حقوقی و دیپلماتیک مورد توجه قرار گیرد. یکی از این راه‌ها، شناسایی اقدام آمریکا به عنوان تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی است. در این مورد شورای امنیت می‌تواند طبق فصل هفتم منشور وارد عمل شود و اقدام آمریکا را تهدیدی علیه صلح تلقی کند. بدون تردید اقدام دولت ترامپ دست‌کم صلح منطقه خاورمیانه را تهدید و حتی نقض کرده و روند صلح در خاورمیانه را با مشکل مواجه کرده است. شورای امنیت در حال حاضر نمی‌تواند و نمی‌خواهد در مقابله با این اقدام آمریکا کاری انجام دهد. جدیت سایر اعضای دائم در دنبال کردن این قضیه می‌تواند تعیین‌کننده باشد.
آنها می‌توانند با این استدلال که آمریکا در این خصوص ذینفع است و همچنین با سوء نیت عمل کرده است، از حیث منطقی و انصاف نباید در این خصوص در شورای امنیت حق رای داشته باشد. بنابراین، بقیه اعضای شورای امنیت در این خصوص تصمیم بگیرند. البته این بستگی به خواست اعضای دائم شورای امنیت دارد. این رویکرد نوین می‌تواند به وضعیت اعضای دائم در شورای امنیت بستگی داشته باشد و شاید تا حدودی هم تعدیل‌کننده رفتار خودسرانه برخی از اعضای دائم باشد. اگر این شیوه هم کارساز نبود، باید از طریق مجمع عمومی وارد عمل شد. شاید استناد به قطعنامه اتحاد برای صلح و فعال کردن مجمع عمومی بتواند تا حدودی کارساز باشد. همچنین مجمع می‌تواند از دیوان بین‌المللی دادگستری درخواست نظر مشورتی کند.
ایلنا: در این راستا تا چه حد می‌توان از ظرفیت دیوان بین‌المللی دادگستری استفاده کرد؟
واقعیت این است که دولت فلسطین نمی‌تواند علیه آمریکا یا اسرائیل در دیوان بین‌المللی دادگستری طرح دعوا کند. هر چند که موضوع مورد اختلاف یک مساله حقوقی است که در صلاحیت دیوان است، اما دیوان بدون رضایت خوانده نمی‌تواند رسیدگی کند. در شرایط فعلی بعید است که ایالات متحده آمریکا یا اسرائیل به اعمال صلاحیت دیوان رضایت دهند. تنها فرصت فلسطین در نزد دیوان، علاوه بر کارکرد مشورتی آن، فعال کردن صلاحیت دیوان بر مبنای رضایت ضمنی است. در این شیوه، دولت فلسطین می‌تواند دعوای خود را علیه آمریکا یا اسرائیل به ثبت برساند و منتظر پاسخ آنها بماند. بدیهی است که اگر خوانده صلاحیت دیوان را نپذیرد، دیوان هم نمی‌تواند رسیدگی کند. برخی از کشورهای آفریقایی علیه فرانسه از این روش استفاده کردند. به عبارت عامیانه «تیر در تاریکی انداختن» است.
ایلنا: آیا طرق دیگری برای پیگیری این پرونده از سوی فلسطین وجود دارد؟
بله، دو راه دیگر هم وجود دارد. نخست، تشکیل یک دادگاه یا کمیسیون داوری برای رسیدگی به موضوع خواهد بود. این ساز و کار نیز مستلزم رضایت طرفین است. بنابراین، آمریکا یا اسرائیل که قرار است طرف اختلاف باشند، باید نسبت به تشکیل چنین دادگاه داوری و رسیدگی آن رضایت بدهند.
دوم، مراجعه به دیوان بین‌المللی کیفری است؛ رفتار اسرائیل در هنگام انتقال سفارت آمریکا به بیت‌المقدس و همچنین روزهای بعد از آن می‌تواند حسب مورد جنایت علیه بشریت یا جنایت جنگی یا جنایت تجاوز سرزمینی تلقی شود. بر این اساس، دولت فلسطین که اساسنامه دیوان بین‌المللی کیفری را پذیرفته است، می‌تواند این وضعیت را به دیوان ارجاع دهد. بی‌تردید عدم تصویب اساسنامه رم توسط اسرائیل می‌تواند رسیدگی به این وضعیت را در نزد دیوان با مشکل جدی مواجه کند.
ایلنا: به عنوان آخرین پرسش، چه ظرفیت‌های دیگری خارج از چارچوب سازمان ملل متحد می‌تواند مورد استفاده قرار بگیرد؟
(الف) رایزنی کشورهای اسلامی، خصوصاً در چارچوب کنفرانس اسلامی، با اتحادیه اروپایی و اتحادیه آفریقایی.
(ب) دیپلماسی فعال و جسورانه سازمان کنفرانس اسلامی و درخواست از کشورها و سازمان‌های بین‌المللی که این وضعیت خلاف حقوق بین‌المللی را به رسمیت نشناسند.
(ج) ابتکار عمل کشورهای اسلامی به صورت انفرادی یا گروهی (خصوصاً جمهوری اسلامی ایران، مصر، ترکیه، اردن و عربستان)
(د) اعلام مواضع صریح از سوی اتحادیه اروپایی؛ اروپا باید بتواند مستقل از آمریکا در روند صلح خاورمیانه ایفای نقش کند.
(ه) ابتکار سمن‌ها: سازمان‌های ملی و بین‌المللی مردم نهاد می‌توانند به طرق مختلف افکار عمومی را علیه این اقدام آمریکا و اسرائیل بسیج کنند. برخی از این سمن‌ها می‌توانند در دادگاه‌های داخلی دعاوی را مطرح کنند. برای نمونه امکان طرح دعوا در محاکم آمریکایی برای غیرقانونی اعلام کردن تصمیم دولت ترامپ وجود دارد. در اسرائیل نیز این امکان وجود دارد که سمن‌ها دعاوی را از طرف مردم فلسطین، از جمله در دیوان عالی اسرائیل، طرح کنند. شاید این درخواست‌ها پذیرفته نشوند یا حتی جواب مثبتی دریافت نشود، اما از منظر افکار عمومی می‌تواند تاثیرگذار باشد.
گفت‌وگو: فرشاد گلزاری
