علی شهرویی در گفت‌وگو با ایلنا مطرح کرد:
هراس‌ها و امیدهای قراردادهای IPC در حوزه معدن
محمد شریعتمداری با یک دست فرمان کاملا معدنی وارد کابینه دولت دوم روحانی شد. او هنگام گرفتن رای اعتماد گفت که مهمترین برنامه اش ایجاد تحول در حوزه معدن است و شاید به همین دلیل بود که پس از گرفتن رای اعتماد هم در اولین گام به سراغ فعالان این بخش رفت و پای درد و دل آنها نشست.
ایلنا: شریعتمداری در همین مسیر بود که در دو هفته گذشته جلسه بسیار مهمی را با علی لاریجانی و تعدادی از نمایندگان مجلس و فعالان معدنی برگزار کرد و از حضور مجموعه خارجی در قالب قراردادهای جدید معدنی شبیه قراردادهای IPC حوزه نفت گفت. به گفته شریعتمداری قرار است از رهگذر این قراردادها سرمایه و تکنولوژی به بخش معدنی کشور تزریق شود در همین باره علی شهرویی از کارشناسان حوزه صنعت و انرژی، با اشرافی بر مباحث قرارداد IPC دارد، با خبرنگار اقتصادی ایلنا به گفت‌وگو نشست. در این گفت‌وگو از او پرسیدیم که شرایط این قراردادها در حوزه معدنی چگونه خواهد بود و اصلا نیازی به این نوع قراردادها وجود دارد یا خیر. البته این گفتگو به همه قراردادهای معدنی بین فعالان بخش خصوصی با کارفرمای دولتی کشید و شهرویی به نکات مهم درباره آنها هم اشاره کرد.
وزیر صنعت در جلسه اخیر با رییس و نمایندگان مجلس و فعالان بخش معدن از لزوم تهیه چارچوب برای قراردادهای بین المللی معدن با هدف رفع مشکلات گذشته و توسعه این بخش سخن گفته است. به نظر شما چه میزان از مشکلات بخش صنعت و معدن به طور کلی به قراردادهای آن مربوط است؛ فارغ از اینکه قرارداد داخی باشد یا خارجی.
اینکه قراردادهای کنونی بخشی از مشکل هستند، یک واقعیت است. قراردادهای اجرایی کشور که مصوب سازمان برنامه و بودجه و یا وزارت نفت هستند، نامتعادل، یکسویه و صرفا از جایگاه صیانت از حقوق کارفرما تنظیم شده اند که در آن منافعی حداقلی برای طرف مقابل پیش‌بینی شده است اما با این وجود کارفرماها به همین حداقل منافع نیز کم‌توجه هستند و بعضاً کارفرما با استفاده از جهل پیمانکار، در اقدامی مغایر با قوانین جاری کشور که دخل و تصرف در این قراردادها را مجاز نمی داند، مفاد قراردادهای مصوب و ابلاغ شده را نیز مجدداً علیه بخش خصوصی طرف قرارداد تغییر می‌دهند. بنابراین نه تنها تغییر قراردادها بسوی تعادل و شفاف سازی ضرورت دارد، بلکه باید رویکرد کارفرماها نسبت به بخش خصوصی نیز تغییر کند و در بخش دولتی مدیرانی انتخاب شوند که به همکاری واقعی با بخش خصوصی و کمک به رشد این بخش اعتقاد داشته باشند.
به نظر می رسد انتقادهای جدی به قراردادهای فعلی بخش معدن دارید. اشاره کردید این قراردادها یکسویه و به نفع کارفرما هم هستند. لطفا بیشتر توضیح دهید.
دانستن اینکه این قراردادها یکطرفه به سود کارفرما تنظیم می شود کار سختی نیست، کافی است یکبار این قراردادها را روخوانی ساده کنید و ببینید که در بیشتر بندهایی که تکالیف کارفرما را عنوان کرده از واژه « کارفرما می‌تواند» استفاده شده در حالیکه در بندهای مربوط به تعهدات پیمانکار نوشته شده «پیمانکار مکلف است». و در حالیکه برای عدم انجام تعهدات پیمانکار با ابزارهای مختلف اعم از فسخ، ضبط تضامین، توقیف تجهیزات و ماشین‌آلات و مواردی از این دست، به فوریت هزینه‌های سنگین و سهل الوصولی درنظر گرفته شده، اما عدم انجام تعهدات کارفرما در زمان قرارداد چندان قابل پیگیری نیست و پیمانکار برای احقاق حقوق خود باید مدت های طولانی و با هزینه های گزاف از طریق مراجع قضایی اقدام کند.
تغییر مدیران دولتی نیز در دوره‌های مختلف یک قرارداد با توجه به عدم شفافیت بخش هایی از قراردادهای اجرایی نه تنها سردرگمی در رویکرد کارفرما را برای پیمانکار به همراه دارد بلکه تا دستیابی به فهم و زبان مشترک جدید برای اجرای امور، هزینه هایی را به پروژه تحمیل می کند.
به عبارت دیگر شما می‌گویید تغییر این‌چنینی مدیران دولتی هم با توجه به عدم شفافیت قراردادها به پیمانکار بخش خصوصی ضربه می‌زند. راهکار بر طرف شدن این مشکل چیست؟
بهترین راهکار، شفافیت تعهدات کارفرما و تدوین و تنظیم قراردادهایی است که اعمال سلیقه در آن تا حد امکان کاهش یابد. این امر هم اختلافات را کم می کند هم زمینه فساد در قراردادها را کاهش می دهد.در قراردادها باید جرایمی برای عدم انجام تعهدات کارفرما یا اقدامات مغایر با قانون از سوی او پیش بینی شود. متاسفانه قصور مدیریت و سیستم نظارت کارفرما در ایجاد مشکلات قراردادها نیز سنجیده نمی شود. نمایندگان کارفرما در برابر خسارات وارد شده به کشور و منافع ملی که ناشی از ضعف عملکرد آنهاست، پاسخگو نیستند. این مشکلات علاوه بر آسیب‌های اقتصادی، گاه موجب بروز آسیب‌های اجتماعی، مشکلات منطقه‌ای و حتی امنیتی می‌شود.
در قراردادها باید تعادلی میان اختیارات، تعهدات و پاسخگویی ایجاد شود. این تعهدات نه تنها در نص قراردادها که باید در فرهنگ سازمانی کارفرمایی نیز گسترش یابد. بخش دولتی و بخش خصوصی رقیب و مقابل هم نیستند، مکمل یکدیگر برای توسعه کشورند. هر آسیبی به بخش خصوصی، خسارت به سرمایه های ملی کشور است.
البته ما شاهد گسترش بخش های شبه دولتی یا خصولتی ها در اقتصاد کشوربعنوان کارفرما نیز هستیم، رویکرد این بخش ها با شرکت های خصوصی چگونه است؟
این شرکت ها به عنوان کارفرما رویکرد خوبی ندارند. وضعیت آنها با قراردادهای مصوب سازمان مدیریت نامشخص تر از بخش دولتی است. در حالیکه بدلیل فقدان دانش کافی امکان تنظیم قراردادهای جدیدی را ندارند و کماکان از قراردادهای سازمان مدیریت استفاده می کنند اما با دستکاری های غیر کارشناسی در همین قراردادها موجب ایجاد تناقض در مفاد قرارداد و سردرگمی در اجرای کار را بوجود می آورند و همین عامل نهایتاً حل و فصل اختلافات قراردادی را مشکل خواهد کرد. اگرچه ماده ای با عنوان حل اختلاف قراردادی نیز در قراردادهای پیش بینی می شود اما خصولتی ها بعضاً مفادی که خود می نگارند را نیز رعایت نمی کنند و با توجه به اینکه ترکیب هیات حل اختلاف قراردادی پیش بینی شده در قراداد متشکل از نیروهای آنهاست و پیمانکار عملا جایگاهی در این تصمیم گیری ندارد، راه به جایی نخواهد برد. مضافاً اینکه عدم نظارت نهادهای بازرسی برون سازمانی در یان بخش ها، کار را برای بخش خصوصی سخت تر می کند.
عملاً خصولتی ها معایب دولتی ها را دارند و البته نظارت نهادهای مستقل بر کار دولتی ها را ندارند.لذا بعضاً کار کردن با بخش دولتی برای بخش خصوصی شاید بهتر باشد.
لذا من معتقدم قراردادهای داخلی هم باید اصلاح شوند. و البته فرهنگ کارفرمایی نیز نیاز به اصلاح دارد. در این راستا نسلی که چند دهه با آن فرهنگ کار کرده است، چندان نمی تواند راهبر خوبی برای فضای جدید باشد. تغییر مدیران و استفاده از نسل جدید برای تغییر فضای مدیریت کشور امری ضروری است.
آیا تغییر قراردادهای داخلی و نوع نگاه یکسویه کارفرماها، نمی تواند به توسعه بخش معدن در کشور منجر شود؟ چه ضرورتی برای تدوین قراردادهای بین المللی جدید وجود دارد؟
نه، به نظرم این دو مسئله مجزاست. من بر این باورم که بخش معدن، هم با مشکل در قراردادهای خارجی برای جذب سرمایه و تکنولوژی روبروست و هم در قراردادها با بخش خصوصی داخلی ضعف‌های اساسی دارد که در ابتدا به آنها اشاره کردم.
اصلاح قراردادهای موجود و نوع نگاه کارفرما، بخش‌هایی از مشکلات بخش خصوصی داخلی را حل می‌کند اما اهداف اصلی در قراردادهای بین المللی فراتر از قراردادهای اجرایی موجود است. با توجه به اینکه قراردادهای داخلی، بیشتر معطوف به اجرای پروژه‌های داخلی است، اصلاح آنها با رویکرد جدید می تواند بازی را برای کارفرما و بخش خصوصی برد - برد کند و به تقویت پیمانکاران و بخش خصوصی داخلی که بازوهای توانمند کارفرماها هستند، کمک کند و امنیت فضای کسب و کار آنها را تضمین کند اما با توجه به اینکه مشکل اصلی در این فضای کسب و کار، تامین سرمایه و انتقال تکنولوژی‌های جدید بین‌المللی است، قراردادهای گذشته نمی‌تواند این مشکلات را مرتفع کند لذا تدوین قراردادهای بین‌المللی جدید با این رویکرد، ضروری و اجتناب ناپذیر است.
صنعت ما برای توسعه نیازمند «تامین سرمایه»، «انتقال تکنولوژی‌های جدید» و «بهره‌برداری بهینه» از منابع موجود است، قراردادهای جدید خارجی باید با پیوستگی این بخش‌ها، ارزش افزوده بیشتری ایجاد کند، این قراردادها علاوه بر اهداف اقتصادی دراز مدت و کمک به توسعه کشور، می تواند برخی مناسبات سیاسی و نیز بین المللی را نیز بهبود بخشد. شرکت های بزرگ اقتصادی در عرصه بین المللی بر تصمیم مدیران سیاسی کشورها تاثیر گذارند. در این صورت نه تنها می توان با جذب سرمایه و تکنولوژی های جدید در مسیر یک جهش اقتصادی گام برداشت بلکه به گسترش و تکثر بازیگران اقتصادی برای تاثیر گذاری بر بازیگران سیاسی بین المللی هم فکر کرد.
معمولا در کشورهای مختلف، برای هر حوزه، شرایط ویژه تعیین شده است، آیا در ایران چنین چیزی وجود دارد؟
متاسفم که بگویم بعد از هزاران سال استفاده از معادن به صورت سنتی در ایران، و بیش از نیم قرن بهره‌برداری از معدن به صورت مدرن، هنوز شرایط عمومی پیمان‌های اجرایی ویژه معادن کشور تدوین نشده است. ایمیدرو که متصدی صنایع معدنی کشور است، هنوز از شرایط عمومی پیمان‌های اجرایی ویژه پیمانکاران بخش ساخت و ساز استفاده می‌کند که مفادی از آن قابل تطبیق با معادن نیست، لذا لازم است سازمان برنامه و بودجه و وزارت صنعت، معدن و تجارت برای تدوین شرایط عمومی پیمان‌های داخلی ویژه معادن کشور اقدام کنند. این شرایط عمومی می تواند بخشی از مشکلات پیمانکاران معدنی کشور را برطرف کند.
آیا می‌توان آنگونه که وزیر صنعت گفته مشابه قراردادهای بین‌المللی که در وزارت نفت تدوین شده را برای معادن کشور نیز استفاده کرد؟
بله، در نفت برای قراردادهای جدید بین المللی دو الگوی قراردادی تهیه و تدوین شد. با اعمال تغییرات و اصلاح متناسب با شرایط معادن کشور می توان از هر دو نوع قراردادهای تدوین شده اعم از «IPC» و یا «مدل قراردادهای مناطق نفت‌خیز جنوب» که اتفاقا دومی با انتقادهای کمتری نسبت به IPC از سوی مخالفان این قراردادها روبرو بوده، استفاده کرد. البته قطعا نیاز به بازنگری و تطبیق و تغییر مدل اقتصادی خواهند داشت. یادمان باشد ریسک قراردادهای نفتی از ریسک قراردادهای معدنی در مواجهه با شرایط تحریم بیشتر است. لذا ممکن است نیاز به تغییر برخی شرایط باشد.
به نظر شما انعقاد این قراردادها برای بخش معدن هم به اندازه بخش نفت ضرورت دارد؟
بله حتما. همانگونه که گفتم برای توسعه بخش معادن کشور، نیاز به ده‌ها میلیارد سرمایه است که علاوه بر ایجاد ارزش افزوده در صنایع معدنی کشور، هزاران شغل مستقیم و غیرمستقیم نیز ایجاد خواهد کرد. تامین این میزان سرمایه از منابع داخلی در شرایط فعلی تقریباً ناممکن است.
علاوه بر این تکنولوژی‌های جدیدی در مباحث استخراج و فرآوری در جهان وجود دارد که باعث صیانت بیشتر از معادن و منابع ملی کشور خواهد شد و همچنین موجب افزایش بهره‌وری معادن می‌شود. تکنولوژی‌های جدید سازگاری بیشتری با محیط زیست دارند که به توسعه پایدار کشور نیز کمک می‌کند.
عمده اهداف قراردادهای جدید بخش معدن همانند نفت می‌تواند بر این دو موضوع متمرکز شود. اگرچه در این قراردادها به پیوستگی اکتشاف، استخراج ، تولید و بهره‌برداری توامان توجه می‌شود و ثبات و پایداری تولید و کیفیت با اخذ تضامین مورد نیاز از پیمانکاران بین المللی پایش می شود.
در این قراردادها جایگاه بخش خصوصی داخلی چگونه باید تعریف‌شود تا در نهایت این بخش هم از قراردادهای جدید منتفع شود؟
معمولاً در این قراردادها، شرکت‌های خارجی ملزم به مشارکت با یک شرکت واجد صلاحیت داخلی می شوند. این شرکت‌ها ملزم به انتقال تکنولوژی به داخل کشور نیز خواهند شد. در بخش اجرایی قراردادها، مشارکت خارجی-داخلی برنده طرح، مناقصاتی را برگزار می کند و کلیه کارهای اجرایی و خدماتی طرح و نیز تامین کالاهایی که قابلیت تولید در داخل کشور را دارند را به مناقصه می گذارند. در این مناقصات، شرکت های داخلی می توانند برنده بخش اعظمی از پروژه های هر مشارکت شوند. که البته برای
صیانت از این حقوق و نیز منافع ملی کشور، وزارت صنعت، معدن و تجارت نیز باید به اجرای این قراردادها نظارت دقیق و کافی داشته باشد.
نقش بخش نظارتی وزارتخانه ها در اینگونه قراردادها برای در صیانت از حقوق کشور و بخش خصوصی داخلی اهمیت ویژه ای خواهد داشت.
اگرچه در وزارت نفت معمولا تشکیل این مشارکت ها میان شرکت های خارجی و شرکت های وابسته به صندوق نفت یا شبه خصوصی های مشابه صورت می پذیرد، امید است این عارضه در صنایع معدنی کشور اصلاح شود و چنین مشارکت هایی میان شرکت های خارجی و شرکت های خصوصی داخلی اتفاق بیافتد.
