دانشآموخته دانشگاه دورهام انگلستان در گفتوگو با ایلنا:
پایان جنگ، پایان دوره مسکن انقلابی و آغاز دوران مسکن نئولیبرال است/جریانهای غالب اقتصادی و توزیع ثروت پیاپی قدرت خرید مردم را کاهش دادهاند/باید به پیشران بودن مسکن در ساختار اقتصادی شک کرد
ایمان واقفی با بیان اینکه ریشه مساله مسکن را بیش از بخش عرضه باید در بخش تقاضا ردیابی کرد، گفت: جریانهای غالب اقتصادی و رویههای نابرابر توزیع ثروت ظرف ۲۰سال گذشته پیاپی قدرت خرید مردم را کاهش داده است. این وضعیت با عمیقتر شدنِ شکاف میان درآمد و هزینههای زندگی شدت بیشتری گرفته و تقاضای موثر برای خرید خانه را کاهش داده است. از همین روست که ظرف ده سال میان ۱۳۸۵ الی ۱۳۹۵ میزان مالکیت مسکن از ۷۱درصد به حدود ۶۴درصد کاهش یافته است. بهعلاوه, باید به پیشران بودن مسکن در کل ساختار اقتصادی شک کرد.
به گزارش خبرنگار ایلنا، همزمان با مدرنسازی نهادهای سیاسی، اقتصادی و فرهنگی کشور در سطح کلی و کاسته شدن از اهمیت اقتصاد روستایی، افزایش مهاجرت به شهرها و گسترش عرصههای مسکونی، اجتماعی و اقتصادی شهری، موضوع تامین مسکن و سرپناه برای خیل کثیر ساکنان شهرها دغدغه اصلی نه فقط مردم، بلکه سیاستمداران ایرانی در طی یک قرن اخیر بوده است. دغدغه سیاستگذاری عرصه مسکن در ایران (بهخصوص طی دو-سه دهه اخیر) به نتایجی منجر شده که به زعم بسیاری، به نابرابری و بیعدالتی در داشتن سرپناه بهشدت دامن زده است. این مسائل را با ایمان واقفی (مترجم، پژوهشگر حوزه شهری و دانشآموخته جغرافیای شهری از دانشگاه دورهام انگلستان) در میان گذاشتیم.
اساسا چه تعریفی از مساله مسکن در ایران دارید و آن را چگونه ارزیابی میکنید؟
اجازه دهید اول نگاهی تاریخی بیاندازیم به سیر دگرگونی مساله مسکن در ایران. به باور من تا پیش از دهه ۲۰ شمسی دوران «پیشاتاریخ» مساله است. به این معنا که مسکن هنوز در مقام مشکلی فراگیر و معضلی ضروری درنیامده بود. مشخصاً تا اواسط دوران قاجار سخنی از بیخانمانی یا کمبود مسکن در میان ساکنان شهر نمیبینیم. همچنین دولت حاکمه چندان نگرانی و مسئولیتی در برابر مسکن رعایای خود ندارد. از این رو، در دوران گذشته شرایط امکان ظهور قانون و نهادی برای رفع و فتق مساله مسکن وجود ندارد. حتی ظهور اولین نهادهای شهری یعنی بلدیه و نظمیه در اواسط عصر قاجار بیش از اینکه با مساله مسکن ارتباط داشته باشند، حول مسئله امنیت و بهداشت سروشکل گرفتند. بدیهیست این گفته بدان معنا نیست که هیچ حرف و گفتهای در باب خانه و مسکن در دوران گذشته نبوده است. صحبت بر سر آستانهایست که با عبور از آن مسکن خود را بهعنوان یک ضرورت بر جامعه تحمیل میکند. به بیان دیگر «مسکن» هنوز به مقولهای مجزا و مستقل از شهرنشینی تبدیل نشده بود که حول و حوشش گفتمان و قوانینی شکل بگیرد.
بر همین سیاق پیکره فضایی شهر نیز، مستقل از قیمت زمین و اجارهبها ساخت میگرفت. اگر نگاهی به نقشههای تهران در دوران ناصری بیاندازیم، خواهیم دید که خبری از دو قطبی شمالـجنوب نیست. ساختار فضایی شهر بیش از هر چیز بر پایه قومیت و روابط خویشاوندی قشربندی میشد. نقشه دارالخلافه طهران (دهه ۱۲۳۰ شمسی) برای نمونه پر است از محلات عربها، ترکمنها، کرمانیها، ارامنه، یهودیها یا کوچه افشارها و شامبیاتیها و... در این دوره فقیر و غنی در همسایگی هم زندگی میکردند و هنوز جدایی فضایی میان این دو بهوجود نیامده بود.
در اواسط قاجار با بالا رفتن اهمیت تهران به عنوان دارالخلافه خرید و فروش زمین، شدت بیشتری میگیرد. اما چندین دهه طول میکشد تا بازاریشدن زمین و مسکن به جریانی غالب و متداول در تعاملات اجتماعی بدل شود. این روند معنای خانه را نیز دگرگون کرد. خانهها تا پیش از آن صرفاً ساخته میشد تا فرد بتواند سرپناهی برای خود و خانوادهاش فراهم کند. بهعبارتی ارزش خانه برای استفاده کردن از آن بود. اما با تعمیق فرآیند شهریشدن، خانه بیش از استفاده برای فروش در بازار مستغلات ساخته شد. بدین ترتیب زمین از منبعی طبیعی و جمعی به کالایی خصوصی و فردی تقلیل پیدا میکند. از این رو در دوران «پیشاتاریخ» مسکن بهندرت خبری از بیمسکن یا حاشیهنشینی به گوش میرسد. ساختار اجتماعیـشهری در این دوره زمینه خانهدار شدن را برای تمامی افراد فراهم میکند.
در اواسط قاجار با بالا رفتن اهمیت تهران به عنوان دارالخلافه خرید و فروش زمین، شدت بیشتری میگیرد. اما چندین دهه طول میکشد تا بازاریشدن زمین و مسکن به جریانی غالب و متداول در تعاملات اجتماعی بدل شود. این روند معنای خانه را نیز دگرگون کرد. خانهها تا پیش از آن صرفاً ساخته میشد تا فرد بتواند سرپناهی برای خود و خانوادهاش فراهم کند.
در نگاه من؛ دهههای ۲۰ و ۳۰ شمسی را میتوان آغازگاه مساله مسکن در ایران دانست. با روی کار آمدن دولت پهلوی، اراده به مدرن کردن آمرانه کشور دست بالا را گرفت. بر همین اساس ظرف دو سه دهه معنا، نقش و کارکرد شهر دگرگون شد. در همین دوران عناصر کالبدی جدیدی از قبیل سینما، پارک، هتل، مغازههای مدرن، خیابانهای عریض، بانک و کاخ دادگستری، وزارتخانهها، دانشگاه و ... به زندگی شهری افزوده میشود. اما به باور من آنچه میتواند نقطه گسست از دوره پیشین باشد ساخت اولین مجموعه مسکونی در تهران است. در دهه ۲۰ شمسی پروژه چهارصددستگاه در شرق تهران کلنگ میخورد. بعد از آن روند ساخت مجموعههای مسکونی توسط دولت پی گرفته میشود و ما شاهد ساخت کویهایی مانند نارمک، یوسفآباد، نازیآباد و هزار دستگاه هستیم. در همین بازه هم در سطح نهادی و هم در سطح قانونیـحقوقی، شاهد تغییراتی در راستای شهریشدن فرآیندهای اجتماعی هستیم. همزمان با تاسیس سازمان برنامه در سال ۱۳۲۷ نیاز به مواجهه با مساله مسکن خود را در اولین «طرح عمرانی ۷ساله» نشان میدهد و سرفصل مستقلی به نام «مسکن کمدرآمدها» تعریف میشود. در طول دهه ۳۰ شاهد تصویب و اجراییشدن چندین و چند قانون هستیم که از آن میان مهمترین قانون «ثبت اراضی موات اطراف شهر تهران» (۱۳۳۱) است. همپای این تغییرات نهادهای مالی و بانکی ازجمله «بانک ساختمانی» (۱۳۳۴) نیز به میان میآیند تا روند تامین اعتباری و چرخش سرمایه را تسهیل کنند.
در دوران «پیشاتاریخ» مسکن بهندرت خبری از بیمسکن یا حاشیهنشینی به گوش میرسد. ساختار اجتماعیـشهری در این دوره زمینه خانهدار شدن را برای تمامی افراد فراهم میکند. دهههای ۲۰ و ۳۰ شمسی را میتوان آغازگاه مساله مسکن در ایران دانست. با روی کار آمدن دولت پهلوی، اراده به مدرن کردن آمرانه کشور دست بالا را گرفت. بر همین اساس ظرف دو سه دهه معنا، نقش و کارکرد شهر دگرگون شد.
بدین ترتیب مجموعه تغییراتی که در سطوح مختلف از گفتاری و نهادی گرفته تا قانونی و کرداری رخ میدهد به ما خبر از برآمدن مساله مسکن بهعنوان مسئلهای مجزا، مستقل و ضروری که باید سر و سامان بگیرد میدهد. این روند با اصلاحات ارضی شدتی دوچندان میگیرد. همچنین تغییر ساختار اقتصادی از اقتصادی کشاورزی به اقتصادی صنعتیــنفتی منتهی به پرولتاریاسازیِ نیروی کار و متعاقباً هجوم جمعیت به مراکز تجمیع مشاغل و صنایع میشود.
از این توضیح طولانی میخواهم نتیجه بگیرم مساله زمین و مسکن که خودش درون منطق نوظهور شهریشدن جای میگیرد، شکل جدیدی از شیوه تولید را غالب کرد. روند انباشت سرمایه اینبار مسیر گردش خود را به درون شهر تغییر داد. آنچنانکه فرآیند تولید ارزش اضافی از خلال فرآیندهای شهری و شهرسازی، که مسکن نیز عنصر حیاتی آن بود، پی گرفته شد. نتیجه آنکه از پسِ فرآیندهایی که در این دوره، که مایلم آن را دوره نخست مساله مسکن بنامم، میگذرد مسکن تماماً به کالایی قابل عرضه در بازار تبدیل شد. شهر حالا خود را براساس قیمت زمین و مسکن قشربندی میکند. شمال و آب و هوای خوشش پیشکش ثروتمندان میشود و جنوب شهر هم سهم فرودستان. نخستین موجهای حاشیهنشینی نیز دقیقاً از همین دوران رخ مینماید. حال دیگر کارگران یدیای که به چشمداشت شغل و زندگیای بهتر از روستاها و شهرهای کوچک به مراکز شهری مهاجرت میکنند توان سکنییافتن در آن را نمییابند و مجبور به ساخت سکونتگاههایی غیررسمی خارج از مکان و قواعد رسمی میشوند.
در دوره نخست مساله مسکن؛ مسکن تماماً به کالایی قابل عرضه در بازار تبدیل شد. شهر حالا خود را بر اساس قیمت زمین و مسکن قشربندی میکند. شمال و آب و هوای خوشش پیشکش ثروتمندان میشود و جنوب شهر هم سهم فرودستان. نخستین موجهای حاشیهنشینی نیز دقیقاً از همین دوران رخ مینماید.
عامل اثرگذار دیگر در این دوره حکمرانی شهریست. دهههای ۴۰ و ۵۰ شمسی مصادف است با دوره قوام دولت رفاه و ساختار کینزیـفوردیستی در جهان. پیرو همین رویکرد، در این دوره دولت مرکزی نیز، اهمیت بهسزایی دارد و چندان جایی برای حکمرانی شهری به عنوان نهادی مستقل و خودکفا باقی نمیگذارد. در ایران به جهت شکل حکومت شاهنشاهی این تمرکز قدرت دوچندان است. همین عامل منجر به شکلگیری نوعی «مدیریتگرایی» (managerialism) در حکمرانی شهری و سیاستگذاری مسکن میشود. دولت مرکزی بسیاری از خدماتی شهری مانند آموزش و بهداشت را بهصورت رایگان در اختیار شهروندانش قرار میدهد. در این قضیه، مسکن نیز مشمول کمکهای دولتی میشود. دولت علاوه بر فراهم کردن تسهیلات، وام، تجهیز بانکها و ایجاد صندوقهای پساندازِ کمبهره، خود اقدام به خانهسازی برای طبقات فرودست کرد. علاوه بر این، دولت صاحبان صنایع بزرگ در بخش خصوصی را ملزم به تهیه مسکن برای کارگران خویش میکند. بنابراین گفتار حاکم بر دولت را در این دوره باید در قالب دولت رفاه فهم کرد.
تا اینجای کار به مساله مسکن و سیاستگذاری برای آن در سالهای پیش از انقلاب پرداختید. انقلاب بزرگ مردم ایران در سال ۵۷ چه تاثیری بر این عرصه گذاشت؟
با وقوع انقلاب ۵۷، مساله مسکن وارد دوره جدیدی میشود که میتوان آن را دوره مسکن انقلابی نامید. انقلاب که نام مستضعفان را با خود به همراه داشت گفتار همپیوند خود را نیز تولید کرد. در این میان پایان بخشیدن به بیمسکنی به یکی از کلیدیترین آرمانهای دولت انقلابی درآمد. آیتالله خمینی از اینکه «در کشور هیچکس نباید بیسرپناه باقی بماند» سخن میگفت و آیتالله خسروشاهی نماینده رهبری در بنیاد مسکن به همگان وعده میداد که «خانه نخرید، همه را صاحبخانه میکنیم». همین نگاه در قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز بازتاب یافت. آنچنانکه در اصل ۳۱ میخوانیم «داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند».
با وقوع انقلاب ۵۷، مساله مسکن وارد دوره جدیدی میشود که میتوان آن را دوره مسکن انقلابی نامید. انقلاب که نام مستضعفان را با خود به همراه داشت گفتار همپیوند خود را نیز تولید کرد. در این میان پایان بخشیدن به بیمسکنی به یکی از کلیدیترین آرمانهای دولت انقلابی درآمد.
بر پایه همین رویکرد در دوران انقلاب اقدام به نهادسازی برای بر طرف کردن معضل مسکن شد. همان ماههای اول بنیاد مستضعفان برای رسیدگی به مسکن روستاییان بهکار گرفته میشود. همچنین بهدستور آیتالله خمینی بنیاد مسکن تاسیس میشود تا به مسکن مسضعفان و تهیدستان رسیدگی کند. متن فرمان تاسیس بنیاد مسکن و حساب ۱۰۰ امام بهخوبی گفتار انقلابی ساختهشده حول مساله مسکن نمایان است. در این فرمان ابتدا به محروم ماندن افراد از داشتن خانهای آبرومند در دوران پهلوی اشاره میکند و در ادامه نوید مسکندار شدن همه شهروندان را میدهد.
در سالهای ابتدایی جمهوری نوبنیاد اسلامی تلاش بسیار در محققکردن مسکن انقلابی داشت. در این راستا قوانین مختلفی ازجمله «لغو مالکیت اراضی موات شهری» که بهدنبال ملّیکردن اراضی موات شهری و کنترل بازار عرضه زمین بود و «نحوه واگذاری و احیاء اراضی» بهتصویب رسید که هدفش تصرف اراضی وابسته به ایادی رژیم گذشته و همچنین محدود کردن اراضی بزرگمالکان به نفع دهقانان و مردم فرودست بود.
علاوه بر این در سال ۱۳۵۹ شورای انقلاب سازمانی بهنام «دفتر طرح استفاده از خانههای خالی» تاسیس کرد و به مالکان خانه ۴۸ ساعت فرصت برای تعیین تکلیف خانههایشان داد. بنیاد مسکن موظف به خرید خانههای خالیِ ارزانقیمت شد تا آن را به متقاضیان واجدالشرایط واگذار کند. از خلال این قوانین دولت انقلابی سعی در کنترل قیمت مسکن و مهار موج فزاینده تازهواردان بیمسکن داشت. چند ماه بعد این نهاد نام خود را به «دفتر معاملات مسکن» تغییر داد و قرار بر آن شد که هرگونه معامله مسکنی (در تهران) در یکی از دفاتر دهگانه معاملات مسکن انجام شود تا از این طریق مبادلات مسکن را کنترل کنند.
چه ارتباطی میتوان بین رویکرد جدید انقلابیون به مساله مسکن و گسترش اراضی مسکونی و بافتهای شهری یافت؟
هنگامی که گفتار مسکن انقلابی را در بستر گسترش صنایع و خدمات درون و اطراف شهرهای بزرگ بنشانیم آنگاه سیل مهاجران به شهرهای بزرگ قابل فهمتر میشود. در دو سال اول انقلاب این جمعیت با تکیه بر شعار انقلاب مستضعفان اقدام به تصرف بسیاری از اراضی، مساکن و هتلهای شهر کردند. از سوی دیگر، بسیاری از املاک وابستگان رژیم گذشته به تصرف دولت و نهادهای انقلابی درآمد. بنابر گزارشها آمار ساخت خانهها در سالهای ۱۳۵۸ و ۱۳۵۹ به بالاترین نرخ خود رسیده بود. این روند اما نمیتوانست چندان پابرجا بماند. در سالهای بعد و نیز آغاز جنگ، آرام آرام مسکن انقلابی جای خود را به کنترل و نظارت بیشتر نهادهای رسمی داد. دولت مستقر شروع به تخلیه خانهها و هتلهایی که به تصرف تهیدستان درآمده بود، کرد. همچنین لایه محافظهکار قدرت توان خود را دوباره بازیابی کرد و تحت لوای «حرمت مالکیت» از پیشروی نیروهای عدالتخواه که بر بازتوزیع کالاهای عمومی ازجمله مسکن پافشاری میکردند، ممانعت به عمل آورد. آنچه در نهایت رخ داد اما افزایش سرسامآور سکونتگاههای غیررسمی داخل شهر تهران و نیز رشد قارچگونه شهرکهای اقماری اطراف آن بود. آنچنانکه در سالهای اولیه دهه شصت، فقط در تهران بیش از صدهزار خانوار در گودها و زاغههای شهر تهران ساکن بودند. نمونه اسلامشهر الگوی بسیار خوبیست برای نشان دادن آنچه در دهه مسکن انقلابی در ایران رخ داد. اسلامشهر از یک مجموعه روستایی با جمعیت ۵۰هزار نفر در سال ۱۳۵۵ به یکباره به شهری بزرگ تبدیل میشود با جمعیتی بالغ بر ۲۱۵ هزار نفر.
با آغاز جنگ، آرام آرام مسکن انقلابی جای خود را به کنترل و نظارت بیشتر نهادهای رسمی داد. دولت مستقر شروع به تخلیه خانهها و هتلهایی که به تصرف تهیدستان درآمده بود کرد. همچنین لایه محافظهکار قدرت توان خود را دوباره بازیابی کرد و تحت لوای «حرمت مالکیت» از پیشروی نیروهای عدالتخواه که بر بازتویع کالاهای عمومی از جمله مسکن پافشاری میکردند ممانعت به عمل آورد. آنچه در نهایت رخ داد اما افزایش سرسامآور سکونتگاههای غیررسمی داخل شهر تهران و نیز رشد قارچگونه شهرکهای اقماری اطراف آن بود.
ارزیابی شما از تاثیر مهاجران و درواقع، آوارگان ناشی از جنگ ایران و عراق بر فضاهای شهری و بهخصوص، مسکن چیست؟
باید تاکید کرد علاوه بر مکانیزمهای شهریشدن که همراه با جذب همه چیز، از نیروی کار ارزان گرفته تا تکنولوژی، اطلاعات، بروکراسی و البته پول و سرمایه، به درون شهر و دفع عناصر نامطلوب، از صنایع مزاحم و آلاینده گرفته تا طبقات فرودست که توان پرداخت هزینههای زندگی در مرکز شهر را ندارند، به بیرون از مرزهای رسمی خود، دو رخداد دیگر نیز در بر هم زدن نظم جمعیتی پیشین اثرگذار بود. یکی جنگ داخلی در افغانستان که ۲ میلیون مهاجر به ایران فرستاد (و از آن میان گفته میشود حدود ۱۲۰ تا ۳۰۰هزار نفر به تهران و اطراف آن آمدند) و دوم آوارگان جنگی که از مناطق جنگزده به شهرهای دورتر پناه بردند.
این تمرکزگرایی اما خود حاملِ قسمی نابرابری بود. اگر نرخ افزایش جمعیت در «شهر تهران» را با «منطقه شهری» تهران مقایسه کنید یکی دیگر از خصایص شهریشدن در ایران آشکار میشود که خبر از درهمتنیدگی و کارکرد متقابل مرکز و شهرکهای اقماری میدهد. اگر روند غالب شهریشدن تا اواسط قرن بیستم، هجوم جمعیت به مراکز شهری بود، با تغییر معنا و کارکرد مسکن شکل شهریشدن نیز دچار دگرگونی شد. آمار جمعیتی نشان میدهد از دهه ۴۰ شمسی به بعد از نرخ رشد جمعیت شهر تهران کاسته و بر نرخ رشد منطقه شهری یا همان شهرکهای اقماری افزوده شده است. حال آنکه در همین دوران نرخ رشد جمعیت سکونتگاههای غیررسمی اطراف شهر با شتابی دوچندان پیشی گرفته است. این روند نشان میدهد شهریشدن دستکم از نیمه دوم قرن بیستم که مسکن در قالب کالا درمیآید و زمین به مستغلات تبدیل میشود بهصورت درونی با رشد شهرکهای اقماری و حاشیهنشینی همپیوند و نوعی تقسیم کار بین این مناطق در جریان بوده است.
آمار جمعیتی نشان میدهد از دهه ۴۰ شمسی به بعد از نرخ رشد جمعیت شهر تهران کاسته و بر نرخ رشد منطقه شهری یا همان شهرکهای اقماری افزوده شده است. حال آنکه در همین دوران نرخ رشد جمعیت سکونتگاههای غیررسمی اطراف شهر با شتابی دوچندان پیشی گرفته است.
در همین بستر طرح «شهرهای جدید» از سوی وزارت مسکن و شهرسازی در نیمه دهه ۱۳۶۰مطرح میشود. در پیشانی طرح میخوانیم شهرهای جدید برای جذب سرریز جمعیت کلانشهر تهران به جایی خارج از آن است. با توجه به سیل مهاجرت به شهرهای بزرگ و مهیا نبودن زیرساختهای لازم برای اسکان آنان در محدودههای رسمی شهر باید شهرهایی جدید در کنار مراکز بزرگ شهری طراحی و ساخته میشدند. تصور سیاستگذاران بر این بود که با ساخت مجموعههای سکونتی در اطراف تهران با یک تیر دو نشان زدهاند. نخست با اتکا به قیمت نازل زمین در مناطق حاشیهای از هزینه تمامشده در ساخت مجموعه میکاهند و بدین طریق مسکن را برای طبقات فرودست «قابل استطاعت» میکنند. جالب آنکه همین نگاه بیست سال بعد در قابل مسکن مهر مجدداً تکرار میشود. اما هدف دوم، فراهم کردن زمینه حضور نیروی کار ارزان برای کارگاهها و خدمات داخل شهر تهران است. ساکنان شهرهای جدید قرار بود شبانهروز میان محل کارشان در تهران و یا اطراف آن و محل خوابشان در رفت و آمد باشند.
بدین ترتیب در سال ۱۳۶۴ ساخت ۵ شهر جدید از جمله پردیس و پرند و هشتگرد کلید میخورد. البته هیچکدام از این شهرهای جدید نتوانستند طبق پیشبینی برنامهریزان جمعیت قابل توجهی را به خود جذب کنند. این در حالیست که درست در همین بازه سیل جمعیت شهرها و بخشهای حاشیهای را بهطور غیررسمی از آن خود کردند. این نشان میدهد سیاست رسمی به هیچ وجه نتوانسته بود نیازها و خواستهای جمعیتهای مهاجر را برآورد و از این رو آنها خود دست به کار شدند. در بسیاری از موارد این جمعیت با قیمتهایی بسیار نازل بهصورت غیررسمی (در بیشتر موارد قولنامهای) تکه زمینی را میخرید یا تصرف (کثرت اراضی تصرفشده در مجموعه شهری تهران بسیار قلیل است) میکرد و شبانه سقف و سرپناهی برای خود دست و پا میکرد. غیررسمیها برای آب و برق هم از روش برق امام (نامی که همچنان طنین انقلابی خود را حفظ کرده است) استفاده میکردند و از کابلهای برق و کانالهای آب انشعاب میگرفتند. از این رو، هزینه مسکن و زندگی در سکونتگاههای غیررسمی قابل مقایسه با اسکان در شهرهای رسمی جدید نبود.
در سال ۱۳۶۴ ساخت ۵ شهر جدید ازجمله پردیس و پرند و هشتگرد کلید میخورد. البته هیچکدام از این شهرهای جدید نتوانستند طبق پیشبینی برنامهریزان جمعیت قابل توجهی را به خود جذب کنند. این در حالیست که درست در همین بازه سیل جمعیت شهرها و بخشهای حاشیهای را بهطور غیررسمی از آن خود کردند. این نشان میدهد سیاست رسمی به هیچ وجه نتوانسته بود نیازها و خواستهای جمعیتهای مهاجر را برآورد و از این رو آنها خود دست به کار شدند
آیا اقدامات صورت گرفته از سوی مهاجران مقیم در سکونتگاههای غیررسمی توانست شرایط مثبت و پایداری را برای آنها رقم بزند؟ در واقع، چه گروههایی توانستند بیشترین نفع را از سیاستهای انقلابی در حوزه مسکن ببرند؟
بهرغم این تلاش فرودستان برای پیدا کردن سرپناهی غیررسمی اطراف یا درون شهر تهران، برنده اصلی دهه اول انقلاب کارمندان و مرتبطان با تحولات نوظهور بودند. همانطور که پیشتر اشاره شد تملک اراضی و مساکن چه در قالب مصادره داراییهای وابستگان رژیم قدیم و چه در قالب ملّیکردن املاک و اراضی، در سالهای بعد به اهرمی برای درآمدزایی تبدیل شد. فروش این داراییها به محلی برای پرکردن خزانهای در آمده بود که از پسِ هزینههای جنگ حالا رو به خالیشدن میگذاشت. وابستگان دولتی و مرتبطان حکومتی اکنون میتوانستند با قیمتی کمتر از بازار صاحب ملک و خانه شوند. در دوران اقتصاد کوپنی و واردات تعرفهای بهره اصلی را آن کسی میبرد که دسترسی بیشتری به منابع و اطلاعات داشته باشد. بنابراین برنده مسکن انقلابی همین گروه دیوانسالار دولتی بودند که در قالب کمیتهها و تعاونیها توانستند تکه زمین و چهاردیواریای کوچک برای خود دست و پا کنند.
بهرغم تلاش فرودستان برای پیدا کردن سرپناهی غیررسمی اطراف یا درون شهر تهران، برنده اصلی دهه اول انقلاب کارمندان و مرتبطان با تحولات نوظهور بودند
با پایان جنگ و آغاز دوران ریاست جمهوری هاشمی رفسنجانی، شاهد چرخشی محسوس و بنیادین در سیاستگذاریهای دولت در حوزه اقتصاد و خدمات هستیم. این چرخش (که تاکنون و به شیوههای متفاوتی ادامه یافته) از سوی کارشناسان، موسوم به تعدیل ساختاری بوده است و از نمایانترین جلوههای آن، کالاسازی بسیاری از مهمترین عرصههای خدمات پایهای از قبیل بهداشت و درمان و آموزش بوده است. عوارض این رویکرد چه پیامدهایی در حوزه مسکن داشته است؟
پایان جنگ، پایان دوره مسکن انقلابی بود. با ورود به دهه ۷۰ شمسی ما وارد دوره جدیدی از مساله مسکن میشویم که مایلم آن را مسکن نئولیبرال بنامم. چرخش از مسکن انقلابی به مسکن نئولیبرال پیشتر در سالهای ۱۳۶۵ جایی که «طرح خودکفایی شهرداری تهران» رقم میخورد، آغاز شده بود. اما برای غالبشدن آن باید تا انتهای جنگ و شروع دوران جدید حکمرانی شهری منتظر میماند. طرح خودکفایی در ابتدا قرار بود برنامهای برای ارتقای کیفیت خدمات و یکپارچگی سازمانی نهادهای خدماتدهنده باشد. بنابراین ردپای چندانی از آنچه بعدها به استقلال مالی شهرداری موسوم شد در طرح مصوبه ۱۳۶۵ نمییابید. اما این تفسیر، درست مانند آنچه بعدها بر سر اصل ۴۴ قانون اساسی آمد، دیری نپایید و درون چرخدندههای تعدیل ساختاری معنا و کارکردی دیگر یافت.
در سالهای انتهایی جنگ بحرانهای اقتصادی گریبان ایران را گرفته بود. کاهش شدید درآمدهای نفتی و هزینه کمرشکن جنگ راهی پیشروی سیاستگذاران باقی نمیگذاشت جز تغییر در رویکردهای دهه اول انقلاب. از یکسو دیگر کشور با کسری بودجه و کمبود آذوقه روبهرو بود و از سوی دیگر درآمدهای نفتی به کمترین میزان خود در دو دهه اخیر رسیده بود. برای عبور از این بحران مسئولان تصمیم به گرفتن وام از نهادهای بینالمللی گرفتند. پیشتر هاشمی رفسنجانی در خطبههای نماز جمعه ضرورت گسست از گذشته و باز کردن آغوش بر روی آینده را نوید داده بود. این تحرکات معنیای جز گشودن درهای کشور بر روی جهان نداشت. از این رو، در قانون برنامه اول توسعه (۱۳۶۸-۱۳۷۲) جذب سرمایه خارجی پیشبینی شد. ورود این سرمایه به ایران اما معنای عمیقتری داشت. دولت سازندگی برای بازسازی و نوسازی ایران نقشه «تعدیل ساختاری» را در سر میپروراند. این بدان معنا بود که اقتصاد دولتی و کوپنیِ دهه اول انقلاب باید جای خود را به خصوصیسازی، آزادسازی قیمتها و نرخ ارز و کاهش یارانهها بدهد. نتیجه آنکه در خلال سالهای ۶۸ الی ۷۳ موجهای تورم اقتصاد ایران را درنوردید تا بدانجا که در سال ۷۳ ایران تورم ۶۰درصدی را تجربه کرد.
همین افق کم و بیش بر سیاستهای شهری و مشخصاً مسکن سایه افکند. روی کار آمدن غلامحسین کرباسچی همراه با چرخشی در حکمرانی شهری بود. نخست آنکه مصوبه خودکفایی شهرداری تهران بر مدار خودکفایی مالی تفسیر شد. در دهه ۶۰ شهرداری بخشی از ساز و برگ اداری دولت و زیرمجموعهای از وزارت کشور محسوب میشد. از این رو، مانند دیگر دفاتر دولتی ردیف بودجهای مشخص از درآمدهای نفتی برای آن تعیین شده بود. اما با قانون خودکفایی قرار بر این شد شهرداری بهعنوانی سازمانی غیردولتی از شیر نفت گرفته شود و برای خود مستقلاً درآمدزایی کند.
در این چرخش بخش مسکن و ساختمان جایگاهی ویژه یافت. در وضعیت پساجنگیای که زیرساختهای لازم برای تولید صنعتی و خدماتی چندان فراهم نیست، بهترین عرصه برای بهجریان انداختن سرمایه، ساخت و ساز است. از دهه ۷۰ به بعد اتفاق نظری ناگفته میان سیاستگذاران بوجود آمد که مسکن را پیشران اقتصاد میدیدند. از آن زمان تا به امروز با کمی افت و خیز این ایده همچنان بر سیاستگذاری کلان و سیاستگذاری شهری بهطور اخص غالب است. تولید مسکن و ساختمان به چهار دلیل توانسته است چنین جایگاهی را بهدست آورد. نخست آنکه بخش مسکن با کمترین میزان سرمایهگذاری در مقایسه با دیگر بخشهای اقتصادی بیشترین موقعیت شغلی را ایجاد میکند. همین یک عامل کافیست تا دولتمردان سرمایههای موجود را به سوی این بخش هدایت کنند. دوم آنکه تولید مسکن بویژه با وجود صنایع فلزی و کارخانجات سیمانِ داخلی، کمترین نیاز را به واردات مواد اولیه دارد. بنابراین در میان بخشهای دیگر اقتصادی تولید مسکن ارزبری کمتری دارد. سوم آنکه بخش خصوصی تا حدی بدون اتکا به کمکهای دولتی میتواند از پسِ ساخت ساختمان برآید. به بیان دیگر چرخ مسکن این امکان را دارد تا بدون مداخله و درگیر کردن منابع دولتی بچرخد. آخر آنکه بنا بر باوری عمومی نرخ سود در بخش مسکن در مقایسه با بازارهای دیگر سرمایه غالباً بالا و تضمینشده است. از این رو، اقبالی عمومی برای ورود به این حوزه وجود دارد.
بنابراین همگراییای میان حکمرانی شهری و دولت مرکزی در سطحی کلان بوجود آمد که مسکن را در خط مقدم شکوفایی اقتصادی قرار دهند. عنصر مقوم این سیاست جدید فروش افق شهری و تغییر کاربری اراضی بود. پیمانی ناگفته میان حکمرانی شهری و بساز بفروشهای خصوصی شکل گرفت که در ازای پرداخت پول توسط دومی امکان خرید تراکم و تجاریسازی فضای شهری مهیا شود. از یکسو شهرداری با این درآمد جدید امکان ارائه خدمات بیشتری به شهرنشینان داشت و از سوی دیگر بساز بفروشها به نون و نوایی میرسیدند. گویی بازیِ برد ـ بردی برقرار است. غافل از آنکه هر بردی بازندگان خود را خواهد داشت.
از دهه ۷۰ به بعد، همگراییای میان حکمرانی شهری و دولت مرکزی در سطحی کلان بوجود آمد که مسکن را در خط مقدم شکوفایی اقتصادی قرار دهند. عنصر مقوم این سیاست جدید فروش افق شهری و تغییر کاربری اراضی بود. پیمانی ناگفته میان حکمرانی شهری و بساز بفروشهای خصوصی شکل گرفت که در ازای پرداخت پول توسط دومی امکان خرید تراکم و تجاریسازی فضای شهری مهیا شود.
این نگاه باعث شد در طول دهه ۷۰ شهرداری درآمدهای سرسامآوری کسب کند. همچنین بخش ساختمان به عنوان یکی از بخشهای پررونق سرمایه و نیروی کار بیشتری را به خود جذب کرد. حکمرانی شهری هم آرام آرام سوبسیدهای خود را کم کرد. درنهایت در این دوره شاهد اوجگیری قیمت خانه و زمین هستیم.
بهعنوان پرسش آخر و برای رسیدن به یک جمعبندی و در واقع، ترسیم چشماندازی که پیشروی ما است، پیامدهای مسکن نئولیبرال را در سالهای اخیر و بهخصوص، طی چندماه اخیر که کشور درگیر نوسانات شدید ارزی شده، چه میدانید؟ با در نظر گرفتن رکود و تورم فراگیری که اخیرا دامنگیر بازار مسکن هم شده، فکر میکنید دولت چه رویکردی را در حوزه مسکن در شرایط حاضر باید اتخاذ کند؟
دولت اخیراُ پیشنویس طرحی به نام «راهکارهای تعادلبخشی به بازار مسکن» را برای بحث و نقد در اختیار کارشناسان گذاشته است. علیرغم اینکه طرح در بندهایی به متقاضیان مسکن توجه کرده و مشوقهایی برای آن در نظر گرفته، اما روح کلی حاکم بر این طرح حمایت از عرضهکننده است. به بیان دیگر این طرح تلاش خود را بیش از آنکه متوجه مشکلات پیشروی متقاضیان کند، صرف هموار کردن مسیر عرضه مسکن میکند. این نشان میدهد فرض حاکم بر بدنه اجرایی همچنان «مسکن پیشرانِ اقتصاد» است.
متولیان بر این باور هستند که اگر به طرف تقاضا سوبسید تعلق گیرد موانع پیشروی ساختوساز کمتر میشود و این به نوبه خود به رونق مجدد بازارمسکن میانجامد. پیشفرض دیگر این طرح آن است رونق بخشی مسکن امکان تحرکیافتن کل اقتصاد را فراهم میکند.
اما ریشه مساله مسکن را بیش از بخش عرضه باید در بخش تقاضا ردیابی کرد. جریانهای غالب اقتصادی و رویههای نابرابر توزیع ثروت ظرف ۲۰سال گذشته پیاپی قدرت خرید مردم را کاهش داده است. این وضعیت با عمیقتر شدنِ شکاف میان درآمد و هزینههای زندگی شدت بیشتری گرفته و تقاضای موثر برای خرید خانه را کاهش داده است. از همین روست که ظرف ده سال میان ۱۳۸۵ الی ۱۳۹۵ میزان مالکیت مسکن از ۷۱درصد به حدود ۶۴درصد کاهش یافته است. لذا تحریک طرف عرضه اگرچه در کوتاه مدت ممکن است بازار مسکن را بهجریان بیاندازد اما در میانمدت و طولانیمدت با انبوهی از برجها و مجتمعهای مسکونی خالی از سکنه مواجه خواهیم بود.
از سوی دیگر باید بهشکل جدی به پیشران بودن مسکن در کل ساختار اقتصادی شک کرد. مطالعات انجام شده بر روی نسبت رونق بخش مسکن و رشد اقتصادی نشان میدهد بر خلاف باور عمومی در دامنههای زمانیای که بازار مسکن روندی صعودی داشته است، ما دورههایی از رکود اقتصادی را تجربه کردهایم. بنابراین نمیتوان با قاطعیت رای به اثر مثبت اقتصاد مستغلات بر توسعه شهری و بویژه کیفیت زندگی طبقات کمدرآمد داد.
ریشه مساله مسکن را بیش از بخش عرضه باید در بخش تقاضا ردیابی کرد. جریانهای غالب اقتصادی و رویههای نابرابر توزیع ثروت ظرف ۲۰سال گذشته پیاپی قدرت خرید مردم را کاهش داد. این وضعیت با عمیقتر شدنِ شکاف میان درآمد و هزینههای زندگی شدت بیشتری گرفته و تقاضای موثر برای خرید خانه را کاهش داده است. از همین روست که ظرف ده سال میان ۱۳۸۵ الی ۱۳۹۵ میزان مالکیت مسکن از ۷۱درصد به حدود ۶۴درصد کاهش یافته است.
گفتگو: علی رفاهی
