درس‌هایی از آزادسازی بازار برق در انگلستان
مساله قیمت برق و آزاد سازی آن یکی از مهم ترین تصمیم های سیاست های توزیع و تامین انرژی در کشورهاست.
ایلنا: دولت‌ها از منظر استراتژیک خود را موظف به تامین انرژی وسوخت مردم می‌دانند ولی خیلی از دولت ها این وظیفه راهبردی را با دخالت در کسب و کار این حوزه یکی گرفته اند و به جای تامین زیر ساخت های لازم برای کسب و کار بخش خصوصی در بازار دخالت میکنند و قیمت گذاری میکنند. در ایران مساله از این بغرنج تر است. دولت نه تنها قیمت گذاری میکند که خود نیز برق را تامین میکند که دشواری های زیادی هم برای دولت و هم برای جامعه درست میکند. در هفته هایی که برنامه ششم توسعه در حال رسیدگی است و در مواد 49 و 60 و61 و 62 مساله برق و قیمت و صادرات و تشکیل شرکت های استانی آن مورد توجه قرار گرفته است،به نظر لازم است کمی هم به تجربه دیگر کشور در رشد صنعت برق شان نگاهی داشته باشیم که چگونه از تامین و کنترل صنعت برق توسط دولت به سمت ایجاد بازار و کسب وکار این حوزه حرکت کردند. این گزارش تجربه کشور انگلستان را بررسی کرده است.
اکنون که بیش از دو دهه از تحول جامع صنعت برق انگلستان از طریق خصوصی‌سازی آن می‌گذرد، دست‌کم روی کاغذ، تمام کشورهای عضو اتحادیه از سیاست آزادسازی مشابهی پیروی میکنند. بسیاری از کشورهای دیگر نیز، درجات ضعیف‌تری از این سیاست را اتخاذ نموده‌اند. مثلا ایالات‌متحده از اتخاذ چنین سیاست جامعی در سطح ملی سرباز زده و اصلاحات را به عهده هر یک از ایالات گذاشته است. در نتیجه بسیاری از این ایالات، صرفا اصلاحات کوچکی در اصول رقابتی این بخش اِعمال نموده‌اند و به همین علت، هنوز برخی سیاستمداران خواستار پیاده‌سازی اصلاحات اساسی هستند.
در مجموع طی 30 سال گذشته بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته به اجرای برنامه‌های خصوصی‌سازی، تجدید ساختار و مقررات‌زدایی در بخش‌هایی پرداخته‌اند که پیش از آن در انحصار دولت بوده‌اند. در حالی که این اصلاحات در همه موارد دور از جنجال نبوده است، رویکرد عمومی در سیاست عمومی، حمایت از آزادسازی و خصوصی‌سازی بیشتر بوده است. لیکن به نظر می‌رسد آزادسازی در بخش برق از سایر صنایع و بخش‌ها متمایز باشد. علی‌رغم موفقیت‌های حاصله در کشورهایی مانند انگلستان، اسکاندیناوی، آرژانتین، شیلی و غیره، در بسیاری از کشورها، اصلاحات در صنعت برق یا به کندی پیش می‌رود و یا سیر قهقرایی را می‌پیماید. اما علت دشواری و مخالفت‌ها با اصلاحات در بخش برق چیست؟ و آیا از تجربیات کشورهای مذکور می‌توان درس‌هایی آموخت؟
ارزیابی روند خصوصی‌سازی در انگلستان و ولز حکایت از رقابتی‌تر شدن بازار از اواخر دهه 90 میلادی، ارتقای بهره‌وری و اعطای مزایای بیشتر به مصرف‌کنندگان دارد. یکی از چالش‌های پیش روی ارزیابی عملکرد صنعت برق پس از اصلاحات آزادسازی، تعییم مبنایی برای مقایسه است تا بدین ترتیب معلوم شود شاخص‌های سنجشی موجود چه تفاوتی با وضعیت پیش از اعمال سیاست آزادسازی دارند. بدین منظور معمولا مطالعاتی بر پایه بررسی آثار آزادسازی، قبل و بعد از آن انجام می‌شود و یا عملکرد بخش برق میان کشورهایی که سیاست‌های متفاوتی اتخاذ کرده‌اند، به مقایسه گذاشته می‌شود.
فی‌الواقع اصلاحات در بخش برق، مزایای بالقوه متعددی به همراه دارد لیکن در صورت پیاده‌سازی ناقص اصلاحات، ریسک و مخاطرات نامطلوبی نیز در پی خواهد داشت. نویسنده بر این باور است که طراحی و اجرای درست سیاست‌های اصلاح‌گرایانه در بخش برق، موجب می‌شود عملکرد این بخش از لحاظ هزینه‌های عملیاتی مصروفه، تلفات شبکه توزیع، دسترسی عمومی، سرقت جریان برق، سرمایه‌گذاری، سطوح قیمتی، کیفیت خدمت‌رسانی و سایر متغیرها نسبت به حالت انحصار دولتی یا خصوصی، به نحو چشمگیری ارتقا یابد. البته این بدین معنا نیست که در نتیجه اتخاذ سیاست آزادسازی، بهای برق همواره سیر نزولی خواهد داشت. در برخی کشورها که بهای برق به نحو دستوری در سطح نازلی حفظ می‌شود، شاهد مصرف غیرمتعارف و عدم رغبت به سرمایه‌گذاری هستیم. در این حالت آزادسازی باید منجر به قیمت بالاتر و مشوق‌های بیشتر برای سرمایه‌گذاری شود.
کاربرد عبارت «مقررات‌زدایی» برای تعیین مشخصه‌های برنامه‌های موفق اصلاح‌گرایانه در بخش برق، می‌تواند فریبنده باشد. آزادسازی یک صنعت با پیشینه انحصار یک‌طرفه، صرفا مستلزم کاستن از مقررات و رویه‌ها نیست و باید اصلاحاتی برای حمایت تشکیلاتی، ضابطه‌سازی و تحول بازار به عمل آید. سازماندهی مجدد، اصلاحات قانونی، طراحی بازار عمده فروشی و خرده فروشی و مقررات‌زدایی در بازار رقابتی مورد نیاز است.
بسیای بر این باورند که بهترین معیار برای آزادسازی صنعت برق، عملکرد کشور انگلستان است. اصلاحات به عمل آمده در این کشور منجر به ارتقای چشمگیر عملکرد از ابعاد مختلف گردید. البته منظور این نیست که همه چیز بی‌عیب و نقص انجام شده است. خصوصی‌سازی و اعمال سازوکارهای ضوابط توزیع و انتقال برق فشار قوی، موجب ارتقای بهره‌وری نیروی کار و کیفیت خدمت‌رسانی گردید. تدوین مقررات تشویقی برای یک شرکت مستقل انتقال برق نیز سبب گردید هزینه مدیریت اتلاف در شبکه کاهش چشمگیری یابد. در دهه 90، ظرفیت تولید شایان‌توجهی به شبکه افزوده شد و ضوابط رقابتی نیز با موفقیت پیاده‌سازی شدند.
انگلستان تنها کشور موفق در این عرصه نبوده است و ارژانتین نیز قبل از اینکه گرفتار بحران مالی شود، با موفقیت الگوی مشابهی را به کار بسته بود. این کشور شاهد بهبود چشمگیر عملکرد نیروگاه‌های تولید برق خود بود و سرمایه‌گذاری خوبی نیز در ایجاد ظرفیت تولید جدید؛ کاهش تلفات در و ارتقای بهره‌وری در شبکه توزیع حاصل آورد. کشور شیلی نیز موفقیت برجسته‌ای در این عرصه حاصل آورد لیکن این موفقیت، ابتدائا ناشی از مقررات‌زدایی در زمینه رقابت در بخش عمده فروشی و خرده فروشی و یا سازماندهی واقعی مجدد افقی یا عمودی نبوده است. خصوصی‌سازی، مقررات تشویقی، شبیه‌سازی بازار رقابتی، تحمیل تعهدات قراردادی به شرکت‌های توزیع، ورود آزاد شرکت‌های عرضه‌کننده و غیره، همکی هواملی بوده‌اند که در نیل به این موفقیت دخیل بودند.
در انتها می‌توان این گونه نتیجه گرفت که اصلاحات ساختاری، قانونی و بازاری، با موفقیت در کشورهای متعددی پیاده‌سازی شده‌اند. در این کشورها به‌ویژه آنهایی که انحصار دولتی دارای عملکرد ضعیفی بوده است، شاهد ارتقای قابل ملاحظه عملکردی بوده‌ایم. خصوصی‌سازی در کنار پیاده‌سازی درست سازوکارهای ارتقای عملکرد و بهره‌وری برای شرکت‌های توزیع، در کل منتهی به تقلیل چشمکیر هزینه‌ها بدون افت کیفیت خدمات شده است.
هرچند باید در خاطر داشته باشیم که ایجاد بازارهای رقابتی و کارآمد خرده فروشی و عمده فروشی برای بخش برق، هم از لحاظ سیاسی و هم فنی بسیار چالش‌برانگیز است. بروز فساد در شرکت‌های خصوصی که از موقعیت خود در بازار سوءاستفاده کرده‌اند مانند شرکت Enron در ایالات متحده، شکست طرح‌های اصلاحی ضعیف در کشوری مانند برزیل، نارسایی‌های نظام اقتصاد کلان در کشوری مانند آرژانیتن که عملکرد مؤثر آزادسازی بخش برق در این کشور را تخریب کرد، افزایش بهای برق ناشی از گران شدن گاز طبیعی در انگلستان و افزایش هزینه تولید گازهای گلخانه‌ای در اروپا، همگی عواملی هستند که موجب محتاط شدن سیاستگذاران نسبت به اصلاحات در بخش برق شده‌اند.
لیکن این چالش‌ها و معضلات متضمن این امر نیستند که سازماندهی مجدد، اصلاحات قانونی و ترویج توسعه بازارهای رقابتی عمده و خرده فروشی، توصیه نشوند. موانعی که ظهور یافته‌اند اکنون بسیار بهتر درک می‌شوند و برای بسیاری از آنها، راهکارهای مؤثری به دست آمده است. پرسش بنیادین این است که آیا دولت‌ها می‌توانند به طرز مناسبی میان راهکارهای رقابتی یکی را برگزینند و اراده سیاسی برای مقاومت برابر فشار گروه‌های ذینفع را بیابند تا به تعقیب اصلاحاتی بپردازند که وابسته به رقابت بوده و منجر به بازارهای کارآمدتر و عملکرد بهتر در شبکه‌های توزیع می‌شوند.
نویسنده: پاول ال. جاسکو
ترجمه و تلخیص: نعیم نوربخش