نژندی‌منش در گفت‌وگو با ایلنا بررسی کرد:
آثار حقوقی نقض توافق هسته‌ای بر پرونده کره‌شمالی/جایگاه برجام براساس کنوانسیون ۱۹۶۹ وین
باید دید که برجام را چگونه تفسیر خواهند کرد اما به هر حال بر اساس معاهدات بین‌المللی نقض یکطرفه آن مساوی با نقض وجاهت قطعنامه‌ها و جایگاه سازمان ملل است.
نقض برجام توسط ایالات متحده موضوعی است که این روزها بر سر زبان‌ها افتاده و همگان احتمال خروج واشنگتن از آن را بالا می‌دانند. عده‌ای تنها ابعاد سیاسی و بین‌المللی این موضوع را مد نظر دارند اما واقعیت این است که ابعاد و آثار حقوقی آن بسیار مهمتر خواهد بود.
از این منظر برای روشن شدن ابعاد حقوقی نقض برجام به گفت‌وگو با «هیبت‌الله نژندی‌منش» استاد حقوق بین‌الملل و عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی پرداختیم که مشروح آن از نظر خواهد گذشت.
ایلنا: قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت از برجام حمایت کرده و به نوعی قطعنامه‌های تحمیل کننده تحریم علیه ایران را لغو کرده است. در صورت این که ترامپ و ایالات متحد برجام را نقض کنند چه ضربه ای به وجهه سازمان ملل و شورای امنیت از سوی آمریکا وارد خواهد شد؟
نژندی منش: اجازه بدهید بحث را با این سوال کلی شروع کنیم که اصولا آیا خروج از برجام از نظر حقوقی امکان پذیر است یا خیر؟ از منظر حقوق بین المللی ناظر بر معاهدات (که در کنوانسیون ۱۹۶۹ وین) تجلی یافته، پاسخ به چنین پرسشی را باید در خود معاهده مورد اختلاف دنبال کرد. مقدم بر پاسخ به این سوال، باید سوال مقدماتی را طرح و بررسی کنیم که آیا برجام یک معاهده بین‌المللی تابع کنوانسیون وین ۱۹۶۹ به حساب می‌آید؟ در پاسخ به این سوال دو نظریه وجود دارد: نظریه اول این است که برجام توسط هیچ یک از طرف‌ها امضاء نشده و متضمن هیچ مقرره‌ای برای تصویب یا لازم الاجرا شدن نیست. با این حال (اعلام می‌شود) حجم گسترده‌ای از تحریم‌ها در روز اجرا یعنی ۱۶ ژانویه ۲۰۱۶، برداشته شدند. تقریبا مقرراتی که در آمریکا در مورد برجام وضع شده، از این نظریه تبعیت و حمایت میکند. طرفداران این نظریه معتقدند که برجام یک التزام سیاسی است و عمدتا مبتنی بر «اقدامات داوطلبانه» است تا تعهدات الزام آور حقوقی.
در مقابل؛ نظریه دوم، معتقد است که برجام یک معاهده بین‌المللی ایجاد کننده تعهدات حقوقی است. هر دو نظریه در آمریکا و ایران طرفدارانی دارد. اما به نظرم در حال حاضر بحث در این خصوص بیشتر یک بحث نظری و آکادمیک است؛ چراکه پذیرش قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت وضعیت حقوقی برجام را تحت تاثیر قرار داد و به عبارتی آن را تغییر داد. با این حال، به طور مختصر موضوع را باید خارج از قطعنامه شورای امنیت هم بررسی کرد. اگر نظر اول را بپذیریم که برجام یک توافق سیاسی غیر الزامآور است، حقوق بین‌المللی ترامپ را از خروج منع نمی‌کند و همچنین آمریکا را از وضع مجدد برخی تحریم‌ها که قبلا به موجب حقوق آمریکا وضع شده بود، باز نمی‌دارد. با این حال، تبعات سیاسی متوجه دولت آمریکا خواهد بود. اما در صورتی که نظر دوم پذیرفته شود، خروج یک جانبه آمریکا از برجام علاوه بر تبعات سیاسی، تبعات حقوقی نیز به دنبال خواهد داشت و به نوعی موجد مسئولیت بین‌المللی برای دولت آمریکاست. با این حال، در وضعیت فعلی صحبت از خروج از برجام، خروج از یک قطعنامه بین المللی است که البته در مورد قطعنامه عبارت خروج، از نظر حقوقی، درست نیست بلکه نقض قطعنامه درست تر است.
ایلنا:آیا قطعنامه موید برجام، یک قطعنامه الزامآور است، توصیه است یا ترکیبی از هر دو؟
نژندی‌منش: طرح این سوال بدین منظور است که اگر واقعا قطعنامه موید برجام یک تصمیم بین‌المللی است، در نتیجه یک امر الزامآور خواهد بود. در صورتی که یک توصیه باشد، الزامآور از نظر حقوقی نیست.
واقعیت این است که قطعنامه ۲۲۳۱ الزامات مندرج در برجام را به تعهدات حقوقی تبدیل کرد که به موجب منشور ملل متحد الزامآور است. اینکه آیا یک قطعنامه شورای امنیت تعهدات حقوقی را بر مخاطبین خود تحمیل میکند یا خیر به ماهیت مقررات آن قطعنامه بستگی دارد. از نقطه نظر حقوق بین‌المللی آن دسته از مقررات قطعنامه که در قالب «تصمیم» به حساب می‌آیند، به موجب ماده ۲۵ الزامآور هستند. اما آن دسته از مقررات قطعنامه که در قالب «توصیه» مد نظر هستند، اصولا الزامآور نخواهند بود. تشخیص مقررات تصمیمی از توصیه‌ای در یک قطعنامه به عبارات بکار رفته در آن مقرره و قصد طرفین و سیاق عبارت بستگی دارد.
برای نمونه استفاده از افعالی مثل باید (should) به جای بهتر است (shall) حاکی از این است که قطعنامه تکالیف الزام‌آوری را برای کشورهای عضو تحمیل میکند. قطعنامه ۲۲۳۱ در واقع ترکیبی از توصیه‌های ارشادی و تصمیمات الزامآور است. پر واضح است که شورای امنیت قصد داشته تا مقررات مربوط به برداشتن تحریم‌های قبلی؛ الزامآور باشند به همین خاطر هم از عبارت «به موجب ماده ۴۱ منشور، تصمیم می گیرد» استفاده کرده است. بنابراین، قطعنامه مورد بحث ما در برخی موارد تعهدات الزام‌آوری برای مخاطبین، از جمله ایالات متحده آمریکا، ایجاد میکند.
از نقطه نظر حقوق داخلی، قعطنامه‌های شورای امنیت اصولا خودمجری نیستند و بنابراین اثر حقوقی آنها به قانون مربوط به اجرای آنها بستگی دارد. در هر صورت، اثر حقوق داخلی صرفا در چارچوب همان حقوق قابل استناد است. بر اساس قواعد حقوق بین‌المللی عرفی در مورد مسئولیت بین‌المللی دولت (که در طرح کمیسیون حقوق بین المللی ۲۰۱۱ در مورد مسئولیت بین‌المللی دولت انعکاس یافته) توصیف عمل متخلفانه بر مبنای حقوق بین‌المللی است و نه حقوق داخلی. همچنین منبع تعهد می‌تواند معاهده،عرف،اصول کلی حقوقی یا قطعنامه شورای امنیت باشد.
بنابر آن چه که گفته شد آمریکا با خروج از برجام یک قطعنامه معتبر شورای امنیت را که بخش عمده‌ای از آن از نظر منشور سازمان ملل متحد و حقوق بین‌المللی الزامآور است نقض میکند. بدون تردید این امر ضربه بسیار زیادی را به اعتبار سازمان ملل متحد و آمریکا وارد میکند. در صورت خروج، افکار عمومی خواهد گفت که سازمان ملل متحد در نزد آمریکا هیچ اعتبار و ارزشی ندارد و صرفا یک ابزار است برای قانونی جلوه دادن اقدامات آمریکا و در جایی هم که نتواند این کارکرد را انجام دهد آمریکا هم برای آن ارزشی قایل نیست. وقتی مهم ترین عضو دایم شورای امنیت برای مصوبات شورا ارزشی قایل نباشد، چه توقعی می‌توان از دیگران داشت؟ طبیعتا این رویه زمینه را برای دهن کجی به سازمان ملل متحد و در نهایت تضعیف آن باز میکند.
ایلنا: خروج ترامپ یا به عبارتی دیگر آمریکا از برجام چه تاثیری می‌تواند بر پرونده کره‌شمالی داشته باشد؟ آیا خروج ترامپ از برجام می تواند موجب افزایش اقدامات کره شمالی شود؟ چه توجیه حقوقی برای پیونگ یانگ در این خصوص وجود دارد؟
نژندی‌منش: به نظر می‌رسد که این اقدام ترامپ در رابطه با کره شمالی چند اثر داشته باشد؛ نخست اینکه کره‌شمالی جسورتر می‌شود. دوم اینکه به دنیا اعلام میکند که به تصمیمات شورای امنیت هیچ اعتماد و تضمینی نیست. دقیقا مشابه این را هم قبلا ما اعلام کردیم (در واقع ما تجربه لیبی و یا موارد دیگر را هنوز از یاد نبردیم. آمریکا از شورای امنیت استفاده ابزاری می کند). سوم، حاکمیت قانون بطور کلی تضعیف می شود. چهارم، زمینه برای توسل به زور برای آمریکا و احتمالا اقدام متقابل کره‌شمالی فراهم می‌آید. پنجم، بنظرم اگر از منظر حاکمیت قانون نگاه کنیم (که دغدغه حقوق بین‌المللی است) آثار مخرب این اقدام احتمالی آمریکا بسیار زیاد است. سازمان ملل متحد، به ویژه دبیرکل و مجمع عمومی، نباید اجازه دهند که یک عضو تمام سازمان را به سخره بگیرد.
در مقابل، کره‌شمالی می‌تواند با استناد به همین امر بخشی از افکار عمومی دنیا را با خود همراه کند؛ چراکه مخاطب دچار تناقض می‌شود که مثلا در مورد ایران شورای امنیت یک قطعنامه فصل هفتمی الزامآور را صادر کرد اما آمریکا به راحتی آن را زیر پا گذاشت پس درباره کره‌شمالی هم احتمالا همین کار را خواهد کرد. بنابراین، پیونگ‌یانگ از همین وضعیت سوءاستفاده میکند و بی طرفی، استقلال و کارآمدی سازمان ملل متحد را زیر سوال می‌برد.
ایلنا: برخی معتقدند برجام نسخه تکمیل شده پیمان نامه منع گسترش سلاح‌های هسته ای است؛ به نظر شما در صورت نقض برجام از سوی آمریکا چه خطری نظام عدم اشاعه سلاح هسته‌ای را تهدید خواهد کرد؟
نژندی‌منش: به نظرم این اقدام احتمالی آمریکا کشورها را نسبت به نظام عدم اشاعه بی‌اعتماد خواهد کرد. در واقع، آمریکا به صورت تبعیض‌آمیز با کشورها برخورد میکند. برخی کشورها که به صورت غیرقانونی مسلح به سلاح‌های هسته‌ای شدند چون دوست و شریک آمریکا هستند، در حاشیه امن قرار گرفته‌اند اما کشورهایی که با آمریکا زاویه دارند در معرض اقدام‌های تنبیهی واشنگتن قرار گرفتند. همانطور که آمریکا از سازمان ملل متحد استفاده ابزاری میکند، از نظام عدم اشاعه هم چنین استفاده و سوء استفاده‌ای را خواهد کرد. در واقع، استفاده از حقوق برای اعمال تبعیض و نقض حقوق دیگران بصورت نامشروع و غیرقانونی بسیار خطرناک است. دقیقا هیتلر در زمان آلمان نازی دستگاه قضا و قانون را به عنوان ابزاری برای سرکوب کردن و از بین بردن مخالفان خود استفاده می‌کرد. این خودسری و دیکتاتوری دولت آمریکا در عرصه بین‌المللی پسندیده و قابل تحمل برای جامعه بین‌المللی نخواهد بود. طبیعی است که در وهله اول اثر منفی این اقدامات به خود آمریکا بر می‌گردد
ایلنا: بر اساس شرح وظایف و آئین نامه‌های بین‌المللی و همچنین سازوکار نهادهای بین‌المللی آیا مرجع بررسی نقض برجام از جانب ایران آمریکا است یا سازمان‌هایی مانند آژانس انرژی اتمی و شورای امنیت؟ وجهه حقوقی تصمیمات احتمالی ترامپ در خصوص متهم کردن ایران تا چه حدی خواهد بود؟
نژندی‌منش: بر اساس مفاد برجام، آمریکا یا هر یک از کشورهای درگیر در برجام فقط می‌توانند اعلام کنند که عدم پایبندی جدی از سوی یکی از مشارکت کنندگان صورت گرفته است، اما خود مطرح کننده نمی‌تواند یکجانبه ارزیابی کند و رای صادر کند؛ بلکه بر اساس سازوکار حل و فصل که در خود برجام پیش بینی شده باید عمل شود. بنابراین، یک بخش از این ارزیابی تابع مکانیسم‌های پیش بینی شده در خود برجام است. از سوی دیگر، نقش نظارتی برای آژانس بین‌المللی انرژی اتمی پیش بینی شده است. مثلا اینکه آیا ایران به تعهدات خود عمل میکند یا خیر، به ارزیابی آژانس بستگی دارد. در واقع نقش راستی آزمایی با آژانس است.
بنابراین، آمریکا نمی‌تواند خود راسا به ارزیابی یا راستی آزمایی بپردازد. در واقع آمریکا به دو طریق می‌تواند عمل کند؛ اول اینکه معقتد است ایران پایبند به برجام نیست و مرتکب نقض جدی شده است، در این صورت باید به مکانیسم حل و فصل اختلاف متوسل شود و آن را فعال کند. دوم اینکه آژانس عدم پایبندی جمهوری اسلامی ایران را احراز کرده باشد؛ آن وقت بر این مبنا دولت آمریکا مانند بقیه دولتهای طرف برجام می‌تواند تصمیم‌گیری کند. در غیر از این مواد اقدامات آمریکا وجهه قانونی ندارند.
متهم کردن ایران از سوی آمریکایی‌ها یک امر عادی و روزمره در دستگاه دیپلماسی آمریکاست و هر روز هم شکل تازه‌ای به خود می‌گیرد. این وضعیت به یک مقام یا رکن خاص بستگی ندارد؛ گاهی بالاترین مقام یعنی خود رئیس جمهور این مطالب را چه در مقابل رسانه‌ها و چه از طریق توئیت اعلام میکند گاهی هم از طریق سازمان ملل متحد (مثلا نماینده آمریکا در سازمان ملل).
در هر صورت تا حدود زیادی این ترفندهای آمریکا تکراری شده‌اند اما بهتر است که دولت جمهوری اسلامی ایران برای فعال کردن حقوق بین‌المللی در زمینه بی‌اثر کردن این اتهامات اقدام کند. درست است که ما در تلویزیون، روزنامه‌ها و هر جای دیگری می بینیم که کارشناسان سیاسی در حال بحث و تحلیل هستند، اما متاسفانه جای اظهار نظر حقوقی بسیار خالی است. امروزه افکار عمومی در کنار تحلیل‌های سیاسی به دنبال استدلال‌ها و مستندات حقوقی می‌گردد تا اقناع شود. لذا تحلیل سیاسی به تنهایی کافی نیست، گاهی هم زیان‌آور است.
