توضیح درباره وظایف، اختیارت و میزان استقلال شوراها
عضو علی‌البدل شورای شهر تهران درباره وظایف شوراها می‌گوید: شوراها دارای وظایف مختلفی می‌باشند که برخی مستقل و برخی وظایف، اِعمالشان درگرو تأیید نهادهای دیگر است. مثلاً تصویب اساسنامه مؤسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری نیازمند تأیید وزارت کشور است. برخی وظایف نیز تصویبشان باید با رعایت سیاست‌های عمومی دولت صورت گیرد، مثل برقراری یا لغو عوارض شهر. برخی دیگر نیز شورا رأساً درخصوص آنها تصمیم می‌گیرد و نیازمند تأیید نهاد دیگری نیست.
به گزارش ایلنا، مشروح گفت‌وگوی افشین حبیب‌زاده؛ عضو علی‌البدل شورای شهر تهران به شرح زیر است؛
سؤال: باتوجه به نزدیک شدن به انتخابات شوراهای اسلامی شهروروستا مباحثی درخصوص وظایف واختیارات شوراها مطرح است. برخی درخصوص میزان این اختیارات و برخی دیگر در زمینه نوع اختیارات، نظر شما در این خصوص چیست؟ آیا موضوعات دیگری نیز وجود دارد که از درجه اهمیت برخوردارباشد؟ و کدام یک نسبت به دیگری اولویت دارد؟
پاسخ: به نظر می‌رسد؛ علی رغم مباحث مختلفی که در باب وظایف شوراهای اسلامی کشور مطرح است، مسائل مهم دیگری نیز وجود دارد که از دیدگان منتقدین پنهان مانده و یا کمتر به آن پرداخته شده است. گذشته از اختلاف نظر در متن قانون که بعضاً مهم هم می‌باشد، چرا که فقط به حوزه اندیشه و نظر محدود نبوده و به حوزه اجرا یعنی میان شوراها و شهرداری‌ها یا سایر نهادهای اجرایی نیز رسوخ کرده است، مسائل دیگری نیز به چشم می‌خورد که اگرچه مرتبط با متن قانون نیست اما اهمیت آن نه تنها کمتر نبوده بلکه بعضاً کم توجهی به آن می‌تواند تأثیر قانون را نیز خنثی کند. مسائلی که اساساً مربوط به هیچیک از موارد ذکرشده نیست اما از اولویت بالایی برخوردار است. شاید بتوان از این عوامل تحت عنوان عوامل مؤثر غیرمتنی یاد کرد. به این جهت از این عنوان استفاده می‌نمایم که می‌خواهم توجه شما را به موضوعاتی غیر از متن قانون جلب نمایم.
سؤال: آنچه که از آن تحت عنوان عوامل غیر متنی یاد می‌کنید آیا غیر از موضوعاتی است که منتقدین در باب مدل مدیریت شهری یا میزان و نوع اختیارات بیان می‌کنند؟
پاسخ: دقیقاً، آنچه در خصوص جایگاه و نقش شوراها قابل تأمل است و نمی توان آن را در متن قانون جست، نه در مدل مدیریت شهری و نه در میزان و نوع اختیارات بلکه در قدرت اِعمال وظایف قانونی از سوی این شورا نهفته است، که این مهم خود درگروچند مؤلفه است: ۱- میزان تعامل شوراو دستگاه‌های اجرایی، ۲- میزان تأثیرپذیری شورا از لابی‌های قدرت و گروه‌های ذینفوذ خارج از مجموعه شورا، ۳- توجه به منافع ملی و ارجح دانستن آن برمنافع فردی وگروهی داخل مجموعه شورا، ۴- توجه به قدرت مشارکت مردم در امور محلی، ۵- اهتمام بر کنترل وموازنه در امورنظارتی و سنجش نتایج قدرت اِعمال وظایف ازسوی شوراها می‌تواند درصورت تقویت، موجب ارتقاء نقش وجایگاه شوراها در مدیریت شهری شود و در صورت تضعیف، شورا را به یک نهاد غیرمؤثر و دست و پاگیر تبدیل نماید. این مهم در گرو نحوه کارکرد مؤلفه‌های پنج گانه فوق الذکراست. مؤلفه‌هایی که بیش از هر چیز به اراده نمایندگان و میزان توانایی ایشان در پیگیری وظایف قانونی بستگی دارد. و این اراده نیز متجلی نخواهد شد مگر در قالب جمع و رعایت اصول و قواعد فعالیت گروهی و دسته جمعی به منظور تحقق اهدافی که منافع آن آسایش مردم را در پی خواهد داشت. از این جهت انسجام در فعالیت فراکسیونی در نهادهای نمایندگی را مهم می دانیم.
سؤال: به نظرشما از مجموعه وظایفی که در قانون برای شوراها بیان شده است کدام جنبه از آن برجسته‌تر است. جنبه نظارتی یا تقنینی؟ آیا اساساً جنبه تقنینی برای این قانون قائل هستید؟
پاسخ: در زمینه نوع وظایف اختلاف نظرهای متعددی وجود دارد. برخی قانون شوراها را واجد انواع وظایف نظارتی وتقنینی وحتی بعضاً اجرایی مانند وظیفه عزل ونصب شهردار و یا وظیفه مندرج در بند هفت ماده ۷۱ که مشخصاً از لفظ اقدام استفاده نموده است می‌دانند. اما برخی دیگر به وظیفه برنامه ریزی شوراها نیز از منظر نظارتی می‌نگرند و معتقدند برنامه ریزی وتخصیص منابع خود نوعی نظارت قبل از اقدام است. از این منظر نظارت را در سه سطح قابل اعمال می‌دانند. نظارت براداره امور قبل از اقدام، درحین اقدام و بعد از اقدام. نظارت قبل از اقدام یعنی نمایندگان با برنامه ریزی و تخصیص منابع وتصویب بودجه چارچوب مشخصی را در اختیار مجریان قرار می دهند که قابل پیگیری و رصد است و از این طریق در واقع به نوعی نظارت خود را اعمال می‌نمایند. براساس این دیدگاه شئونی چون تدوین مقررات و ضوابط نیز جنبه نظارتی یافته و موجب کاهش جنبه تقنینی در قانون مذکور می‌شود.
امروز پس از گذشت چهار دوره از تأسیس شوراهای اسلامی کشور سؤالات متعددی درخصوص نقش و جایگاه آن در مدیریت شهری، حدود اختیارات، تداخل وظایف و مواردی از این دست مطرح است. از جمله اینکه آیا شورا صرفاً نهاد نظارتی است و به همه وظایف آن در قانون باید از این زوایه نگریست؟ آیا شورا وظیفه قانون گذاری نیز برعهده دارد واساساً تدوین مقررات از سوی شورا را می‌توان قانون گذاری نامید؟ آیا برنامه ریزی از وظایف شورا است و یا شورا فقط برنامه‌های ارسالی از سوی شهرداری را مورد بررسی و اعلام نظر قرار می دهد؟ آیا شورا وظیفه اجرایی نیز برعهده دارد یا فقط نهاد نظارتی و برنامه ریز است؟ و بسیاری سؤالات دیگر که به انحاء مختلف از سوی پژوهشگران و کار‌شناسان به آنها پاسخ داده شده است که البته پاسخ‌ها نشان از اختلاف نظر جدی در این خصوص دارد.
اگر خاستگاه اصلی قوانین را قانون اساسی بدانیم، می‌توان با مراجعه به آن، به برخی مبادی قانون مورد نظر دست یافت. قانون شوراهای اسلامی کشور برگرفته از اصل هفتم و اصول ۱۰۰ الی ۱۰۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. این قانون شوراها را رکن تصمیم گیری و اداره امور کشور می داند و در اصل یکصدم، نظارت شوراها را عامل پیشبرد سریع برنامه‌ها معرفی می‌کند و برای شورای عالی استان‌ها نیز شأن همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی و نظارت بر اجرای آن و همچنین تهیه و ارائه طرح به مجلس شورای اسلامی قائل است. در این صورت نظارت، تصمیم گیری واداره امور در سطح همه شوراها همچنین شوراهای شهروروستا و برنامه ریزی و تهیه طرح جهت ارائه به مجلس شورای اسلامی در سطح شورای عالی استان‌ها وظایف موردنظر قانون گذار اساسی بوده است.
علاوه بر شأن نظارت که به طور مشخص در قانون اساسی برای شوراها در نظر گرفته شده است، از لفظ تصمیم گیری و اداره امور کشور نیز به خوبی می‌توان دریافت که شوراها باید از میان اقدامات مختلف برای حصول هدفی مشخص در خصوص اداره امور مربوطه یک اقدام را برگزینند. این عمل رامی توان در قالب برنامه ریزی، سیاست گذاری و وضع مقررات از طریق تصویب یا تأیید به مرحله اجرا درآورد. لذا اگر مقصود از قانون به معنای خاص آن یعنی مصوبات مجلس شورای اسلامی مدنظر نباشد و به مفهوم عام آن بنگریم، کلیه تصمیمات شوراها نوعی قانون گذاری است البته درمحدوده نفوذ تعریف شده، مثلاً محله، شهر یا روستا. چرا که اساساً قانون مجموعه‌ای از دستورالعمل‌هاست که از سوی مجموعه‌ای از مؤسسات به اجرا گذاشته می‌شود
از سوی دیگر با مراجعه به وظایف شوراها در ماده ۷۱ این قانون در می یابیم که از مجموع ۳۴ وظیفه‌ای که برای شوراها در نظر گرفته شده است. شوراها دارای وظیفه برنامه ریزی - در بندهای ۵، ۱۲، ۳۴، ۲- وظیفه تقنینی به مفهوم عام آن – دربندهای ۹، ۱۱، ۱۵، ۱۶، ۲۰۲۵، ۲۹و... – وظیفه اجرایی – در بندهای ۱و۷ – و وظیفه نظارت در بندهای متعدد و همچنین وظیفه همکاری، تشویق وترغیب، تأیید، تفویض اختیار و همچنین انتشار برخی اسناد می‌باشند. که موجب تعدد وظایف به لحاظ ماهیتی شده است.
سؤال: یکی دیگر از موضوعات مورد اختلاف موضوع استقلال یا عدم استقلال شورا است. آیا شورا نهادی مستقل است یا فعالیت آن به نوعی به سایر نهاد‌ها از جمله نهادهای اجرایی وابسته است؟
پاسخ: در زمینه میزان استقلال شوراها از سایر نهادهای اجرایی نیز اختلاف نظر وجود داشته و منجر به دو تلقی در این خصوص شده است. اینکه شورا ادامه قوه مجریه در اداره امور محلی است و اینکه شورا دارای شخصیت حقوقی مستقل و منتخب مردم و دارای حاکمیت بر امور محلی است، و این برداشت‌های متفاوت را ناشی از مناسبات دوگانه در قانون شوراهای اسلامی کشور می‌دانند. شوراها دارای وظایف مختلفی می‌باشند که برخی مستقل و برخی وظایف، اِعمالشان درگرو تأیید نهادهای دیگر است. مثلاً تصویب اساس نامه مؤسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری نیازمند تأیید وزارت کشوراست. برخی وظایف نیز تصویبشان باید با رعایت سیاست‌های عمومی دولت صورت گیرد، مثل برقراری یا لغو عوارض شهر. برخی دیگر نیز شورا رأساً درخصوص آنها تصمیم می‌گیرد و نیازمند تأیید نهاد دیگری نیست مثل تصویب بودجه یا معاملات شهرداری.
در نتیجه اگر مقصود از استقلال مشابه آنچه در خصوص مجلس شورای اسلامی متصور است می‌باشد، پاسخ خیر است. اما اگر مقصود این است که شوراها در انجام وظایف قانونی خود ابتدا به ساکن مستقل می‌باشند این درست است و شورا برای انجام وظایف قانونی خود نیازمند اخذمجوز از هیچ نهادی نیست. اما پس از تصویب در شرایطی که مصوبه با سایر قوانین موضوعه کشور در تعارض باشد. در این صورت نهادهای مربوطه می‌توانند درخواست بررسی مجدد آن را مطرح نمایند.